公共体育服务管理向公共体育服务治理转变的发展路径

李张玉

（吉林体育学院，吉林 长春 130022）

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾［1］。这一矛盾背后折射出人民对于美好生活的向往及追求。相关数据显示，2019 年我国居民人均消费支出为21 559 元，同比上年增长0.2%。这一数据彰显出我国经济发展过程中具备着的广阔消费市场及坚实消费群体。多元化消费市场蕴含着多样化的消费需求，消费需求得到有效满足将有助于提升居民自身的幸福感、满意度。体育产业作为国民幸福产业，在满足人民美好生活需求的过程中独具产业特色及魅力。不少研究已经证实，体育消费可有效带动并满足日益增长的社会需求，从而助推体育产业结构的优化升级发展［2-3］。此外，体育消费需求的增长激发着公共体育服务管理不断向公共体育服务治理的路径转型与发展。公共体育服务受到了广泛关注，其治理质量及水平也深刻影响着体育产业的发展［4］。在推动体育产业稳步发展的过程中，相关企业通过不断输出高质量的体育用品及产品助力公共体育服务的整体发展态势，政府及相关部门则通过提供健康科学的体育服务作为其发展公共体育服务的重要路径，通过多样的供给方式、多元的供给主体为满足人民美好生活需求发挥重要力量。

公共体育服务是新时代背景下不断满足人民日益增长美好生活需要，实现高质量体育服务发展的必备因素，厘清其发展样态及发展模式有助于推动我国体育产业转型升级进程的加快、驱动体育强国建设目标的实现。然而在实际的发展过程中，公共体育服务发展却存在并面临着诸多问题及考验，这些问题严重影响体育管理事业的发展进程，阻碍体育管理事业的健康有序发展。伴随着人民生活水平的不断改善，人们对于美好生活向往的需求愈发强烈，公共体育服务管理的传统观念、传统手段已无法适应时代的发展要求，在此基础上推动着公共体育服务治理的产生及发展。此外，随着管理理论及治理理论的不断深入发展，公共体育服务开始逐渐由管理向治理转变，越来越多的治理主体参与到公共体育服务发展的整体环节及过程中，为营造良好的体育产业氛围、加快体育产业发展进程增添助力。在此环节中，公共体育服务管理向治理发展的转变路径尤为重要，在转变发展过程中面临的问题同样不容忽视，值得引起更多的关注及重视。

1 公关体育服务发展的相关研究进展

公共体育服务是指不同类别属性的公共组织为不断满足公共体育发展需要而提供的公共物品或混合物［5］。从其定义可知，公共体育服务主体涵盖众多，且隶属于公共物品，其具备公共物品所具备的非排他性特征，在产生之初就已广受关注。在对相关文献进行梳理后发现，我国公共体育服务发展样态已较为成熟，与此同时，相关研究侧重于公共体育服务管理及公共体育服务治理两大内容。

一方面，就公共体育服务的管理而言。部分学者专注于研究公共体育服务政策，认为我国体育公共服务政策主要经历了起步期、萧条期、改革期、深化期、蓬勃期5 个阶段，不同历史阶段反映了我国公共体育服务发展的管理特色［6］。具体而言，起步时期公共体育服务管理呈现出政府包办且高度集中的特色。相比之下，萧条时期的公共体育服务严重畸形且异化，管理复杂且难度较大。改革时期公共体育服务管理得以调整，注重效率与公平。深化期公共体育服务管理水平及质量得以进一步提升。此外，在蓬勃发展时期，公共体育服务管理重心逐渐向统筹发展过程转变。

另一方面，就公共体育服务的治理而言。现阶段我国关于公共体育服务治理内涵的相关研究较少，且未形成统一的看法，但仍有部分学者提出了自己的看法。有学者认为公共体育服务治理不同于公共体育服务管理及公共体育救济，它包含两层含义，其一是对公共体育事务本身的治理，其二则是指以体育作为手段的公共治理，公共体育治理适用治理内容且可以超越体育范畴本身以不断深入到诸多社会公共事务与社会问题的治理之中［7］。有学者认为公共体育治理是治理的下位概念，即多元主体共同管理体育公共事务的过程［8］。与此同时，对于公共体育治理的主体方面，不少学者普遍认为公共体育治理的主体不仅包括政府行政机构，同时也包括各种社会团体、行业企业、社会个体等多种元素，因此极具多元性和多样性［9-10］。

2 公共体育服务管理向公共体育服务治理转变的现实机遇

在公共体育服务不断发展的过程中，其管理向治理转变的发展特色逐渐显现。为清晰把握公共体育服务管理向治理转变的发展脉络，从发展理念、主体等角度出发，明晰在当前时代背景下公共体育服务管理向公共体育服务治理的现实机遇，为公共体育服务又好又快发展提供新想法新思路。

2.1 政府职能转变契机

在行政管理领域，政府职能具体是指政府相关行政机关在管理活动中的基本职责及功能作用，它主要涉及到相关部门管什么、如何管以及发挥何种作用的问题［11］。政府相关部门在对国家各项事务管理的过程中，不断认识到事事都管的管理模式不仅不利于行政效率的提高，与此同时还会影响到政府形象的塑造及发展。在探索治国理政新思路新路径的过程中，转变政府职能，简政放权，增强政府公信力及执行力，构建服务型政府已经成为诸多国家寻求改革的发展大趋势。当前，伴随着我国改革进入了深水区，对于转变政府职能已不断谋求发展的呼声愈喊愈高。

政府职能的转变意味着更多权力的让渡及转移，市场及社会第三部门将承接到相比原有情况下更多的权力［12］，系列举措有助于推动体育产业及社会各项事业的高质量发展。具体到公共体育服务的供给上，政府在体育公共服务供给中的主导地位决定了其应该作为供给者、 监管者的身份参与到体育公共服务的供给过程中，是把握大局的“掌舵人”而不是“划桨人”［13］。事无巨细的供给模式无法真正满足人民不断变化着的多样化的锻炼需求，相反更容易造成资源的不合理配置，从而加大国家财政及行政负担。回顾公共体育服务治理的改革过程，其面临着政府职能不断转变的良好发展契机，在此过程中成效显著。此外，供给侧结构性改革在公共体育服务治理中也得以不断探索，并取得了显著成效。政府公共体育服务职责划分是推进国家体育治理体系和治理能力现代化的必然诉求［14］。当前，关于各级政府在公共体育服务中的职责得以深入开展并取得了显著成效。未来，如何紧紧抓住政府职能转变，开展健康高效的公共体育服务，是政府及相关部门不断思考的重要问题。

2.2 治理主体观念更新

公共体育服务管理在向治理转变的过程中，受到多方面因素的共同驱使，观念的转变是其中必不可少的一大因素。体育治理是政府、 社会和公民个体对于国家体育事业的多元共治过程。因此主体观念的转变来自于政府、社会及公民三方乃至多方。首先，这种观念转变表现在相关政府部门层面。传统的体育管理更多地体现为政府对于顶层设计的一元主导［15］，政府以自上而下的姿态将非政府力量看作是被动的管理接受者，对其进行管理。随着政府实践活动的不断深入开展以及相关理论体系的不断演进，公共体育服务隶属于准公共物品的特色得以凸显，其本身所具备的公共性及非排他性使得政府部门意识到仅采取单一管理的方式对待这一“产品”已然无法适应日益变化着的人民需求，必须将治理手段、治理内涵引入至公共体育服务中。政府部门这一观念的转变为公共体育服务的发展提供了新的发展空间，使其迸发出独有的特色及前景［16］。其次，这种观念转变表征在社会组织部门。社会组织是为实现特定目标而组建起来的社会集合体，其不仅是公共体育服务需求发展的动力源，更是监督公共体育服务供给状况的主抓手。然而在传统的公共体育服务发展过程中，社会组织往往难以清晰准确定义其自身所处的地位，权责不对等、作用难以发挥的现象普遍存在，严重影响着公共体育服务的发展进程。随着社会组织观念的转变这一系列问题得到显著改善，促进了我国公共体育服务的高效化及高质量发展。最后，民众观念的转变。在传统的公共体育服务发展过程中，公民处于被动接受的地位，即政府部门提供什么样的公共体育服务，公民就接受什么样的服务，这种状态下公民的需求很难得到有效满足。随着公民意识的不断增强，消费需求的多元化发展，有效供给的实现，从很大程度上使得公民的消费需求得以满足，激发着越来越多的公民自愿参与到公共体育服务的治理过程中。

2.3 治理供给方式转变

为有效解决人民群众日益增长的多样化、 多层次体育需求与体育公共服务供给不平衡不充分之间的矛盾，以不断满足人民群众对美好生活的追求，进一步健全和完善我国公共体育服务体系，公共体育服务供给侧结构性改革得以开展。在这一过程中，公共体育服务供给方式得以转变，政府部门开始探索新的供给模式以不断满足公民体育需求，PPP 模式即是积极探索的产物。PPP 模式是将体育基础设施的建造与运营转交给承包商，政府部门则负责基础设施以及监管体育公共服务的价值和质量等任务［17］。在这一模式下，政府部门联合社会和市场力量共同提供公共体育服务，不仅有利于行政效率的提高，同时也有利于政府形象的改善，推动善政、善治目标的完成及发展。此外，在这一模式下，社会及市场力量也积极响应政府政策号召，作为重要主体加入到公共体育服务的供给过程中。不仅使得市场活力得以充分激发，同时也从最大程度上促进了资源的有效配置。传统的政府一元主导的供给方式被改变，与之相反所形成的以政府为主抓手、以市场力量为主导、 以社会为辅助的供给方式盘活了公共体育服务及相关经济的发展，最大效能地激发了公共体育服务的发展潜力，为公共体育服务供给营造了良好的市场及社会氛围。

3 公共体育服务管理向公共体育服务治理转变的现实困境

公共体育服务管理及公共体育服务治理都是相应时代的产物，其中公共体育管理源于计划经济时代，公共体育治理则是在市场经济的推动下，行政体系的自我改革过程。我国公共体育服务管理向公共体育服务治理转变仍处于探索发展期，在转变成效显著的同时也伴随着相关问题的存在。审视并反思这些问题有助于明晰管理向治理转变的发展现状，并为不断推进转变发展历程提供思路。

3.1 治理质量及水平难以保障

公共体育服务供给主体的转变，在一定程度上有利于满足多样化的锻炼需求，吸引越来越多的公民参与至体育锻炼过程中以达到身心放松的双重目的，助推我国体育产业的快速发展。然而，无论是在公共体育管理方面，还是在公共体育的治理方面都存在着相关问题，易使政府陷入“塔西佗陷阱”。政府在不断购买公共体育服务的过程中，由于购买过程中及购买后监督机制及保障机制的不健全等问题的存在，使得所提供的公共体育服务存在敷衍了事，形式主义盛行，所供给的产品质量无法得到有效满足等［18］。治理过程中由于脱离实际而导致的治理偏差现象普遍存在，更是影响着公共体育的发展［19］。在影响着我国体育产业的进一步发展的同时也不利于服务型政府的进一步建构。治理过程中多元主体职责模糊、权责不清等问题的产生及存在，加剧了治理行政效率的降低。这些问题的存在共同影响并导致着体育治理质量及水平的下降，严重阻碍着公共体育服务治理的高质量发展。

3.2 治理差异显著

公共体育服务作为公共物品，其受众群体广泛，是关系到全民福祉的一项伟大事业，其最终受众于公民且获利于此。然而现阶段我国公共体育服务治理的过程中差异显著问题不容忽视。具体而言，在公共体育服务的财政支出总量及支出力度上呈现出东部地区大于西部地区的发展样态，这种样态在一定程度上不利于体育产业的长远发展，也不利于社会秩序的稳定［20］。在公共体育服务供给的城乡区域方面，城市与乡村无论是在供给数量还是在供给质量上都存在着较大差异，形成了城乡公共体育服务的非均等化态势，供给空间结构并不合理。结合现实实际发现，引起供给非均等化的原因来自多方面，既包括政治经济方面，同时也无法脱离社会文化等因素［21］。此外，在公共体育服务供给的对象方面，我国青少年和老年人的公共体育服务供给存在差异，即青少年公共体育服务供给种类多且全面，而老年人公共体育服务存在严重供需失衡现象，其参与体育锻炼的需求无法得到有效满足［22-23］。与此同时，我国体育公共服务治理现状且与国外发达国家的治理状况也存在较大差异。

3.3 治理人才匮乏

公共体育服务治理极具复杂性及难度，对治理型人才的要求相应更高，不仅需要对体育服务有所了解，更需要对公共治理等方面知识有所涉猎。体育产业逐渐迎来其发展的黄金阶段，尤其是在公共体育服务治理的过程中，政府部门的角色得以转变，由积极主动转变为公平客观的负责人形象。其主要负责制定治理政策规划，做好顶层设计以引导社会、 市场行为。相关市场力量的职责则是在履行政策法规的基础上，积极探索治理模式，为推动公共体育服务治理体系的建设及发展献力。然而，在治理过程中往往忽视了体育治理型人才的培育。纵观我国体育人才培养的主阵地即体育类高等院校，其在体育人才培养方面存在着一定的滞后性。部分学校片面注重学生专项技能的培育，而忽视对其体育产业管理等知识的讲授，单一式的教学方式、单维性的教学内容，使得学生难以适应市场对体育管理型、 治理型人才的需求从而难以满足产业发展要求，也不利于学生个人的全面发展进程。

4 公共体育服务管理向公共体育服务治理转变的未来发展

根据上述分析，在公共体育服务由管理向治理转变的过程中，存在着治理质量及水平难以保障、治理差异显著、治理人才匮乏等问题，严重影响着公共体育服务的后续发展，为促使我国公共体育服务的有序健康化发展，立足于多元主体协同的视角提出未来公共体育服务治理谋求发展的相关建议及对策。

4.1 创新治理模式，提升治理质量

创新是产业发展的引擎，更是经济发展的动力源泉。在对公共体育服务治理的过程中，离不开创新。如何做到创新，仅从一个主体角度出发探讨易产生较大偏差，公共体育服务治理包括多元主体，在治理体系的建构过程中离不开多元主体的协同参与［24］。首先，政府及相关部门应不断更新观念，转变政府职能［25］。理清部门本身在提供公共服务过程中的基本职责及功能作用，明晰管什么、怎么管。从政府的立场出发加快构建多元主体参与的治理模式，将更多的权力让渡于社会、市场，为社会及市场力量进入到公共体育治理体系中创新搭建新平台新路径［26］。为多元主体协同参与治理体系的建构提供合理科学的支撑。其次，市场作为经济发展的决定性力量，在构建公共体育服务治理体系的过程中，要充分发挥出在此过程中的作用。立足于推进公共体育治理质量及水平的目标，市场应积极探索新途径。在对产业发展脉络总体把握的基础上，学习国内外先进经验并将其引入至我国公共体育服务治理的过程中，为推进我国公共体育事业的发展增添助力。最后，社会力量在积极响应治理体系构建举措的过程中，要重视相应组织自身创新性的激发，不断迸发组织活力以提供高质量的公共体育服务及产品。

4.2 立足整体发展，减小治理差异

公共体育服务管理向治理转变的过程中所存在的供给差异、投入力度差异，都严重影响着我国体育产业高质量发展目标的实现，克服治理现实困境是各体育主体应该关注并思考的问题。随着体育产业的不断稳步发展，公共体育服务需求的多样化发展，多元主体要积极探索发展新路径，以不断减少在体育治理过程中存在的差异显著问题。立足于整体，问需于民，真正从居民的实际需求出发，提高效率精准于民，实现资源的合理化及均等化配置［27］。

4.3 创新培养体系，培育体育人才

未来体育产业发展过程中所存在的竞争将不再局限于对于市场、产品的竞争，同时也会转换至对微观人才的竞争。体育产业呈现出蓬勃发展态势的同时，也激发着对体育管理型人才需求的萌生，然而，在我国片面关注专业技能培训而忽视管理等相关知识教授的现象较为普遍，导致管理型人才短缺，无法有效满足市场及产业发展需求。针对这一系列问题，同样离不开多元主体的协同效应［28］。从宏观上来看，政府及相关部门应从宏观角度提升对于管理型人才的重视，设置专门的管理型职业技能考试，以更好检验个人能力。对于高等院校而言，要积极开展并设置相关课程安排，转变只注重技能知识教授的固有观念，具有针对性地为社会及市场培育所需人才。从总体上而言，要不断加强政产学研各部门间的合作与交流，不断实现观念思维、相关举措等各方面的创新发展。

5 结语

公共体育服务管理向治理转变，俨然成为当前乃至未来公共体育服务发展的趋势走向。如何转变治理观念、提升治理质量及水平以不断满足人民日益增长的美好生活需要是政府、社会及市场需要共同思考的问题。美好生活背景下，公共体育服务的高质量发展是驱动我国体育产业发展的 “全新引擎”，关乎体育强国建设目标的实现，不容忽视。