宝鸡市天然林资源保护工程建设成效分析

王芳玲

(宝鸡市林业调查规划院，陕西 宝鸡 721001)

1998年长江流域特大洪灾后，党中央、国务院决定在长江上游、黄河上中游地区实施天然林资源保护工程(简称天保工程)。宝鸡市地处黄河中上游地区，1999年在市属辛家山林业局、马头滩林业局开始试点，2000年在市域范围全面实施。通过采取全面禁止天然林商品性采伐，加强森林管护、开展公益林建设、实施中幼林抚育、妥善安置富余职工、保障和改善林区民生等措施，经过天保工程一期(1999-2010年)和二期(2011-2020年)持续建设，取得了显著成效，市域内森林资源得到全面保护，森林质量得到提高，生态环境得到改善，林业职工和林区社会得到稳定发展，陕西关中西部生态屏障功能日益巩固，有力的保障了经济社会健康发展。

1 工程区概况

宝鸡市位于陕西关中西部，地理坐标东经106°18′～108°03′，北纬33°35′～35°06′。东连咸阳和杨凌示范区，南接汉中，西北与甘肃省的天水和平凉毗邻。全市辖3区9县，东西长156.6 km，南北宽160.6 km，总面积18 117 km2。

境内地貌复杂、地形多变，山、川、塬兼备。南部和西部是层峦叠嶂的秦岭、关山山地，山势陡峭，巍峨险峻，秦岭呈东西走向，是我国南北方地理气候自然分界线。北部多为黄土覆盖的丘陵、低山。渭河东西横贯，两岸多为川地和黄土台塬[1]。全市山地、丘陵、川塬面积依次占56%、26.5%和17.5%。属暖温带半湿润气候区，冷暖干湿四季分明，年均气温7.6～12.9 ℃，年均降水量590～1 000 mm。以秦岭为界，分属黄河、长江两大水系。

宝鸡市天保工程以资源保护为重点，以工程建设质量为核心，以机制体制改革为动力，严格资金管理，加大后备资源培育力度，加快产业结构调整步伐，妥善分流安置富余职工，全面完成了规划目标。全面停止天然林商品性采伐，有效保护森林资源面积1 061.30×103hm2，生态公益林建设259.22×103hm2，其中人工造林37.01×103hm2，封山育林93.20×103hm2，飞播造林129.01×103hm2，森林抚育757.33×103hm2，完成中央投资21.395亿元，省级资金0.267 9亿元[2-4]。妥善安置分流停伐后的富余职工到森林管护、营造林、森林旅游、林下种养殖等岗位，健全了职工养老、医疗等社会保障能力，实现了林区社会稳定发展。

2 工程建设成就

2.1 落实天保工程建设措施，森林资源数量质量稳步提升

天保工程实施以来，宝鸡市全面落实天然林商品性禁伐措施，落实管护责任，加强现有森林资源保护，大力开展公益林建设和森林抚育等生态修复项目，实现了森林面积、森林蓄积量的双增长目标。

2.1.1 林地面积与蓄积 根据2019年林地变更调查结果，宝鸡市林地总面积1 102.87×103hm2，占全市工程区总面积1 653.87×103hm2的66.6%。按地类分：乔木林地面积837.89×103hm2(其中天然林582.38×103hm2，人工林255.51×103hm2)，灌木林地155.77×103hm2，疏林地10.45×103hm2，未成林地40.57×103hm2，无林地57.75×103hm2，苗圃地0.44×103hm2。林木总蓄积量72.00×106m3，森林覆盖率56.04%。较工程实施初期乔木林地增加287.43×103hm2，林木蓄积量增加30.52×106m3，森林覆盖率增加16.74%[5]。

2.1.2 森林质量 根据不同时期的森林资源数据，宝鸡市天保工程实施以来，森林结构进一步得到优化，林分郁闭度得以增加，单位面积森林蓄积量稳步提升，森林灾害发生率降低，森林健康状况改善。森林单位面积蓄积量由工程实施初的77 m3·hm-2增长到现有85 m3·hm-2，单位面积蓄积年均增长0.4 m3·hm-2；林分平均郁闭度在0.48以上，混交林占比大于51%；森林火灾发生率小于每十万公顷1.5次，林业有害生物成灾率1.87‰，低于省控4.5‰指标要求[1,6]。

2.2 森林资源全面有效保护，生态保障体系日益完善

在林区，按照“属地管理、分级管护、划片承包、职责到人、全面覆盖”的原则，以市、县(区)、乡(镇)人民政府、村委会、村民小组为责任主体，建立管理规范、责任到人的森林资源网格化长效管理体系，做到森林资源管护不留死角、不留盲区、不留隐患。到2020年底，各县(区、局)实际落实森林管护面积1 050.86×103hm2，划分责任管护区1 762个，落实管护人员3 994人，其中生态护林员2 715人，签订管护责任书3 994份。在林区设立管护站点220个，设置管护宣传牌、管护责任牌784块[3]。

通过持续推进“绿色宝鸡”市区、台塬坡面、交通道路、水系、城镇、生态家园、旅游景区、经济林发展、生态公益林建设“九大工程”，坚持以乔木为主、城乡一体发展，实现市域内主要公路、铁路、河流、渠道、坡面林木覆盖，许多过去人口相对密集但缺林少绿的地段绿树成荫，县城和重点建制镇生态园林特色初显，基本建成山区绿色屏障、渭河川塬绿色走廊、道路水系绿色林网、生态城镇星罗棋布的“绿色宝鸡”框架，优化了人居环境和投资环境，森林已成为宝鸡的天然名片，绿色已成为宝鸡的鲜明符号。

2.3 野生动植物生境明显改善，生物多样性有效恢复

在工程实施中，坚持造管并举，最大限度恢复林草植被，有效遏制生态脆弱区的水土流失，随着工程区林草不断增加，森林生态系统功能逐步恢复，生态状况得到明显改善。根据宝鸡市水土保持监测，土壤侵蚀模数由3 650 t·km-2·a-1下降为2 850 t·km-2·a-1，林草植被的覆盖度、景观连接度均得到提升，工程区水土流失危害状况明显减轻，生态状况实现由“整体恶化，局部好转”向“总体好转，局部良性循环”的转变。宝鸡市在秦岭关山林区、渭北黄土丘陵区、关中平原区等生物多样性富集区建立各类自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区等自然保护地33处、面积206.00×103hm2，占到市域面积的11%，野生动植物生存环境得到有效改善，森林资源和生物多样性得到有效恢复，市域内80种国、省级重点保护野生动物和92种国、省级重点保护野生植物等3 000多种野生动植物得到有效保护[5]。秦岭林区的国家Ⅰ、Ⅱ级保护植物红豆杉、秦岭冷杉及省级重点保护野生植物种群种群数量及面积不断增加。境内渭河、千河、金陵河、嘉陵江成为越来越多鸟类的越冬地和迁徙途经地，曾经一度消失的珍稀保护物种黒鹳又出现，无记载分布的黑天鹅、火烈鸟也在渭河流域短暂逗留，2021年5月21日，陈仓区县功镇发现一对珍稀鸟类朱鹮和它们繁育出的3只幼鸟。

2.4 发展多种经营，林业产业得到发展

宝鸡市在工程区大力发展以核桃、花椒、板栗为主的经济型防护林，带动形成了一大批林果业基地。截至目前，共发展核桃、花椒、板栗等干杂果林木12万公顷，年产量5.5万吨，产值16亿元，经济型防护林成为工程区林农增收的重要来源。生态移民、大棚蔬菜、蚕桑、养殖、干杂果基地、农林特色产品加工等一大批集约化程度较高的农林项目也发展迅速，有效地促进了农村产业结构的调整，加快了地方经济发展。凤县被认定为“中国花椒之乡”“中国林麝之乡”，人工养麝存栏1.9万多头，居全国第一位。陇县、麟游被誉为“中国核桃之乡”[6]。

2.5 全面推进改革，林区就业和民生得到改善

天保工程实施对改善林区民生和维护社会和谐发挥了重要作用。通过国有林场改革，全市28个国有林场纳入公益一类事业单位、2个国有林业局按照公益事业单位标准，采取政府购买服务形式实现森林资源管护，使林业职工的工资收入得到稳定提升，林场职工人均年收入7.4万元，较改革前提高了38%，各项社会保障日益完善，爱林、护林的积极性得到全面提升。通过落实森林生态效益补偿和天然商品林停伐补助，就地转化建档立卡贫困人员2 715名为生态护林员，实现人均年增收4 053元，使林区群众从森林资源保护中直接受益，提高了群众参与森林保护的积极性，助力生态脱贫。通过实施人工造林、封山育林、森林抚育等项目，吸纳林区8 274人次富余劳动力，人均年增收2 659元[3,5]。实践证明，党中央、国务院做出实施天保工程的决策是完全正确的，得到了广大人民群众的积极拥护与支持，受到社会各界的普遍赞誉。

3 采取的主要技术措施

3.1 强化组织领导，健全目标考核机制

天保工程实施以来，宝鸡市县各级党委、政府高度重视，分级成立政府主要领导任组长、政府相关部门为成员的天然林资源保护工程领导小组，定期研究协调解决工程建设中的重大问题。按照目标、任务、资金、责任“四到省”要求，落实地方政府天保工程建设的主体责任，实行地方政府和林业部门“双线目标责任制”。按照森林资源分布划分责任区，市林业局与县区林业局、县区林业局与林场、林场与管护站、管护站与护林员层层签订管护责任书，明确护林员的管护责任，定期开展考核检查，为工程的顺利实施提供了有力的组织保障。

3.2 创新机制，综合施策，全面保护好森林资源

坚持依法治林，加大森林法规宣传，依法查处涉林违法案件，全面有效保护森林、林地、湿地、野生动植物等森林资源。持续开展管护人员能力培训，提高了技术素质，积极探索应用无人机巡护技术，因地制宜，采取深远山封山设卡、浅山责任区管护等方式，建立了比较完善的森林资源网格化管护体系，实现了林有人护、山有人巡、事有人管、责有人担。近年来，随着数字林业技术日益成熟和快速发展，宝鸡市开始积极探索，创新管护模式，一些县区利用电信网络系统“外勤助手”具有的位置管理、信息上报、工作调度、移动考勤等功能，在护林员手机终端安装“外勤助手”软件，县局和林场确定专人通过电脑端“外勤助手”实现对护林员实时定位监控、任务调度、考勤管理、巡山轨迹查看、信息上报、统计分析等，提高了森林管护精细化、信息化管理水平[6]；国有重点林区在主要峪口架设的视频监控系统可以实现县局、林场、管护站三级数据同步共享；一些国有林场将无人机巡航与人工巡护相结合，实现了“无死角、无盲区、无隐患”巡查的管护目标。

3.3 规范管理，大力开展森林资源培育

在保护好现有森林资源的基础上，加大营造林建设力度，在实施人工造林、封山育林、森林抚育、退化林修复等森林培育项目中，严格按照基建程序，落实项目法人负责制、资金报账制、施工单位招投标制和施工质量合同制管理，统一工程建设标准，严格检查验收，严把作业设计、种苗供应、材料组织以及整地、栽植等各环节质量，积极推广应用先进科技成果，通过大力培育森林资源，实现了森林资源质量数量的双增长。

3.4 加大基础设施建设，突出人文关怀，促进林区和谐稳定

天保工程实施初期，面对天然林禁伐后的富余职工，市县各级政府多措并举，将下岗职工分流到森林管护、公益林建设、森林旅游等岗位，积极筹措资金弥补职工养老保险缺口，稳定职工队伍。依托项目加强基层管护站点基础设施建设，解决偏远站点无电、无信号、房屋破旧局面，提高森林管护保障能力。国有林场改革以来，市县各级政府认真落实中共中央、国务院《国有林场改革方案》和省委、省政府《陕西省国有林场改革实施方案》，科学界定国有林场性质，市属二个国有林业局参照公益一类事业单位工资标准，由市级政府通过购买服务的形式，弥补森林资源管护费的资金缺口。县属28个国有林场全部界定为公益一类事业单位，纳入财政供养，安定了人心，稳定了林区社会。

3.5 调整结构，开展多种经营，培育林区经济健康发展

天保工程实施后，全面禁止天然林商品性采伐，以木材生产为主要收入来源的国有林场和林区县失去了主营收入。市县各级政府和林业部门积极调整产业结构，大力发展非林、非木产业，大力发展森林旅游、特色经济林、中药材种植、苗木繁育、林麝养殖等多种经营产业，为繁荣林区经济培育了新的增长点。仅“十三五”期间，全市培育林业产业龙头企业19家，国家林业标准化示范企业2家，创建国、省级林业示范社13个，带动建立经济林、苗木花卉、林下经济基地和园区143个。新建核桃、花椒16.27×103hm2，改造26.80 ×103hm2，干杂果经济林达到120.64×103hm2，年产量5.5万吨，产值16亿元 。新建油用牡丹园1.47×103hm2，发展元宝枫林2.33×103hm2，建成扶风、眉县、岐山、凤翔4个省级苗木花卉示范县和17个省级示范园，留存面积13.95×103hm2，综合产值达到22.24亿元。森林旅游累计接待游客960余万人次，实现旅游收入10亿多元。通过大力发展林下养殖、中药材等林下经济，凤县林麝人工养殖存栏1.9万多头，调出99批4 468只。陈仓区西山柴胡种植9.00×103hm2，产量超过全国柴胡总产1/8。2020年全市林业总产值达到130.3亿元[5]。

4 存在的主要问题

4.1 森林资源基础数据比较陈旧

目前使用的森林资源数据主要基于2008年前后开展的全市森林资源二类调查结果、档案更新数据及近年来每年开展的林地变更调查数据。林地变更调查主要依据卫片进行判读，对于地类变化的判定及时且准确度高，但对于其它林分因子如森林蓄积量、林分结构、树种构成等的判定，由于现地验证量不足，可靠性较低，难以满足下一步开展的天然林修复规划编制需要。

4.2 林业基础设施建设缺少投入渠道

天保工程二期实施方案虽然将基础设施纳入规划，但并没有相对稳定、有效的资金投入渠道。随着森林资源全面封禁保护、林区移民搬迁等，加之地方财力投入有限，山区交通道路、村民生产路和林区道路一般都年久失修，通行能力差；基层管护站点房屋陈旧失修，偏远地方水、电、通信等难以保障；现代巡护新设备、新技术(如无人机巡护、主要卡口智能监测等)得不到推广应用，管护人员“巡山靠人、巡护靠走”，这些，对提高森林资源管护成效，改善林区落后面貌，保障森林修复项目实施等有一定影响。

4.3 公益林建设投资标准较低

随着天保工程一期、二期及其它林业重点工程的不断实施，适宜人工造林的地块已经很少，目前，造林对象多为土层瘠薄、立地条件差、造林难度更大的地块，现行0.75万元·km-2投资标准难以满足造林需求；森林抚育0.18万元·km-2补助标准与林区日用工费用接近，而一个劳动力难以按标准完成森林抚育作业任务，这在一定程度上制约着提高森林质量经营措施的顺利实施。参照其他工程项目的投资情况及实际情况，基层林场人工造林所需费用1.2万～1.8万元·km-2；森林抚育所需费用0.75万元·km-2左右。

4.4 基层林业职工新技术应用能力较低

实施天保工程以来，基层林场除了安置一些退伍军人外，少有大中专毕业生加入，现有职工多为2000年之前入职的老职工，总体文化水平较低，学习能力较差。加之缺少专项资金支持，对基层林业职工在新技术、新标准、新规程及森林资源监测、病虫害防治等方面的培训力度不够，方式简单，形成职工理解不深，掌握不够，尤其是现代森林管护信息化知识欠缺的现状，一定程度上影响到工程建设质量提升。

4.5 工程建设地方性配套制度滞后

随着国家营造林新标准出台，地方性作业设计办法一直未作修订，县区在工程实施时难以准确把握。地方政府来制定天然商品林停伐补助资金实施细则，县区边探索边实施，影响兑付进度。

4.6 基层天保工程管理机构不够完善

宝鸡市各县(区)只有麟游县设立了天保工程机构，配置了编制，其他县区业务多归口业务股室，人员变动大，一定程度影响工程管理成效。

5 对策建议

5.1 建立新的森林资源基础数据

部署安排县区开展新一轮森林资源二类调查，对接国土三调和国土空间规划成果，全面掌握最新森林资源数据，科学界定天然林对象和空间分布，为制定天然林修复规划奠定扎实基础。

5.2 开展天然退化林修复

随着天保工程实施，人工造林、封山育林适宜对象日益减少，在天然林保护修复时增加公益林及森林抚育投资标准，保障建设质量，增加退化林修复建设规模，通过封、造、管、修措施，集中连片整体推进，全面提升森林质量。

5.3 加大基础设施建设力度

将基层林场水、电、路、通信、管护站点、信息化设备等建设纳入各级规划，增加国、省专项投资力度，逐步改善基层基础设施落后面貌；适应国有林场改革后机制体制变化，建议从管护费列支一定经费，用于卡口视频监控、巡护无人机、现代信息化、生态效益监测、病虫害防治设备配置，提高森林管护科技水平。

5.4 加大基层林业技术能力培训

增加专项培训经费或明确天保专项经费中的培训支出渠道，并建立培训和落实机制，通过在线培训、网络公开课及实地教学等方式举办面向基层林业职工的基础知识、林业新技术、新设备、新标准、新规程技术培训，支持基层林业职工提高业务技能，提升技术素质，服务于森林管护事业。

5.5 建立健全基层管理机构，提高管理水平

天然林保护是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务，未来面临更艰巨的任务，必须配备一支相对稳定的管理机构和熟悉业务的队伍。建议以中共中央办公厅、国务院办公厅《天然林保护修复制度方案》为契机，督导市县建立天保工程建设常设管理机构，明确编制和工作经费，确保天然林保护工作持续稳定实施。