宝鸡市中央财政造林项目实施状况及其效果提升建议

康晓婷，范 炜，雒 昊

(宝鸡市林业调查规划院，陕西 宝鸡 721000)

为进一步提高全社会植树造林积极性，加快我国造林绿化步伐，推进现代林业又好又快发展，根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)、《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发[2010]1号)和中央林业工作会议精神，财政部和国家林业局决定从2010年开展造林补贴试点工作[1]。2015-2020年宝鸡市开展中央财政造林补贴试点项目造林任务10 426.67 hm2，财政补贴资金3 088万元,有力推进了宝鸡市绿化美化工程建设，在取得显著成效的同时也出现了一些问题，值得总结分析。

1 林地与土地资源现状

根据2018年资料，宝鸡市森林覆盖率56.04%。林地1 102 873.33 hm2，其中有林地837 893.3 hm2，灌木林地155 773.33 hm2，疏林地10 446.67 hm2，未成林造林地40 566.67 hm2，苗圃地440 hm2，无林地45 860 hm2，其他林地11 893.33 hm2，非林地551 046.67 hm2。

据2017年数据，宝鸡市耕地360 560 hm2，基本农田277 400 hm2，林地1 176 746.67 hm2，宜林荒山44 006.67，其他宜林地11 486.67 hm2。

2 宝鸡市造林补贴试点项目实施现状

2.1 造林县区、树种及投资

陕西省从2010年启动此项工作，2011年第一次接到陕西省林业厅下达宝鸡市关于造林补贴试点项目的计划任务。

宝鸡市2015-2020年项目实施共涉及凤翔、岐山、扶风、麟游、陇县、千阳、凤县、眉县等8个县和1个高新区。项目造林任务共10 426.67 hm2，其中涉及造林6 153.33 hm2、退化林修复任务2 380 hm2、贫困县资金整合1 893.33 hm2。树种主要涉及侧柏、油松、白皮松、香花槐等绿化树种，核桃、花椒、山茱萸、元宝枫、牡丹(油用)等经济树种。6年来中央直接投资3 088万元。各年度任务完成率100%。

2.2 资金整合情况

陕西省人民政府办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的实施意见》(陕政办发〔2016〕84号)规定实施范围“全省56个国家扶贫开发工作重点县涉及扶风县、陇县、千阳县、麟游县、太白县等”、资金范围“统筹整合使用的资金范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金。中央层面主要有：财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、现代农业生产发展资金、农业技术推广与服务补助资金、林业补助资金、农业综合开发补助资金等”[2]。根据文件精神宝鸡市涉及国家扶贫开发工作重点县四个(扶风、陇县、千阳、麟游)，“林业补助资金”在资金整合使用范畴内，6年四个扶贫开发工作重点县造林任务5 006.67 hm2，中央直接投资1 502万元；从2018年开始造林任务中的1 893.34 hm2，中央直接投资568万元，由各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设。

2.3 造林任务面积逐渐缩小

宝鸡市2016年造林补贴任务1 400 hm2比2015年2 713.33 hm2减少1 313.33 hm2；2017年2 533.33 hm2，比2015年减少180.00 hm2；2018年1 600.01 hm2比2015年任务减少1 113.32 hm2；2019年无任务下达；2020年2 180 hm2比2015年减少533.33 hm2(表1)。各造林任务实施县区不同程度存在当年造林任务难以完成的情况，有些县造林任务面积不大，设计过程中造林主体——农户过多，且比较分散,每个小班面积过小，造林小班个数增多，前期调查和作业设计难度增大。如麟游县2015年造林任务200.00 hm2，涉及6个镇、9个行政村、90个造林作业小班；2017年造林任务133.33 hm2，涉及6个镇、12个作业区、24个造林作业小班。眉县2017年造林任务1 333.33 hm2，涉及8个镇、64个行政村、429个作业小班。

3 项目实施中存在的问题

3.1 作业设计说明简单

在作业设计审批过程中发现有些任务实施县提交的设计说明书过于简单。如造林作业设计的内容中区划调查方法、作业区评价、作业面积分布情况、立地类型划分及其对应面积等表述过于简单，需要准确清晰说明的事项表述笼统不清晰，而不需要重点说明的事项又表述繁琐；设计中没有明确的造林主体表述；退化林修复设计没有依据不同地类设计不同修复措施原则；没有严格按照省统一作业设计纲要表式内容填写表格等。

3.2 造林标准低，与其他工程造林项目投资标准不统一

自2010年中央财政造林补贴试点工作实施以来，造林补贴标准一直维持在1 500～3 000元·hm-2较低标准(木本药材1 500元·hm-2)，需3 a分2次兑付。目前宝鸡市天保工程、三北防护林工程造林投资7 500元·hm-2，同样造林但补助标准不统一，广大林农意见较大，也是引起基层林业主管部门开展工作难度大、林农积极性不高的主要原因之一。

3.3 造林地短缺，补贴对象范围较窄，制约造林项目实施

随着国家对林业发展的高度重视，造林绿化步伐的不断推进，当前适宜造林的地块越来越少、面积也越来越小，适于造林土地短缺的问题日益突出。

同时随着我国城镇化进程的不断推进，农村劳动力流失严重，尤其是年轻劳动力向城市的大量涌入，使得农村人口老龄化严重，导致农村出现大量的“撂荒地”，有些公司有时想承包这些“撂荒地”造林，但苦于没有相应的政策补贴支持[3]。而造林补贴项目的造林主体仅限于国有林场、林业职工(含林区人员)、农民专业合作社和农民，一定程度限制了形成全社会参与造林绿化的良好局面。

3.4 基层林业技术人员流动性大，不利于项目的持续开展

近几年由于各县区脱贫工作和其他工作的开展，各任务实施县区具体负责项目技术人员流动性较大，每年任务下达后从设计施工到省级检查验收最少3 a，期间不少县区项目技术负责人员(有的同时负责几个造林项目)时常发生岗位变动，新接手人员需重新熟悉项目相关政策、造林地块立地条件、造林主体情况、合同任务书内容、档案管理、资金兑付等情况和技能，给造林补贴项目的顺利实施造成一定困难。

3.5 根据地方扶贫政策，造林补贴项目形式有所偏离

受中央财政造林补贴标准较低、造林主体资金兑付程序繁琐、人工费用提高等诸多因素影响，中央财政造林补贴造林项目实施县区造林成本提高，实施难度加大，造林主体对实施项目热情降低，而各地林业主管部门对项目完成情况设置考核制，一些贫困县为了完成任务，便将中央财政造林补贴项目任务纳入贫困地区资金整合范畴，偏离了造林补贴的实施形式。

4 对策和建议

4.1 加强业务技术培训、提高设计质量

年度任务实施前期做好专业技术人员的技术培训，对此项目实施的原则、补贴的对象和标准及作业设计各部分内容、后期的检查验收办法、档案管理办法等做详细的培训，以此提高技术人员对补贴项目的充分认知和技术能力。技术人员在作业设计前期现地踏查时要按照设计标准认真踏查，填写现地调查表，严格按照设计提纲编写作业设计。

4.2 参照重点工程投资标准，提高造林补贴标准

虽然在项目实施中政策宣传力度不够，导致造林主体认知上的一些误解，对国家的项目政策理解不够透彻。但在加大对政策宣传力度的同时，提高造林补贴标准才能从根本上提高林农参与此项目的积极性。目前每公顷补助3 000元已远远低于农户造林成本，农户存在消极心理，一般只维持原有林地现状，不愿意投入过多精力和财力完成新造林任务。建议中央财政造林补贴标准与其他林业重点工程标准统一，以缓解林农造林资金投入压力。

4.3 加大政策宣传力度，增加间接费用，促进项目有序开展

为完成好中央财政造林补贴试点项目任务，各实施县区林业主管部门应成立临时专门工作机构，召开工作部署会议，利用各种宣传方式向农民宣传造林补贴政策，组织和监督技术人员深入生产一线，对项目实施地逐个现场勘查、指导造林、检查验收、档案管理等，针对工作量大、任务要求严、加班加点、经费支出增加等，应增加部分间接费用，保障项目按质按量按时完成。

4.4 扩大补贴对象范围，更好地调动全社会造林积极性

针对农村劳动力不足问题，建议扩大中央财政造林补贴造林主体，吸引并将技术较强的造林大户、造林公司纳入造林补贴对象范畴之内，形成严格的管理体系，减少千家万户分散实施的比例，便于集中采购苗木，平衡各种苗木价格，减少工作难度，提高造林成效。同时减少作业设计和资金兑现的工作量，以此更好地调动全社会参与造林的积极性，促进林农增收，真正推进现代林业健康有序地发展。

4.5 严格管理、落实责任，充分发挥基层林业技术人员的作用

中央财政造林补贴项目实施结果很大程度决定于基层技术人员的工作态度和技术水平，对其在业务培训基础上，还应进一步加大中央财政造林补贴项目政策和正确政绩观宣传，使其真正认识和全面掌握项目的重要性、必要性和各环节技术要点难点；建议各任务实施县区将责任落实到人并以三年为周期，自始至终参与项目全过程，保证项目实施不脱节并顺利完成。