森林采伐限额编制与执行的思考——以德宏州为例

王德昌,寸永护,张志坤,杨 强,寸德志

(德宏州森林和草原资源监测监管总站,云南 德宏 678400)

1 引言

随着社会经济的发展，国家、社会各个层面都对生态文明建设提出严格要求，特别是党的“十八大”以来，党中央高度重视，大力推进生态文明建设，将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同样的战略高度，使得中国特色社会主义事业总体布局从“四位一体”发展到“五位一体”。

2016年全面停止非天保工程区国有林场天然林商业性采伐，2017年实现全面停止全国天然林商业性采伐[1]。

2017年10月18日，习近平总书记在“十九大”中指出，坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。

2020年7月1日施行《中华人民共和国森林法》，将“国家实行天然林全面保护制度，……国家对公益林实施严格保护”纳入了法律条款。《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》(2020年7月1日施行)同样提出：提高森林覆盖率及生态系统质量和稳定性。

森林采伐作为森林经营和森林利用的必然环节和重要手段，在保护和合理利用森林资源，特别是促进森林结构调整、改善林分质量、提高林地生产力、维护生态系统平衡、保护人类生存环境等方面具有十分重要的意义[2]。

德宏州近10年来森林资源持续增加，森林生态持续向好发展。截止2019年底，德宏州森林面积为778132.5 hm2，森林蓄积量为8352.87万m3，森林覆盖率为69.65%。按林分起源分天然林面积513509.2 hm2、占森林面积的69.25%，蓄积量6482.9万m3、占森林总蓄积量的77.61%；人工林面积228030.3 hm2、占森林面积的30.75%，蓄积量1869.97万m3、占森林总蓄积量的22.39%[3]。说明德宏州还是以天然林为主。为了科学编制好今后一段时期年森林采伐限额，更好地保护发展和科学高效开发利用森林资源，本文基于德宏州“十二五”“十三五”期间年森林采伐限额管理政策和限额执行情况进行对比分析，找准问题，科学谋划下一步工作。

2 德宏州“十二五”“十三五”期间年森林采伐限额执行情况

2.1 云南省“十二五”“十三五”期间年森林采伐限额管理政策对比

2.1.1 “十二五”下达的采伐限远大于“十三五”(以德宏州为例)

“十二五”期间：云南省人民政府下达德宏州233.39万m3[4]。“十三五”期间：云南省人民政府下达德宏州124.4万m3[5](表1)。

表1 “十二五”“十三五”期间年森林采伐限额 万m3

2.1.2 各分项限额占用

“十二五”期间：人工林采伐可以占用天然林采伐限额，商品林抚育采伐和其他采伐可以占用主伐限额，其他各分项限额不足的可以互相占用[4]。

“十三五”期间：同一单位各分项限额不得串换使用[6]。

2.1.3 经依法批准占用征收林地林木采伐纳入采伐限额管理

“十二五”期间:批准占用征收林地林木采伐纳入采伐限额管理。

“十三五”期间:经依法批准占用征收林地林木采伐纳入采伐限额管理[6]。

2.1.4 天然林采伐限制

“十二五”期间:只限制了天然林保护工程区的天然林商业性采伐。

“十三五”期间:全面停止天然林商业性采伐[6]。

2.1.5 木材生产计划

“十二五”期间:实行木材生产计划备案制，当年木材生产计划逐级报省林业主管部门备案后执行[7]。

“十三五”期间:木材生产计划和采伐限额并轨，实施采伐限额管理[8]。

2.1.6 采伐集体林的伐区作业设计规定

“十二五”期间：集体或个人所有林木采伐蓄积量达300 m3或皆伐面积达50亩以上的必须由有资质的单位编制采伐作业设计。采伐蓄积量300 m3以下的，推行简易作业设计[7]。

“十三五”期间:集体林采伐推行伐区简易作业设计，简化采伐审批环节[5]。

2.2 德宏州“十二五”“十三五”期间年森林采伐限额执行情况对比

德宏州“十二五”“十三五”期间年森林采伐限额执行情况如表2、表3所示。

表2 2011～2019年森林采伐限额执行情况统计 万m3

表3 2011～2019年采伐证发放情况按采伐类型分 万m3

2.3 德宏州“十二五”“十三五”期间年森林采伐限额执行情况对比结果

2.3.1 “十二五”期间采伐量、限额执行率远大于“十三五”

从表2中可以看出：前四年同期对比“十二五”执行限额497.35万m3，远大于“十三五”前四年的232.93万m3。

主要原因有2个：一是“十二五”期间省下达限额为233.39万m3，远大于“十三五”的124.4万m3；二是“十二五”期间分项限额可以相互占用管理政策比“十三五”灵活。

2.3.2 “十二五”期间商品材还是以天然林为主，“十三五”则以人工林为主

从表2中可看出：“十二五”期间商品材还是以天然林为主占77.2%，人工林占22.8%；“十三五”期间商品材人工林占98.7%，天然林占1.3%，主要是因为从2016年全国范围内停止了天然林采伐。

2.3.3 主伐类型发证率最高，其次是其它采伐，第三是抚育采代，更新采伐最少

表3显示：“十二五”期间主伐类型平均发证量30.22万m3、发证率为67.86%；其它采伐平均发证量为28.43万m3、发证率为20%；抚育采伐平均发证量为4.38万m3、发证率为11.56%，更新采伐平均发证量为 0.53万m3、发证率为 6.02%。“十三五”期间主伐类型平均发证量 25.16 万m3、发证率为 58.54%；其它采伐平均发证量为2.32 万m3、发证率为 21.13%；抚育采伐平均发证量为0.97 万m3、发证率为1.44%，更新采伐平均发证量0。

从上可看出：主伐和其他采伐在“十二五”“十三五”乃至“十四五”都是主要采伐类型；抚育采伐则依赖于抚育项目，有项目需求就多，无项目则少；更新采伐需求量很小。

3 对“十四五”森林采伐编限编制和执行政策制定的建议

3.1 建立采伐面积和蓄积双项控制的采伐限额管理制度

《森林法》《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》均规定：要提高森林覆盖率、森林蓄积量。所以，在森林采伐管过程中，建立采伐面积和蓄积双项控制管理制度是必不可少的。只有在控制采伐蓄积限额的同时，合理确定皆伐面积的上限，才能保证本行政区域内的森林面积和森林蓄积量的双增长。

3.2 “十四五”期间年森林采伐编制应适当加大人工商品林采伐限额

2016年全国范围内全面停止了天然林商业性采伐。新《森林法》明确规定：“国家实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐，加强天然林管护能力建设，保护和修复天然林资源，逐步提高天然林生态功能；……国家对公益林实施严格保护”。实际上可以加大采伐利用力度的只有人工商品林。所以，“十四五”期间年森林采伐编制应适当加大人工商品林采伐限额的同时，在采伐管理政策制定中应尽可能放松人工商品林的采伐控制条件。

3.3 适度放开各分项限额不得串用的规定

从表2可以看出：“十二五”前四年(2011～2014年)执行限额为497.35万m3占这四年总限额933.56万m3的53.27%。“十三五”前四年(2016～2019年)执行限额为 232.93万m3占这四年总限额514.56m3的 45.27%。

同期对比，“十三五”前四年限额执行量和执行率都低于“十二五”的前四年。主要原因为：一是“十三五”期间有了“各分项限额不得串用的规定”，使很多灾害木因下达到县市常规限额中其他类型采伐限额不足而得不到及时采伐；二是“十三五”期间抚育项目较少，抚育限额发证率仅为1.44%，造成抚育限额的大量浪费。

3.4 适度调整加大“其他采伐”限额额度

“其他采伐”是指除主伐、更新、抚育、低改低效林改造外因其它特殊原因进行的林木采伐。一旦发生较大自然灾害和乔木经济林大面积更新采伐，其他采伐限额就显得严重不足。所以，在“十四五”森林采伐限额编制省级平衡时适度调整加大“其他采伐”限额额度是非常必要的。

3.5 进一步明确国有林地中林木权属属于个人林木的主伐年龄和采伐限额类型

20世纪80年代初期，德宏州就大量种植杉木、西南桦、桤木等速生用材树种；国家实施退耕还林政策后，更是掀起了杉木、西南桦、桤木等优质速生丰产林的种植高潮。其中借国有荒山造林的面积也有很多。在“十四五”森林采伐限额编制过程中，林木权属的确定是按“林随地走”的原则，国有林地中林木权属属于个人林木的采伐限额是编在国有的分项中，再者国有林用材林龄组划分表中的主伐年龄远大于非国有一般用材林、速生丰产林、短轮伐期用材林的主伐年龄。因这些相关政策和技术标准涉及千家万户林农的切身利益，所以，进一步明确国有林地中林木权属属于个人的林木的主伐年龄和采伐限额类型是必要的。

3.6 合理规定申请采伐证时需要提交采伐作业设计面积或蓄积量

新《森林法》第五十八条规定“申请采伐许可证，应当提交有关采伐的地点、林种、树种、面积、蓄积、方式、更新措施和林木权属等内容的材料。超过省级以上人民政府林业主管部门规定面积或者蓄积量的，还应当提交伐区调查设计材料。规定还应当提交伐区调查设计材料面积或者蓄积量，是省级以上人民政府林业主管部门权利和义务”。面积或者蓄积量规定是否合理涉及到广大林农的利益，合理的规定既是为林农和基层减负，也规范了林木采伐的秩序，维护了森林资源安全。

3.7 适度加大森林抚育项目的实施力度，提高森林数量和质量

国家对公益林实施严格保护同时，还实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐。德宏地处祖国的西南边陲，属欠发达地区。农民收入主要依靠当地的各种自然资源。截至2019年底，德宏州森林覆盖率已达69.65%，并且现有森林面积中天然林占69.25%，已没开展大面积营造林的空间。所以，适时加大森林抚育项目的实施力度，是促进林农经营森林的积极性、提升农村劳动力就业和促林农增收的有效途径，也是促进森林结构调整、改善林分质量、提高林地生产力、维护生态系统平衡和可持续发展的必要措施。