治理能力现代化视角下慈善组织政府监管研究

戴成宸

【摘要】社会进步推动了我国慈善事业的快速发展，但慈善组织代理失灵问题近些年也是频频发生。为减少慈善组织失灵造成的损失，政府就要预防慈善组织的“失灵”，不片面相信慈善组织的自治能力，放任慈善市场发展，而应该对慈善组织实施必要的监督管理。

【关键词】慈善组织;政府监管;治理能力;现代化

一、研究背景及意义

（一）研究的背景

2019年，民间慈善事业被进一步纳入国家治理体系当中，呈现出“治理吸纳慈善”的总体特征，在国家层面、市场层面和社会层面均有表现。慈善开始成为国家整体治理体系的一部分，并为国家治理战略目标服务。国家与社会正逐步耦合成一种统一、复杂且充满不确定性的双向嵌入关系。

党的十九大报告指出要坚持在发展中保障和改善民生。慈善事业是脱贫攻坚不可缺少的重要力量，而慈善组织是从事慈善事业最重要的的主体，国家层面的扶贫与慈善组织的扶贫济困形成互相配合的关系对我国全面建成小康社会有极大的助推作用。

（二）研究的意义

1.慈善事业发展的重要性。

2020 年 1 月，一场突如其来的公共卫生事件爆发。在这样的特殊时期，最不可缺席的便是慈善这股重要力量。慈善事业作为社会保障体系的补充，是我国脱贫攻坚工作的重要力量，研究政府如何更好对慈善组织进行监管，可以帮助慈善组织合法高效运作，推动慈善事业发展，从而为我国脱贫攻坚工作助一份力。

2.解决慈善事业发展困境的必要性。

慈善组织本身在其发展中受到行业内负面事件的影响，公信力大打折扣，本文的研究对于提升慈善组织公信力促进慈善组织健康发展有积极意义。自 2016 年 3月《中华人民共和国慈善法》公布以来，虽然弥补了法律的空缺，也在很大程度上促进了中国慈善事业的发展，但仍存在许多有待解决的问题。

二、研究现状

（一）国内研究现状

1.关于慈善组织政府监管必要性的观点。

王振耀认为以社会组织为主要载体的现代慈善，是国家治理现代化的有机组成部分和内在需求，也是国家治理体系与治理能力现代化建设的重要内容，慈善组织治理就是国家治理的一个组成部分。

2.关于慈善组织政府监管价值取向的观点

李慧敏认为政府对慈善组织的监管模式随着政府监管价值取向的变化而变化：一国政府如果首先是以保护结社自由为价值取向，那么，政府的监管模式就表现为追惩制;相对的价值取向是社会的秩序价值，维护社会稳定，那么，政府的监管模式就表现为预防制。[1]

陈东利认为慈善组织监管的发展应立足中国的社会结构与文化历史，不可脱离我国特有的社会政治条件和历史文化传统，应采取有选择地传承的态度; 不可生搬硬套西方模式，应采取有选择地借鉴的方式。陈东利认为对慈善组织的监管主要有以下三点价值取向：坚持以人为本;维护公平正义坚守道德责任。[2]

3.关于慈善组织政府监管现状及存在问题的观点。

李慧敏认为政府对慈善组织的监管存在价值取向不明，监管制度不够完善等主要的问题。其认为民政部门的单一制监管模式难以做到预防监管;公开募捐准入监管制度的设计缺失;政府监管权能制度设计薄弱，追惩措施不足。

4.针对慈善组织的监管研究的观点

董蕾红、李宝军认为我国慈善立法应当在立足国情的基础上，借鉴其他国家的先进经验，对慈善组织的设立、运作和终止设定科学严谨的监管规则，以保障我国慈善组织的健康成长和慈善事业的良性发展。[3]

（二）国外研究现状

关于慈善组织的政府监管。里贾纳·E·赫茨琳杰借鉴了美国证券交易管理的成功经验，提出了“披露―分析―发布―惩罚”的方案。指出慈善组织需要制定相应的规则和制度以建立强制性的责任机制来对慈善组织进行有效的监管，以使其高效率、高效益、負责任地完成组织目标。[4]

研究内容

（一）治理能力化视角下政府监管慈善组织存在的问题。

1.慈善治理应急机制不足，官僚作风明显

政府主导的慈善治理模式存在“重原则轻程序、重防范轻培育、重管制轻服务、重准入轻监管”的状况，尽管政府希望做好对众多慈善组织的监管工作。比如在面对突发公共卫生事件的应急管理中，面对大量捐赠物资的短时间内涌来，一些慈善组织和机构在工作态度上的怠慢和工作能力上的疏忽大意以及在物资调度上的指挥不当，暴露出许多短板和不足，一定程度上也说明慈善官僚作风明显。

随着中国慈善组织不断发展可以看出慈善组织中的两种极端： 一方面，公众参与慈善的热情高涨、慈善组织数量急剧增长、慈善跨界合作与创新层出不穷、慈善领域依法治理稳步推进;另一方面，慈善组织内部管理与滥用善款现象频发、诈捐等现象层出不穷、行业自律和监督机制亟需完善。

2.作为监管基础的法律体制不完善

政府是慈善救助中的相关政策的制定者和执行者，目前来看，政府趋向于使用公权力即行政命令筹集善款，使得社会公众和相关企业处于被动的地位，也导致了企业捐款的不积极性以及公众对慈善组织的不了解等社会问题。

（二）治理能力化视角下政府监管慈善组织的发展路径。

1.明确政府与慈善机构的关系定位。

明确政府定位，处理好政府与慈善组织的关系，对慈善治理现代化尤为重要。现代社会是一个风险重重的复杂体系，没有谁能独善其身，更没有任何哪一个国家的政府是全能的。慈善部门的功能本是作为政府的有力补充，随着风险性社会与全球性问题愈演愈烈，慈善将发挥更大的作用，也将有更多的发展空间。

2.提升政府监管慈善组织的现代化能力。

（1）完善政府监管慈善组织的法律体系。

第一，应改善慈善组织与社会组织的关系，处理好被分化出来的非慈善组织的制度出路。第二，应完善关于税收优惠政策的相关规定，尤其是关于非现金捐赠等物资捐赠的税收优惠政策的管理。并且还应对慈善组织的税收优惠政策进行充实，以更好地促进慈善组织的发展，以及更加完善好监督管理制度制定的实现。

（2）建立现代化管理下的突发事件慈善应急机制。

“应急响应机制”是政府针对各种突发公共事件而设立的应急方案，目的是使事件危害程度降到最低。慈善组织作为政府与市场之外的重要社会治理主体，理应成为公共事务的治理主体之一，提高慈善组织的应急管理能力是提升国家治理能力的重要组成部分。“加大应急预警机制和治理体系方面的投入，做到把危机、教训变成知识、把知识上升为制度、把制度演化为治理能力，在一定程度上避免可预期失效。”[5]

注释：

[]李慧敏.预防与追惩：慈善组织政府监管的价值取向与制度完善[J].社会科学研究，2017（01）：75-82.

[2]陈东利.新时代慈善治理现代化发展路径探析[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2020（05）：145-153.

[3]董蕾红，李宝军.论慈善组织的政府监管[J].山东大学学报，2015（6）：77-84.

[4]里贾纳·E·赫兹琳杰等.非营利组织管理[M].中国人民大学出版社、哈佛商学院出版社，2000：45-47 .

[5]林梅.慈善领域应急机制的建立与完善[J].人民论坛，2020（5）中：49.