触法未成年人专门矫治教育的适用困境与完善

摘要：2020年第十三届全国人大常委会审议通过了修订后的《预防未成年人犯罪法》后，我国废止了权利保障功能孱弱导致司法处遇效果不佳的收容教养制度，转而建立兼具保护矫治修复功能的专门矫治教育制度。但该制度在实体、程序以及执行等方面存在四个方面的问题：法律依据不充分;适用对象条件不确定;程序设计不科学;执行程序不规范、不完善。完善专门矫治教育制度的路径：（一）完善立法及配套法律法规，为其提供法律依据和保证;（二）明确专门矫治教育的适用对象;（三）完善专门矫治教育的司法程序;（四）健全专门矫治教育的执行管理体制。

关键词：触法未成年人;专门矫治教育;困境与完善

中图分类号：D926.8文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）24-0086-03

一、问题的提出

2020年12月26日，第十三届全国人大常委会审议通过的《刑法修正案（十一）》，首先从实体层面降低刑事责任年龄至12岁，其次将司法处遇效果不佳的收容教养制度，修改为兼具保护矫治修复功能的专门矫治教育制度，同时也是与《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》相衔接，由此收容教养制度正式退出历史舞台。专门矫治教育制度是对收容教养制度的改进，但应当正视专门矫治教育所面临的适用问题，不断完善该制度，为少年司法制度的完善发展提供坚实保障。

二、专门矫治教育制度取代收容教养制度是未成年人刑事司法改革的必然选择

（一）触法未成年人犯罪数量呈上升趋势

最高检于2020年发布的《未成年人检察工作白皮书》披露的相关数据，显示从2016年到2019年我国未成年人犯罪数量呈上升趋势，但2020年全国检察机关共受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人37681人，未成年人犯罪数量下降幅度较大与疫情防控形势关联较大。例如2018年广西13岁女孩肢解同班同学案、湖南12岁男孩弑母案、2019年发生在大连市沙河口区13岁男孩杀害10岁女童案、2020年海南陵水警方侦破以马某（未成年）为首的涉恶团伙案等，对触法未成年人恶性犯罪案件，公众对未成年人犯罪的关注度不断上升，对其惩处和教育感化成为社会治理的焦点，未成年人相关问题一直是我党和政府关注的重点。

（二）收容教养制度存在的弊端急需进行改革

收容教养更强调其惩罚性的功能，在较大程度剥夺或限制了触法未成年人的人身自由，难以实现教育为主的功能。其法律依据不足。作为处置违法犯罪未成年人的收容教养制度，在实践中处在无可无不可的尴尬位置。该制度的法律非常简单模糊，只有原则，没有具体可操作性的详细规定。收容教养制度适用对象、收容教养适用的条件和期限不明确，导致未成年人适用收容教养的年龄基于区域的不同而差异较大，执行期限太过于死板，缺少弹性。收容教养的程序无审前调查制度，其决定的整个过程几乎就是公安机关独家处理，检察不介入、律师不参与、法院不参与、被决定人无申辩的权利，被收容教养人根本就没有司法救济权利和遵循的程序。

收容教养在执行上存在很多不完善的地方，比如比较单一执行方式、模糊不清的执行场所、庞杂繁芜的执行管理、贫乏的配套设施等。收容教养场所大都在未成年犯管教所或女子监狱。对于违法犯罪未成年人，收容易，教养难，而现有法律并没有明确如何具体开展对未成年人的教育工作，目前的境況就是收容的人数较少、期限参差不齐、教育场所少、师资力量不够、现有施教的态度冷漠，即便制定了教育方案，也是针对所有关押对象。解教的后续帮扶以及再教育规定几乎是空白的，居委会或者村委会所承担的对刑满释放、吸毒以及收容教养人员的安置和帮教的作用有局限性，达不到真正帮扶帮教的效果。

（三）专门矫治教育制度是对收容教养制度的改进完善

专门矫治教育制度取代收容教养制度，基本淡化“收容”特性，在实体、程序与执行上都更能符合以“教育为主，惩罚为辅”为核心的制度设计，做到了关爱保护和教育挽救两方面。这些触法未成年人在专门学校接受法治教育、义务教育、职业教育，做到为社会所用，实现自我价值。在一定程度标志着我国专门矫治教育制度逐渐步入司法化、规范化与体系化的轨道。通过新修订的《预防法》条文规定可以看出专门矫治教育制度依然有很多不足之处，需要做更深层次的探究。从“收容教养”到“专门矫治教育”，绝不只是一个名称的转变，它是我们对专门矫治教育制度的期待，也是我们对中国未成年人的期待。

三、触法未成年人专门矫治教育制度适用的困境

专门矫治教育是一种后置于父母管教的、由政府代替父母或者其他监护人履行教育保护与干预帮教职责的国家监护制度[1]。专门矫治教育具体“提前干预、以教代刑”保护处分的法律性质，且将保护性处遇、强制性矫治及修复性治疗三者融为一体。保护处分基于人身危险性，运用非刑罚方式来剥夺或限制触法未成年人的人身自由，以促进其改过自新，达成维护社会安全之目的，重在保护触法未成年人，预防其犯罪或重新犯罪。

目前《预防未成年人犯罪法》第四十五条中专门矫治教育制度相对有些粗糙简单不具操作性，相关配套的法律规定没有出台，因而在实体、程序以及执行等方面存在以下问题。

（一）法律依据不充分

专门矫治教育制度的现有的法律依据有《刑法》《预防未成年人犯罪法》，这也并非专门针对专门矫治教育制度而制定的，都是简单概括的原则性的指导性的规定，具体内容、操作执行等则无详细规定，立法机构无相关的立法解释配套规定等。虽然公安部、司法部等几个部门出台了一些规范性文件，最高法、最高检只对个案有过针对性的回复，没有相关的行政法规匹配。现行的法律依据制定主体不一致，层级低，比较零散，缺乏有效协调，甚至互相抵触，极其不规范，缺乏法律严肃性。这也导致我国目前专门矫治教育制度的实施面临着法律依据不充分的局面，跟不上依法治国的时代脚步。

（二）适用对象条件不确定

刑法规定16周岁是专门矫治教育的上限，没有对下限年龄做具体明确。也没有具体针对触法行为还是触刑行为进行区分，这必定造成实际执行中，具体年龄可能基于地域区域不同而差异较大，也会造成实践部门对专门矫治教育制度执行的混乱、不统一，进而影响这一制度的严肃性和权威性。

在目前的《刑法》中，对于专门矫治教育制度的适用条件增添了审查和决定主体，但也只是“在必要的时候”笼统概括。在《预防未成年人犯罪法》中增加了须经评估机关评估同意，除此外无其他关于适用条件的详细规定。就会造成公安机关可能不会、不敢、不愿用专门矫治教育，也有可能使得实际操作上随意性过大导致滥用职权，不利于执法的严肃性和对未成年人合法权利的保护。

（三）程序设计不科学

专门矫治教育的程序是经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门会同公安机关决定对触刑未成年人进行专门矫治教育，未成年人及其父母或者其他监护人具有提起行政复议或者行政诉讼的权利[2]。公安机关不再独立掌握着决定权，决定权由教育行政部门与公安机关之间相互制约，实是换汤不换药，专门矫治教育的监禁性要求其保持绝对的中立，应当由作为中立的法院来担任决定机关，实现决定程序的司法化。公安机关并未专设未成年人违法案件办理机构，在案件处理过程中检察院和法院均不介入，无法进行监督和制约。虽然有设置行政救济权利，但行政复议与行政诉讼有一定滞后性，“可以提起行政复议或者行政诉讼”显得过于简略，从实际情况可知行政复议的效果甚微，远达不到刑事诉讼的救济效果。在矫治过程中对各个权力机关的监督是必不可少的。但是在专门矫治教育制度中如何实现检察机关的监督职能需要有更具体的可行性的监督程序。

（四）执行程序的不规范、不完善

专门矫治教育在执行程序存在许多缺陷。专门学校是专门矫治教育的法定执行场所。但是在我国专门学校虽增加至89所，基于专门学校地域分布不均也造成矫治教育的实施效果在地域区域上也良莠不齐[3]。专门学校的建设中，专门教育和专门矫治教育措施如何进行分级、分类、师资力量配置等都亟待解决，如何对专门矫治教育对象进行年级划分、班级划分。教育课程设置的合理与否，种类是否齐全，要不要加以扩充。

《预防未成年人犯罪法》中第一次提出了闭环管理的概念，但闭环管理应当如何定性，在实践如何运行等没有明确说明，致使执行机关并不明其所言，从而使得专门矫治教育的运行陷入僵局。解除机制规定很笼统，没有可操作性，能否再转入普通学校完全受制于专门学校的考核评价机制，而在这个过程中未成年人和他的监护人参与权、选择权难以体现[4]。在未成年人转入普通学校之后，还应当规定相关经历不记档，封存记录，不符合法定情形的不应查看等配套规定。

四、完善专门矫治教育制度的路径

收容教养制度被专门矫治教育取代是一个关系庞杂的重要的社会课题，虽然存在立法、司法、执法等方面的难题，但健全的未成年人司法保护教育制度体系是中国未成年人刑事司法制度的必然选择。由此从法律架构、司法程序、执行体系等多方面、全方位完善相关配套制度，以更好地发挥其应有的作用。

（一）完善立法及配套法律法规，为其提供法律依据和保证

针对目前一些不良状况，比如没有统一的执法标准、针对性不够强、法律依据不足等，急需结合触法未成年人的心理以及生理的特性，整合现行分散的司法解釋、行政法规、规章、规范性文件，在《刑法》和《预防未成年人犯罪法》的基础上制定集实体、程序、执行于一体的专门矫治教育的法律，专门在矫治教育的性质、宗旨和目的、基本原则、对象范围、适用条件和期限、司法程序、执行场所、管理方式、被矫治教育人员的权利和义务、再回转入普通教育的衔接配套机制等方面，做出具体的可操作性的规定，从源头上解决法律短缺局面，以确保该制度在实践中得到顺利执行。

（二）明确专门矫治教育的适用对象

《刑法》以及《预防未成年人犯罪法》都只规定了“不满16周岁”的年龄上限。对于其年龄的下限没有规定。随着生活水平提高，未成年人也逐渐早熟，同时网络的发达，接触的信息量越来越多，对危害性的认识不断提高，可以参考承担民事责任的最低年龄，将8岁定为专门矫治教育的年龄下限。对于8周岁以下违法犯罪未成年人可以严令家长或监护人加以管教。

对适用对象范围内，应从以下几个方面进行综合判断：第一，犯罪少年的家庭、监护人有无意愿和实际的管教能力;第二，类似于湖南12岁男孩弑母案，未成年人行为情节较恶劣、后果较严重、社会影响较坏，被害方和当地群众强烈要求专门矫治教育;第三，失学或辍学后在社会打工有可能实施违法犯罪的;第四，主观较恶，劣迹颇多，家长或监护人管教已达不到教育、挽救目的的;第五，训诫教育、责令管教以后的一般不良行为长时间不能改正的。

（三）完善专门矫治教育的司法程序

构建了公安机关、检察机关、人民法院三机关分工负责、相互协作、相互制约的格局。应当由公安机关专门负责办理未成年案件的部门按照刑事案件的程序进行立案侦查，教育行政部门和公安机关审查决定是否专门矫治教育，对触法未成年人是否需要适用专门矫治教育的预判，移交检察院未检察部门审查公安机关作出的专门矫治教育意见书。符合条件决定适用的，则应当向同级法院递交教育行政部门和公安机关审查制作的专门矫治教育申请书，专门矫治教育的决策权交由法院行使。同时保障专门矫治教育人员必要的诉讼权利，允许其监护人聘请律师在场。对审查决定机关，法院检察院有监督权。明确专门矫治教育救济制度，并贯穿于整个过程。

（四）健全专门矫治教育的执行管理体制

专门学校列为专门矫治教育的执行机构，专门学校应对接受专门教育的未成年人分级分类进行教育和矫治[5]。加大经费投入，最低限度保障一省一所专门学校，完善专门学校硬件和软件设施，组建专业教师团队，配备专门道德教育教师、法治教育教师、心理健康教师以及职业技术教师等。针对不同程度违法犯罪未成年人开展专门教育和专门矫治教育工作，可根据身体、心理、行为、适应能力等因素，对专门矫治教育对象进行综合评估和分类、分级管理，有针对性地制定和开展个人矫治教育计划。拓展校外实践课程，如开展社区志愿服务、参加公益活动、每周义务劳动等。实施技能培训，为其提供良好的教育储备。

按照确定目标、执行目标、检查执行成效、纠正错误手段、重新调整目标后再次执行形成个人矫治教育的闭环管理的四个环节，能够让每一个受矫治的未成年人都获得真正的帮助，在循环积累中提高矫治教育经验，促进矫治教育不断发展提升。从评价因素、评价方式、评价主体等方面形成完备的矫治教育评价体系，设定专门矫治教育解除制度的评估程序、决定程序以及教后督导。同时定期检察监督，检察机关应对专门矫治教育的执行进行监督。

结语

未成年人是复兴中国梦的后备军、必备力量。专门矫治教育制度目前在我国刚刚建立，其相关研究仍处于萌芽阶段，应当处理好司法机关及行政机关、家庭、学校、社会力量在专门矫治教育中的定位与职能，从而构建全方位的、行之有效的专门矫治教育制度，确保该项制度能被有效运用并取得成效。

参考文献：

[1]苑宁宁.低龄未成年人收容教养制度改革研究——应对低龄未成年人严重暴力行为的视角[J].预防青少年犯罪研究，2020（5）.

[2]周光权.全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国预防未成年人犯罪法（修订草案）》审议结果的报告[EB/OL].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2021（1）.

http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/dca314d3eb91

4f16b17dabcfce8d7581.shtml.

[3]苑宁宁，宋英辉，童建明.未成年人保护与犯罪预防问题专题研究[M].北京：中国检察出版社，2020：237.

[4]林维.未成年人专门教育的适用难题与制度完善[J].探索与争鸣，2021（5）.

[5]姚建龙，柳箫.《预防未成年人犯罪法》的修订及其进步与遗憾[J].少年儿童研究，2021（5）.

作者简介：谢芬（1983—），女，汉族，湖南涟源人，湖南警察学院讲师，研究方向为犯罪学与刑事诉讼法。

（责任编辑：赵良）