农村水利建设中PPP模式的应用分析

马景健

(朝阳市江河流域保护管理局，辽宁 朝阳 122000)

随着城镇化和新农村建设的快速推进，对农村基础设施建设的要求越来越高，尤其是与人畜饮水、农业生产直接相关的水利设施等项目正不断建设。水利基础设施是保障第一产业基础地位的关键，也是维持农业生产的前提和基础[1-2]。然而，我国农村水利较现代农业的发展需求仍具有较大差距，许多地区依然面临着用水难题，农田灌溉、防洪排涝、饮水安全问题不断。在此背景下，如何加快农村水利建设逐渐成为政府部门和学术界探究的重要课题。

1 我国农村水利建设现状

目前，水土保持设施、截留提水设施和农田灌排渠系统是比较常见的农村水利基础设施，其服务对象以弱质农业为主，并呈现出多样性、层次性等特点。根据各地区特点和不同需求，归纳总结了农村水利存在的问题如下：

1)产权主体不明确。随着经济体制的改革农村水利管理制度改革并未深入下去，部分地区只是简单的实施承包，并未真正实现农田水利经营权和产权的分离。虽然，对现有农田水利管理体制部分地区成立了一些相关协会，并开展了积极创新与探索，但这一措施的实施比例从全国范围来看依然偏低，其实施效果也不显著。这主要与农田水利产权主体不明晰，产权制度改革不准确、不深入等因素有关。有的地区即使实施了改革，也没有及时的制定出具体的管理措施和规章制度，在管理上存在“建管用”分离、利益纠纷和权责部分的现象。

2)已有设施管理能力不足。随着农村经济的不断发展和农民收入水平的快速提升，在农民的脑海中已经形成经济意识，并呈现出逐渐增强的趋势，然而生态环境和集体意识相对滞后，普遍存在河流污染、原有水利设施破坏等现象[3]。深入分析发现，这与管理意识的缺失、环境意识薄弱、生活水平提高导致生活垃圾增多等因素有关。原有水利设施供不应求且原本就很脆弱，再经人为破坏根本无法保障基本农业生产，对农村经济发展和农业生产造成明显限制，并对农业现代化的推进和农民的征收也造成极大影响。

3)农村水利投资难以满足农业发展需求。借鉴相关统计数据，对于农业生产中央和地方财政的投资不断增加，投入农业基础设施的资金总体上呈上升趋势[4]。然而，国家总投资中只有极少部分用于农业的投资，对农村基础设施建设投入的更少。近年来，虽然中央政府的支农支出相比过去有所增大，但总体处于10%以下，并呈现出减少的趋势，这样的投资水平与其他国家和地区相比明显偏低。随着新型城镇化的大力推进，地方政府进一步缩小了农村基础设施投资，对于原有基础设施的维护部分地区甚至根本无力承担，新建设施更无从谈起。另外，农村水利事业发展还会受到融资渠道单一的限制，以往由中央和地方财政提供维护和建设资金，较少有社会资本的参与，这导致农村水利的新建和维护始终无法满足农业发展需求。

2 农村水利建设中PPP模式的可行性

PPP模式是指为了提供某种公共物品和服务或建设某种基础设施项目，私营部门与政府部门以签订特许经营协议的方式所建立的新型伙伴关系，这是一种私营与公共的合作模式。因具有独特的优势，PPP模式的应用日趋广泛，特别是在基础设施建设领域已经有许多经典案例[5-7]。在农村水利建设中之所以能够应用PPP模式，主要取决于以下条件：

1)社会资金充足。从资本市场的视角下，在市场经济政策支持下民营经改革开放40多年发展不断壮大，经济实力明显增强，这些掌握了最新管理思维、科技和大量资本的私营企业的竞争力较强，成为开辟新路子、探索新模式的重要力量。此外，结合相关统计数据，我国居民储蓄率较高，显然这些闲置的资本属于一种浪费。实际上，农村水利建设投资存在收益稳定的明显优势，虽然其投资周期长但具有巨大的利润空间，对民间资本参与农村水利投资具有很强的吸引力。随着开放程度的提高和法治的不断健全，国际资本已经具有成熟的进入条件，在我国基础设施建设中已经有不少国外资本的参与，并取得一定的效益。

2)PPP模式的优势。通过分析国外应用PPP模式的成功案例发现，对较长经营周期特别是后期经营项目PPP模式具有较强的实用性。将PPP模式应用于该类型的项目有以下优势：①PPP模式能够充分利用政府资源，将有限的政府财政资金最大程度的用于更多的农村水利项目，也可将资金用于经济建设和公共设施等其他领域。②私营企业的参与有利于提高服务品质和资源使用效率，引入竞争机制可以加快项目建设，提前让公众享有公共服务和产品。③优化风险分散模式，如私营机构和公共部门主要承担市场风险、政策风险。④PPP模式的应用能够加速政府职能的转变，提升政府工作效率，能够保证最新技术的及时应用以及提供更多的就业机会。

3)政策支持不断增强。随着投融资体制改革的持续推进以及国家政策法规的不断完善，

在农村水利建设中社会资本投资变为可能，并打破了投资壁垒。国家相关法律法规文件提出要吸引和鼓励民间资本投资，逐步放宽农村水利建设对社会资本投入的限制，并明确了融资方式及其要求。

3 农村水利建设中PPP模式的应用思路

根据民营化学者萨瓦斯的理论以及农村水利设施的发展现状、保有情况，提出我国农村水利建设中PPP模式的应用思路主要有3条：

1)新建基础设施。可以采取BOO、BOT、BTO等多种方式，与私营企业合作新建基础设施。其中，BTO模式是指在特定的时间内，私营部门完成融资、设计、建造后将所有权转交给政府部门，并继续负责经营。这种模式既能充分发挥项目管理时私营企业的经验优势，全面提升项目的管理水平，又有利于提高工程建设质量和效率。由于私营企业在此起价承担了项目建设和前期规划工作，所以能够优先获取租赁权。BOT模式是指在被授权期限以内，私营企业完成项目的建设、设计、融资并负责管理运营，特许经营权到期后向政府无偿移交。这种模式的特点是项目的所有权归属政府，在运行期间私营机构无需向政府缴纳使用费，而只需在特许经营权到期后保证功能完善、项目完整并向政府无偿移交。与其他模式相比BOO模式的主要差别为：在完成项目建设后私营部门就取得了项目的永久经营权和所有权，政府部门主要发挥监督职能，即按照协议实行监督管理。这3种常见的融资模式不仅有利于提高资金的使用效率、工程建设质量和进度，而且能够引入民间资本参与农村水利建设。

2)已有基础设施的升级改造。一般地，对于已有设施的升级改造可以采取外围建设或购买/租赁-建设-经营等方式，与私营企业建立合作关系。在获取特许经营权后私营部门可以升级改造已有基础设施，并承担相应的经营管理工作，私营部门应向当地政府缴纳一定的特许费并向设施使用者收取使用费。这种模式既有利于增强农村水利功能，提高水利设施升级改造的速度和质量，又能提供部分资金支持政府部门对其他项目的建设。

3)已有基础设施。地方政府与私营企业可以采取合同承包、发放特许经营权的方式，将已有基础设施经营权转让，并由私营企业负责管理，基础设施使用费既可直接由私营部门收取也可由政府部门代为征收。私营企业通过租赁或购买等方式取得基础设施的使用权后，可以特许经营权为基准向基础设施使用者收费。另外，若私营企业仅对基础设施维护经营而未取得使用权，政府应该向其支付相应费用。采取合同承包的方式能够扩大融资渠道，节约政府投资成本，提高农村水利使用效率，并为农田水利设施新建提供资本支持。

4 对策建议

在农村水利建设中PPP模式的应用非常有限，为进一步扩大该模式的使用范围，保证能够顺利的实施，结合实际情况提出以下建议：

1)加快转变政府职能。长期以来，我国许多农村地区的水利基础设施建设、管理运行都是以政府部门为主导，但由于其局限性而普遍存在资源浪费、管理效率低下等问题，加之投入不足极大地限制了农村经济发展。因此，在农村水利建设过程中应当尽快转变政府部门的供给者角色，引入PPP模式后更多地以监督者、指导者、合作者的角色出现。项目建设阶段，政府应深刻的改革和创新现有管理体制和投融资体系，如加快建立激励机制，将社会资本引入农村水利建设既需要相关优惠政策的吸引，还需要有效的政策通道，加快制定一套有效的激励机制对成功应用PPP模式非常重要。

2)形成科学的风险分担机制。农村水利设施相对城市基础设施有明显不同，由于项目的收益情况、所处的社会环境和地质地貌的特殊性，在农村投资的风险相对偏高。所以，对社会资本要有科学合理的风险分担机制，这对社会资本是否参与农村水利建设起着决定性的作用。按照私营部门和政府部门不同的职能，双方所承担的风险也要存在一定的差异，私营部门偏向于市场风险，而政府部门偏向于审批延误以及政策变动所引起的风险。在利益共享的情况下，只有建立双方都认可的风险分担机制才能吸引更多的社会资本，为农村水利建设提供强有力的资本支持。

3)因地制宜，强调各地特殊需求。我国农村地区覆盖范围广，不同地区的环境条件和发展需求存在较大差异。采取PPP模式时，地方部门要组织专业人员广泛开展充分的调研，全面掌握现有基础设施情况和当地实际发展需求，明确各项设施的需求紧迫程度，对与生产生活密切相关的最基本的基础设施要优先建设，尚可使用的以维护改造为主，然后结合实际需求依次供给其他设施。由此以来，方可最大限度的利用有限的财力、物力、人力满足农村水利发展要求。

4)完善相关政策制度。一直以来，农民增收和农业发展极大地受到农村水利设施供给不足的影响，显然加大农村水利建设的意义重大。然而，单纯依靠政府出资还无法满足农业发展需求，必须制定开放优惠政策鼓励社会资本进入，这才是解决农村水利供给问题的必然选择。社会资本的进入不仅有利于优化资源的配置，而且可以减轻政府财政负担、拓宽融资渠道，为加快农村经济建设和农业现代化发展创设一套先进的投融资体系。

5 结 语

政府部门承担农村水利建设管理既增大了地方财政负担，又提高了地方政府融资风险，并进一步导致农村水利设施维护困难、管理效率低下、供给不足等问题。为了解决我国农村水利建设存在的问题提出引入PPP模式，并从多个角度分析了PPP模式的可行性及其实现路径，为进一步扩大该模式的使用范围，保证能够顺利的实施，结合实际情况提出加快转变政府职能、形成科学的风险分担机制、强调各地特殊需求、完善相关政策制度等对策。