石门县移民资金管理模式及经验总结

刘 平，任 宁，陈 平

(1.湖南澧水流域水利水电开发有限责任公司，长沙 410004；2．石门县移民开发局，湖南 石门 415399)

0 前 言

2003年11月，皂市水利枢纽工程(以下简称皂市工程)经国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)核定概算总投资为325179万元，其中移民补偿投资152491万元(库区148954万元、坝区3537万元)；2009年12月和2012年9月，国家发改委和湖南省人民政府核定调增皂市工程移民投资54500万元；皂市工程合计总投资为379679万元，其中移民补偿投资206991万元，占工程总投资额54.5%。

皂市工程库区淹没面积大，移民搬迁人口多，移民资金占比高，工程建设过程中移民资金的使用和管理尤其重要，如何实现移民资金安全运行，确保移民 “搬得出、稳得住、能致富”，确保移民干部安全、移民工程安全，是移民管理机构和移民工作者个人必须思考和解决的问题[1]。

1 皂市工程及移民基本情况

1.1 工程基本情况

皂市工程是“98大水”之后国务院批准的长江防洪建设重点工程之一。坝址位于澧水流域Ⅰ级支流渫水上湖南省石门县境内，距皂市镇上游约2km，下游距石门县城19km，控制流域面积3000km2，占渫水流域面积的93.70%，工程主要任务是以防洪为主，工程规模属于大(1)型水利枢纽工程。水库正常蓄水位140.00m，相应库容12.00亿m3；死水位112.00m，相应库容2.71亿m3；水库总库容14.39亿m3，有效库容11.68亿m3，为年调节水库。电站装机容量120MW。

1.2 移民基本情况

皂市工程水库淹没常德市石门县和张家界市慈利县幅员面积53.99 km2，其中陆地面积45.77 km2，库区回水长度70.8 km，其中干流长度58.6 km，支流长度15.2 km(距河口里程)。水库淹没主要涉及石门县和慈利县共9个乡镇100个村和5个集(场)镇，工程竣工水库库区搬迁安置移民40034人。

2 石门县移民资金管理模式

石门县作为皂市主体工程所在地，自1998年11月开始工程坝区征地前期工作，至2014年完成工程竣工石门县移民安置自验，历时16a，搬迁移民4万多人，管理和使用移民资金近15亿元。为确保移民资金安全运行，石门县制定了规范的皂市工程移民资金管理制度，形成了完善的资金管理模式，积累了丰富的移民资金管理经验。

2.1 实行“一、二、三、四、五、六”的皂市工程移民资金管理模式，即“一条主线”、“二个重点”、“三个关键”、“四大目标”、“五项制度”、“六大措施”。

2.1.1 “一条主线”，抓住资金走向这一条主线。

牢牢把握移民资金走向这一条主线，按资金用途和领拨单位分别建立分项分类账目，辅之以台账，定期核对数据，确保做到上下一致，真实准确。

2.1.2 “二个重点”，突出资金支出管理、项目质量管理。

在资金支出管理上，主要加强资金的预算和计划管理。年初，财务部门编制资金预算计划，明确年度资金计划的重点，便于单位日常的资金控制。其次是加强了资金的风险管控，对移民资金使用管理程序进行了精心设计和严格控制，确保了移民户资金的安全。如：要求受托银行在移民存折上加盖“移民资金专用存折”章戳，要求移民第一次取款必须出具个人身份证或户口本等。

在项目质量管理上，做到了层层把关，加强内部控制，确保公开、公正、透明。凡使用移民资金进行专业项目建设的，实行“四制”管理。即：项目法人制、招投标制、工程监理制、建设项目合同制。在建设项目资金的使用上，严格按照“申请立项、编制预算、签订合同确定施工单位、组织施工、竣工验收工程决算造价审计”等6个环节进行管理。单项工程造价达到5万元以上、招投标起点以下的工程必须经过有资质的中介机构进行造价评审后才办理资金结算，并依规扣留质量保证金。

2.1.3 “三个关键”，把握移民政策为灵魂，统一核算为根本，规范管理为手段三个关键。以坚持政策为基本原则，保持政策的统一性、严肃性和权威性。坚持统一核算为根本，以规范管理为手段构建移民资金管理安全网，确保资金运行安全。

2.1.4 “四大目标”，明确安全、节约、合法、有效四大目标。资金安全是前提、节约是手段、合法是根本、有效是原则。

2.1.5 “五项制度”，实施补偿标准公示制，人大代表、政协委员视察制，纪检、监察部门和移民代表监督制，移民资金概算执行情况公布制，定期跟踪审计制等五项制度。坚持公开、公平、公正、透明的原则，实行公示、公开和监审制度，让资金在阳光下运行。

2.1.6 “六条措施”，采取县级报账制、政府采购制、封闭运行制、集中支付制、招标投标制、责任追究制六条措施。实施县级报账制，明确职责,确保报账工作有序运行；政府采购制使项目资金得到规范节约管理，提高资金使用效益；资金封闭运行，做到专款专用；招标投标制体现公平性、公正性和合法性特点，符合市场化经济规律；责任追究制可以减少‘拍脑袋’工程、形象工程，威慑工程建设中的腐败行为。

2.2 实行重点突出移民资金的“五性目标”，即移民资金的合法性、专属性、规范性、安全性、真实性。

2.2.1 建立完善制度，力求资金使用的“合法性”

在资金管理方面，石门县先后制定并颁布了《皂市水库移民专项资金管理实施办法》、《皂市水库移民安置补偿资金管理暂行办法》(石政发〔2004〕4号)和《皂市水库移民资金拨款规程》等。并对移民资金孽生的利息，严格按照湘财综〔2002〕48号文件的要求报同级财政部门批准，然后按规定的渠道进行使用。同时将中央、省、市、县等各级各部门的移民政策法规，编撰成专门的手册，相关移民干部和村组人手一份，并广泛宣传，针对移民资金的拔付，要求对每一笔资金的来源和组成清清楚楚，力求资金使用合法。

2.2.2 严格遵守规划，力求资金用途的“专属性”

对于资金的使用，是在核实实物指标的基础上，严格按照长江委设计院编制的移民安置规划，分年度编制资金计划，做到“项目跟着计划走、资金跟着项目走”。资金预算到项，分项建卡，层层把关，包干使用，不串项不打混，确保规划的全面贯彻实行。

2.2.3 搞好配合协作，力求资金管理的“规范性”

财政部门既是地方会计核算业务管理的归口部门，又是移民资金的监督管理部门，石门县移民管理部门主动与财政部门沟通信息，协商管理模式和方法。比如账户的开设、报账员的确认、利息的审批、计划的上报、年终乡镇移民站资金管理的检查和内部审计等。得到了财政等部门的全力支持协作，保障了石门县移民资金管理的“规范性”。

2.2.4 大胆创新探索，力求资金运行的“安全性”

石门县主要探索了资金“封闭运行”和“县级报账”两种模式。原常德市移民部门是全省移民系统最先提出“县级报账”的市级移民管理机构，原石门县移民局是全省移民系统最早和最全面实施“县级报账”的县级移民管理机构。石门县从制度建设、账户设置、核算方法、人员配备、明细核对、往来校对、定期培训等方面进行了大胆的创新和探索，确定了最优化的机制来匹配移民资金“县级报账”制。确保了资金管理的安全、高效、准确。

2.2.5 主动接受监督，力求资金使用的“真实性”

石门县委、县政府坚持实施了“六条措施”，并于2004年3月成立了皂市水库移民资金监督小组，由县纪委、监察局、审计局、财政局、检察院、移民局组成，县纪委常务副书记、监察局局长任资金监督小组组长，经常进行检查。石门县移民资金共计接受过较高规格的审计和检查30余次，各种检查近百次，检查结果表明移民资金支出真实有效。

3 经验总结

1)皂市工程移民资金严格实行“封闭运行”，打卡发放，全面实现并创新“县级报账制”。

石门县移民部门在全省率先全面实行了县级报账制。县移民部门从县乡两级财务报表的设立，各种会计科目的规范统一，明细科目的设置，账户的开立，报账员的确认，与乡镇移民站的账务衔接处理，辅助台账的设立，各种签字程序及流程等八大方面着手，根据省市关于移民资金使用的规定和会计核算的要求，全面实行了县级报账制，并全面实行了封闭运行，凡是涉及到个人的财产补偿，一律打卡发放，资金安全有保障[2]。

2)结合创建学习型社会，加强财务人员的日常培训，从严要求财务工作人员，创建一支业务过硬、素质精良的队伍。

在报账员的选拔任用方面，石门县认真挑选、从严把关，通过乡镇正式推荐、财政局审核、移民局考察，由县移民局、县财政局两家单位共同行文明确乡镇报账员，规范了报账员的职责权利，对人员调动、工作移交都有明确的规定。每年对报账员开展2-3次培训活动，稳定了报账员队伍，提高了报账员的工作热情，报账员的综合素质显著提高。

3)严格核对每一笔业务，创新工作思路，寓工作于活动，开展一系列有益的财务管理活动。

石门县财政、移民部门开展了 “查错纠弊”、“资金管理有奖征文”、“村级移民资金财务专项整改验收”、“撰写年度财务分析报告”等专项活动和“移民资金管理质量提升”为主题的活动，在做好移民档案资料的收集、整理、装订，资金领拨及报账程序，清除虚假支出等方面进行了规定，有效的对乡镇移民资金管理工作进行了指导。

4)结合加强财务管理，严把监督检查关，做好跟踪延伸审计，全面接受社会的监督，创造公平、公正、透明的“阳光财务”。

在移民个人补偿的问题上，石门县首先将补偿标准以发传单的方式告知移民，其次对实物指标的数量进行了张榜公布，并实行“三榜定案”，再就是对照长江委设计院的规划实施情况进行核查，财务进行复查和抽查，聘请人大代表、政协委员进行视察，邀请资金监督小组进行督察，并主动接受皂市工程移民综合监理的监察。

5)结合新的形势和上级部门要求，账务处理严要求，标准化、规范化长抓不懈，形成良好的财务管理氛围。

在会计核算上，石门县从2002年开始运用电算会计，确保了核算的质量和工作的效率。其次是建立了辅助台账，在业务股室、财务部门、乡镇移民站都全面建立了辅助性台账，一方面要求要用文本进行登记，同时进行电脑登记，每月全面核对一次，确保差错在一个月内能够全部予以纠正。每年联合县财政、审计对各类移民资金组织进行2-4次的检查和核对，及时排查问题、发现问题，组织讲评，真正形成了良好的自觉维护财经纪律和秩序的良好氛围。

6)结合审计、检查，发现问题及时整改，保障资金使用安全。

皂市工程移民资金检查和审计多达近百次，2006年国家审计署和财政部专员办曾进行过现场审计，2014年省审计厅委托常德市审计局进行了决算审计，每年市、县有关部门都要进行常规检查，对资金使用和管理提出了意见。征对检查指出的问题，各方高度重视，积极配合，主动整改，保障了移民资金的使用安全。

7)结合移民资金属性的特点，抓住资金的走向和支出重点，健全规章制度，采取抓全面与抓重点相结合，强化财经法律意识，做到了用制度管人，用职责“黏”人，明确分工范围，职责清晰，事事有人管。

皂市工程移民资金量大，历时时间长，移民搬迁安置点多线长面广，涉及移民和移民项目的单位、部门和管理机构繁多，各种异常情况时有发生，情况十分复杂，因此资金管理的难度相当大。

石门县以规范的资金管理制度和严格的纪检监察体系为基础，安全、合法、规范、高效的确保了移民资金安全、移民干部安全、移民工程安全，圆满完成了移民安置规划设计所确定的目标任务，为皂市工程建设做出了突出贡献。