山东省海岛资源的旅游再开发研究

周辉,牛亚菲

(1.中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所 北京 100044;2.中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100101)

0 引言

我国海岛总体分布呈现南方多北方少的特点,从我国沿海地区海岛分布来看,浙江省数量最多,约占总海岛数量的49%,其次是福建省,约占全国海岛数量的21%,山东省仅排在第5位[1],从数量上看在全国并不算较多的省份。综合资源环境条件和旅游发展情况来看,山东的海岛资源“4S”特色并不突出,景观美学价值不甚理想,气候环境条件缺乏垄断性,海岛旅游在全国也并不处于第一梯队,与南方的海岛相比还有一定的差距。因此,山东省海岛虽然开发较早,但并没有受到长期持续关注,从学者对我国海岛旅游的研究来看,对山东省海岛旅游的关注程度仅占9%左右[2],与海南省、浙江省、广东省相比都有比较大的差距。由于在全国范围内的知名度不高,山东省海岛旅游发展也一直处于不温不火的状态。然而,山东省是我国北方海岛最多的省份[3],海岛对于山东具有独特的价值,与辽宁、河北等其他北方省份相比,无论是资源组合还是海域水质,山东省海岛有更好的岛屿发展环境优势,虽然无法与南方热带海岛相比,但在北方具有稀缺性。

1 山东省海岛的特点

1.1 岛屿数量及分布特点

山东省管辖海域近15万km2,共有海岛589个,呈明显的链状或群状分布,大多以列岛或群岛的形式出现[4]。自西向东,自北向南,可以分为长岛岛群、烟威北部岛群、烟威东南部岛群、青岛近海岛群和鲁东南前三岛岛群。但从实际的可利用情况来看,山东海岛分布差别较大,滨州、东营及潍坊组成的北部海岛区和日照等南部海岛区的岛屿数量较少,且多为无人居住的沙质岛屿,开发价值不大,可开发的有人居住的海岛主要分布在烟台-威海-青岛一带。从烟台到青岛海域共分布着海岛535个,占山东海岛数量的90.8%,海岛面积约97 km2,占整个山东海岛总面积的95%以上,构成了山东海岛开发利用的主体,同时由于地域集中分布,有利于形成旅游网络[5],也适合集中协同开发。

1.2 岛屿面积及离岸距离特点

山东省海岛岛陆总面积约为102 km2,其中53.14%的海岛面积小于500 m2,面积大于5 km2的海岛仅7个,最大海岛为南长山岛[6],面积为13.8 km2。可见山东省绝大部分海岛面积都属小型海岛,土地资源稀缺且开发建设强度受到很大程度的限制,必须严格限制岛上的常住人口规模及旅游接待规模,因此开发利用的价值受到一定影响。除了南长山岛、北长山岛、庙岛、养马岛、刘公岛、镆铘岛、灵山岛、田横岛等可进行一定的旅游基础设施建设外,其他各岛均不适合进行大规模的旅游基础设施建设[4]。

从海岛离岸距离来看,山东海岛绝大部分位于近岸海域,大部分海岛位于离岸15 km的海域内。距陆5 km以内的海岛345个(主要分布在长岛县境内),占海岛总数的58.57%;距陆5～50 km的海岛148个,占25.13%;距陆大于50 km的海岛96个,占16.30%。最远的有居民海岛是北隍城岛,离岸距离约61 km。离陆太远会导致可进入性差,遇到5级以上的海风就会导致停航[7]。总体来看,山东具有旅游开发潜力的海岛绝大多数处于大陆边缘,海岛距离陆地较近,交通成本低、时间距离短、可达性较高,能够与沿海陆地的经济生活构成密切的联系。

1.3 岛屿人口分布及行政建制特点

根据《山东省海岛保护规划》,山东省海岛现有常住人口约7.4万人,主要分布在全省的32个有居民海岛上,仅占海岛总数量的5.4%,大部分海岛无人居住。滨州市有居民海岛4个,居住人口约2 700人;烟台市有居民海岛15个,居住人口约5.7万人;威海市有居民海岛6个,居住人口约8 000人;青岛市有居民海岛7个,居住人口约5 600人。

长岛县为山东省唯一的海岛县。山东海岛的行政建制分县级海岛、乡级海岛和村级海岛三级,烟台市有1个县级海岛和8个乡级海岛,青岛市有7个村级海岛,威海市有6个村级海岛。整体看,烟台市的海岛建制级别最高,其他沿海城市主要为规模小、级别低的村级海岛。

1.4 岛屿气候及环境条件特点

山东海岛位于东亚暖温带季风气候区,春夏季受偏南风影响,气候倾向海洋性,秋冬季主要受西伯利亚干冷季风控制,气候倾向于大陆性,较为寒冷。山东省海岛年平均气温在11.1℃～12.7℃,一般8月气温最高,平均气温为23.5℃～25.8℃,1月气温最低,平均气温为-1.4℃～0.1℃[7]。山东省海岛年日照时数为2 473～2 849 h,在全国沿海地区中仅次于河北省,阳光日照条件较好[7]。山东海岛由于所处气候带位置,旅游开发存在比较明显的季节性问题。现实中温寒带海岛旅游远不如热带海岛旅游火爆,很大程度上就在于温寒带海岛年度气候变化剧烈[7],这就决定了高投入的度假设施建设的投资回报较热带海岛低,不适宜进行普遍意义上的度假旅游开发。

2 政策指引与开发现状

2.1 政策目标

2.1.1 山东省政策导向

在2010年起实施的《中华人民共和国海岛保护法》的基本要求下,山东省发展和改革委员会和山东省海洋与渔业厅在2016年联合发布的《山东省“十三五”海洋经济发展规划》中突出强调海岛“大旅游”观念,要求海岛加强在旅游资源开发、设施配套、市场开拓等方面的联合与协作。2018年5月,山东省委、省政府出台的《山东海洋强省建设行动方案》提出要创新海岛旅游开发利用模式,提升海岛旅游品质,推进陆海资源要素优化配置,加强海岛旅游协同,强调海岛旅游分类施策。对于有居民海岛,要严格控制岛上旅游开发强度和建筑开发。对于景观及生物多样性不敏感的无居民海岛,可适度开发海岛度假旅游产品。

2.1.2 沿海各市政策指引

从山东沿海各市对海岛开发的政策来看,明确提出相关政策的主要为烟台、威海和青岛,而滨州、东营、日照在其国民经济与社会发展“十三五”发展规划中,并没有关于海岛发展的相关指引。烟台海岛旅游发展思路是推进海上游和海岛游,以海域和海岛旅游开发为基础,规划、建设和完善邮轮游艇码头等海上旅游设施,引导海上游船升级换代。威海海岛旅游发展思路是推进海岛整治修复和边远海岛旅游开发,突出市场化配置、精细化管理,支持创建高水平国家级海岛生态建设实验基地。青岛海岛旅游发展思路是实施海岛分类保护利用管制,推行海域空间立体开发,实现陆域、岸线、海岛、海域协调可持续发展,开展海岛、海湾资源利用系统评估,科学开发海岛、海湾资源。

2.2 开发现状与目标的差距

由于山东省海岛的个体面积小、环境相对敏感脆弱,很难承载大规模高强度的经济产业,因此现状开发主要以渔业、旅游、港口和少量的海洋能源开发等产业为主。旅游业作为山东海岛经济的一个重要方面,目前整体开发利用的程度不高,旅游海岛开发数量少,只占到海岛总数的不到1/20[8],长岛县诸岛、刘公岛、养马岛年接待游客上百万人次,实现了一定规模的旅游开发,田横岛、灵山岛、竹岔岛等依托青岛旅游市场实现了初步的旅游开发,崆峒岛、斋堂岛、镆铘岛年游客只有几千人次,其他多数海岛还不具备游客上岛的条件,尚未进行旅游开发[4]。与此同时,众多海岛在旅游开发过程中表现出盲目和低效[9],山东海岛在开发思路上大都主张度假旅游或建设旅游度假区,造成基础设施建设投资巨大、建设周期长而经济效益差的局面,一些海岛甚至放弃本应持有的大众旅游定位,开始向度假地产和商业地产方向发展,逐渐偏离了政策目标指引,存在重复建设和决策失误的隐患。值得注意的是,青岛、威海、烟台、日照区域海岛旅游缺乏一体化协同,各自为战、区域联动与协调不够,无法有效整合山东半岛海岛旅游资源,发挥规模效应[10],与政策目标差距较大。虽然近年来山东省海洋部门、旅游部门对海岛逐渐重视,但仍然缺乏整体意识,缺乏海岛旅游的统筹布局和总体谋划。最后,山东海岛整体旅游的发展方式较为粗放,开发建设缺乏配合与引导,在经历了短期的快速建设后,海岛旅游新产品的开发日趋乏力,品质与目标存在较大差距。而且,近年来部分近岸岛屿旅游房地产开发比重过大,占用了未来旅游提质升级的拓展空间,从长远来看不符合可持续发展的要求。因此,总的来看,山东海岛旅游在开发方向、协同发展、产品品质等方面都与政策目标存在较大的差距。

2.3 思路突破

山东海岛资源的特点决定了山东海岛整体上不适宜走深度度假的发展之路,在深刻认识山东海岛特点基础上,应全面调整海岛旅游开发思路,以建设生态型、景观型、观光型旅游岛为主要发展方向,严控度假区建设,严控住宅地产开发,从建设度假型岛屿为主转向建设观光型岛屿为主,通过深度整合海岛旅游资源,发挥龙头海岛的带动作用,拓展海岛旅游开发的空间,培育统一的优质品牌形象,满足新的市场消费需求,契合政策的方向要求。

3 旅游再开发策略

3.1 线路、产品、要素整合

3.1.1 青烟威海岛旅游线路整合

较大地理空间尺度上的海岛群分工合作有利于区域海岛旅游统一市场的形成和拓展[7]。作为山东半岛蓝色经济区的三驾马车,“青烟威”一度被作为单个名词来使用,由此可以看出青岛、烟台、威海之间在经济上的紧密联系[8]。山东省海岛旅游整体开发应从线路优化入手,联合打造青岛-烟台-威海“黄金海岸与海岛旅游线”,成为到访山东游客沿海观光经典线路。海岛之间通过陆路转接,或通过海上邮轮直连,实现各地市海岛旅游产品的整合联动,实现全省海岛资源“一程多站”式的旅游大整合,发挥整体最大效益。在整合过程中,应着重突出各区域海岛产品的比较优势,避免同质化重复建设。

3.1.2 重点海岛群旅游产品整合

在重点开发海岛的选择上,不应一味追求数量的增长,应根据山东海岛的分布特点,优先选择开发较早、离岸较近、承载容量较大的海岛进行重点整合纳入。日照的桃花岛,青岛的田横岛、竹岔岛、沐官岛、长门岩岛、大管岛、斋堂岛、灵山岛,烟台的长岛、养马岛、桑岛、崆峒岛,威海的刘公岛、镆铘岛,以上海岛在新一轮的旅游开发整合中仍应作为重点。山东较多的海岛在局部形成了以一个或多个面积稍大的海岛为中心,四周数个小岛环拱的“核心-边缘”结构,特别适合依托主岛整合周边海岛,构建特色鲜明、产品组合多样的综合旅游目的地,从而实现系统内部要素自由流通与最优组合。为了尽快发挥“龙头”海岛的示范带动效应,建议优先启动两大岛群项目,一是重点打造芝罘岛-崆峒岛-养马岛-芝罘湾滨海旅游发展环,发挥海岛间、岛陆间的组合优势,岛-岛-陆综合联动,一体化开发,形成互补集聚效应,构建烟台地标性旅游区。二是重点开发庙岛群岛南部旅游区,以岛屿型生态旅游区为主要发展方向,多岛作为一个整体联合开发、分工协作,以南长山岛和北长山岛作为住宿接待岛屿,从两岛出发到周边岛屿进行观光旅游活动,打造成为我国海岛生态文化旅游开发的典范。

3.1.3 海岛与陆域旅游要素整合

山东海岛所处沿海各地市城市化水平较高,拥有青岛、烟台、威海这样的省域和区域经济中心城市,社会经济基础雄厚,城市设施和各项现代化建设为域内海岛旅游开发提供了良好的城市依托,因此山东海岛旅游应处理好与内陆旅游之间的衔接关系,强调岛-陆联动,统筹协调岛-陆间“食、住、行、游、购、娱”等旅游产业要素的空间配置,特别是在住宿接待设施建设的统筹协调方面,应充分发挥陆域腹地的支撑作用。海岛旅游住宿接待设施一般集中分布在城市腹地或岛屿接近城市的少数海滨地方[11],由于山东主要开发的海岛都离陆地较近,大部分游客在岛留宿过夜意愿不强,再加上山东海岛本身的季节性气候特点,不应突出强调度假接待功能和建设大量住宿过夜设施,岛上住宿设施的档次和数量都应受到严格的管控,以满足实际需要为准,避免造成岛屿稀缺土地由于盲目建设而导致浪费。

3.2 旅游品质和扶持政策优化

3.2.1 已开发海岛的旅游品质优化

对于刘公岛、田横岛等旅游开发时间相对较长的海岛,应从空间利用、运营管理、特色交通等方面继续提升旅游品质,优化休闲观光旅游活动,推动海岛旅游业与多产业融合,打造精品。加大对已开发海岛的旅游创新支持力度,创新空间资源的利用方式,进一步挖掘海岛的岛陆、岛滩和环岛浅海等空间,开发海陆特色交融的旅游产品,提升海岛空间利用率。要精打细算、细部着手、深度开发,营造精品旅游环境,提供精细化运营服务。海岛旅游品质的提升尤其要重视实现交通工具类型的多样化和档次的提高[12],发挥特色交通的综合带动作用,通过特色游船、游艇的串接,不断提高海岛游览的趣味性和可进入性,增加体验距离,缩短空间距离,加大客流量。

3.2.2 无人海岛的扶持政策优化

由于海岛的开发难度较大、开发成本较高,本地居民一般没有能力进行旅游的开发建设,部分海岛的旅游开发资金来自岛屿附近的大城市,其他海岛的旅游开发大多是依靠外来资金[11],对于偏远的无居民海岛,由于投资与产出很难平衡,就更需要吸引特别的外部开发主体及资金进行开发,英国、美国等许多国家采用出租的方式实现无居民海岛的开发[13]。山东省目前已颁布了《山东省无居民海岛使用金征收使用管理办法》《山东省无居民海岛使用审批管理暂行办法》《山东省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》等文件,但是从实际实施效果来看,有不少投资者前往无居民海岛进行实地考察后,最终均因资金不足或与政府观念不和而不了了之[13]。因此,对于无居民海岛的旅游开发,仍然需要进行扶持政策的再优化,通过不断释放更多鼓励性的优惠政策,引入更适宜的市场开发主体。

4 结论

随着近年来我国人均可支配收入的持续增长、城镇化水平的不断提升、居民消费结构的优化调整,海岛旅游作为主题鲜明的消费新场景和美好生活方式的典型代表,面临着日趋旺盛的市场需求。山东已将海岛调查纳入第三次国土空间调查的自选动作[14],在此背景下,根据山东海岛自身的特点及新一轮发展下面临的巨大的整合需求,重新制订新的适合发展的策略,将在指导山东海岛建设实践中发挥重要作用。通过“一个调整”“三个整合”和“两个优化”,逐步落实山东省的相关政策目标,培育海岛旅游新业态,推动政府工作由传统的建设服务工作向协同整合工作转变,最终提升山东海岛的影响力和知名度,推动海岛周边城市及区域的经济发展。