威海市海洋生态文明建设探索与实践

刘缵延,王吉明,赵祖龙,王树科,张亢

(1.威海市渔业技术推广站 威海 264200;2.威海市海洋发展局 威海 264200;3.威海市海洋与渔业安全应急指挥中心 威海 264200)

0 引言

威海三面环海,海岸线长978 km,海洋国土面积达1万km2余,约是陆域面积的2倍,蕴藏了丰富的海洋自然资源,是威海最大的优势、最宝贵的财富、最重要的发展空间[1-2]。20世纪80年代以来,威海市不断发挥海的优势、突出海的特色、做好海的文章,探索出一条“人海和谐”“生态保护与经济发展共生共荣”的发展路径,先后荣获国家海洋经济创新发展示范城市、国家“十三五”海洋经济创新发展示范城市、国家级海洋生态文明建设示范区、全国海洋综合管理示范区等多项殊荣。2019年全市海洋生产总值约为980亿元,占全市GDP的33%,单位海岸线海洋产业增加值超过1亿元/km。在全面贯彻落实习近平总书记生态文明建设重要战略思想的大背景下,按照“解剖麻雀”的思路,对威海市海洋生态文明建设历程进行系统梳理、总结,凝练对今后的启示,对更好地贯彻落实生态文明理念、助推海洋强国建设具有较为积极的意义。

1 威海市海洋生态文明建设的发展历程

威海市在海洋生态文明建设上历经了“混沌期”“起步期”“规范期”和“提升期”等4个主要发展时期。

1.1 海洋生态文明建设的“混沌期”

所谓“混沌期”,就是对海洋资源开发管理不认识或认识模糊,工作上存有偏差的特殊时期。中华人民共和国成立初期,百废待兴,海洋领域同样面临着抓生产与抓生活的问题,“搞好建设,填饱肚皮”是当时第一要务。20世纪50年代末,我国海洋生物资源就出现了衰退迹象,并引起了资源潜伏危机的“养捕争议”,但没有从战略的层面去认识和对待。到60年代后期,我国机动拖网渔船的大幅增加,陷入了“船只增加—资源破坏—单产减少—质量下降—再增加船只—资源再遭破坏—数量和质量一齐下降”的不良循环。70年代至80年代初,不少地方出现了盗采海砂、围填海域、倾泻污水等现象,在一定程度上改变了自然属性,引发海水入侵、沙滩侵蚀等现象,鱼、虾、贝等海洋经济生物的产卵场、育肥场、越冬场缩减或消失。同时,滨海湿地面积大幅缩减,大叶藻、鼠尾藻等大型藻类植物数量急剧减少,海底荒漠化逐步显现,对气候的调节、洪水的储藏与分流、风暴潮的抵御、地表径流的净化、岸堤的保护等调节与保护功能急剧下降。同样,威海也经历了这段历史“混沌期”的阵痛,局部海域和资源受到较大破坏,一度出现海洋环境恶化等问题,教训较为惨痛。

1.2 海洋生态文明建设的“起步期”

经历了海洋生态“混沌期”的阵痛后,威海市清晰地认识到重生产轻保护、重经济轻生态的弊端,认识到海洋生态文明建设的重要性。20世纪80年代中期,威海市就树立“生态立市、海洋强市”的发展理念,下决心扭转这一不利局面。对此,威海市重点抓了3个方面的工作。一是全面调查、摸清底数。组织力量,对全市已经实施的海洋项目进行全面排查、登记备案,做到底子清、现状明,为下一步全面规范管理奠定了基础。二是依法行政,保护资源。积极贯彻落实《中华人民共和国渔业法》,在保护好海洋渔业捕捞资源的同时,进一步强化浅海、滩涂等养殖区域管理,依法对养殖海域进行确权,发放《养殖使用证》,依法进行管理。三是强化管理,杜绝污染。对在建的污染用海项目,立即责令停建,新上的同类用海项目,坚决不予审批;对已造成不良环境影响的用海项目,给予停业整顿、吊销证照、强制恢复海域自然属性等处理,自此拉开依法管海用海的帷幕,在海洋生态文明建设的道路上迈出坚实的第一步。

1.3 海洋生态文明建设的“规范期”

这一时期,国家和山东省相继出台有关海洋资源保护、海域使用管理、海洋环境监管等一系列法律及规章。1998—1999年,国家海洋局和山东省海洋渔业厅先后印发了《海域使用申报审批管理办法》《海域使用可行性论证管理办法》和《山东省海域使用管理规定》[3]。《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海域使用管理法》分别于2000年和2002年实施,铺平了海洋生态文明建设的法制化道路。

依托推进海洋法制化管理的大好环境,威海市在海洋生态文明的建设中乘势而上,重点抓了3个方面的工作。

1.3.1 加强顶层制度设计

一是制定科学的区域规划。着眼全市海岸带资源的统筹利用,在全国率先出台了《海岸带分区管制规划》[4-5],确定“阳光海岸”“自然海岸”和“发达海岸”的规划目标,下辖各区市制定《海岸带控制性详细规划》,较大地提高了海岸带规划管理的完整性和可操作性。二是制定科学的海域专项规划。根据资源禀赋和经济社会发展要求,在全国地级市率先出台了《威海市海洋环境保护规划》,出台《威海市海洋功能区划》《威海市海岛保护利用规划》《威海市海域使用规划》等,形成科学完善的区划规划体系。三是出台了《威海市蓝色经济区建设总体规划》《威海市滨海旅游业发展规划》《威海市渔业振兴规划》《威海市海洋生物产业发展规划》《港口建设与海洋运输发展规划》等专项规划,形成了科学的海洋产业发展规划体系。

1.3.2 加强污染源头管控

一是加强海洋工程污染源头控制。坚决遏制高耗能、重污染和不符合区划规划的项目,先后拒绝了20余个用海工程,涉及资金超过280亿元、填海造地200 hm2余。严格执行环境影响评价和环保设施与主体工程“三同时”制度,涉海工程环境影响评价和“三同时”制度执行率均为100%。二是加强海水养殖污染源头控制。依据相关区划规划,构建“三带六方十二群”的海水养殖格局,工厂化循环水技术推广面积2万m2、立体生态养殖技术推广面积达2.2万hm2余,实施滩涂标准化池塘改造4 400 hm2余;建成省级以上健康养殖示范场和生态养殖示范基地等100余家,示范带动全市海水养殖业绿色健康发展。三是加强陆源入海污染物防控。在完善收集、处理设施,确保污水达标排放的同时,大力推行河长制,先后对20余条主要河流进行了治理,重塑河道生态系统,消减陆源污染物入海量。将全市鱼粉加工企业由62家、278条生产线整合为18家、139条生产线,所排污水全部实行内循环处理,实现生产方式和产品质量双跃升。加快推进资源循环利用,利用扇贝壳、浒苔等资源,生产海洋生物肥料等,年利用量超过5万t,变害为宝。

1.3.3 加强机构和队伍建设

按不同时期所赋予的职能要求,威海市、县两级“水产局”先后经历了“海洋与水产局”“海洋与渔业局”“海洋发展局”3次机构更名,使其成为《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》3个法律的主要执行者或参与者,将渔业资源保护、海域使用管理、海洋环境监管全部纳入海洋生态文明建设的法制轨道。市县两级在已有渔政渔港监察机构的基础上,新成立了海洋监察执法和海洋环境监测机构,配齐配强了人员、设备,开展了卓有成效的工作。自2005年来,先后确权海域3 248宗、40万hm2余;在全市布设各类海洋环境监测站位300余个,年发布相关评价产品400余份,为涉海产业发展决策、防灾减灾提供了可靠的技术支撑。

1.4 海洋生态文明建设的“提升期”

1.4.1 以改革为统领,确保海洋生态文明建设提效

一是突出组织领导。由市长挂帅成立了海岸带协调管理委员会,明确了海洋综合管理中的职责,建立了联席会议、首接负责、联合执法等海岸带管理日常工作制度。二是突出保护管理。在全国率先开展海水养殖场、育苗场、渔港码头的综合整治,制定环境卫生评级标准,实行动态管理,出台激励措施,清理垃圾8万m3余,307家单位被评为环境一类单位,占全部的65%。在全国率先开展沙滩保护示范区建设和组建专门沙滩保洁队伍,先后清理垃圾12万m3余,沙滩管护进入规范化、精细化轨道。三是突出文化协同。建成国内第一个钓鱼岛主权馆、电视台海洋频道、刘公岛甲午战争博物馆、华夏海洋馆等省级以上海洋意识教育基地、爱国主义教育基地、海洋科普宣传基地及海洋观教育基地,年接待人员超过200万人次,成为国内海洋意识培养提升的重要场所。

1.4.2 以转型为主线,确保海洋生态文明建设提质

一是突出海洋资源高效利用。引导海洋产业项目向园区和基地集聚,实现园区化布局、集群化发展,最大限度地提高海岸带利用效益,减少自然岸线占用。先后培育了海产品精深加工等6个省级海洋特色园区,威海(荣成)海洋高新技术产业园成为国家级高新区。二是突出海洋生态涵养修复。建立了以海洋自然保护区、海洋特别保护区、海洋公园、湿地公园、渔业种质资源保护区等为主的海洋生态涵养修复体系。各类省级以上海洋保护区数量达到46处,面积达到4万hm2余。建设了人工鱼礁区2 300 hm2余,海洋生物资源量得到有效提升。投资25亿元实施30余个海洋生态修复项目,有效增强了海洋生态承载能力。三是突出生态海岸打造。通过修复湿地、恢复植被、植树造林等方式,先后建成约200 km清洁沙滩、千公里生态廊道和国家级湿地2处、省级湿地公园5处、公益性滨海公园30余处、大型滨海旅游度假区7处,形成环绕整个海岸线的生态景观链,有效保护改善了海洋生态、拓展了发展容量,为市民提供了休憩、养生、健身、亲海的重要场所,促进了人海和谐。

1.4.3 以科技创新为引擎,确保海洋生态文明建设提速[6]

经多年努力,初步建立了覆盖广、立体化的现代海洋科技工作体系,全市海洋科技进步贡献率由60%提高到65%以上。一是科技创新平台体系。重点打造了国家浅海综合试验场、国家海产品质检中心、国家海产贝类工程技术中心、工信部(威海)电子信息综合技术研究中心等各类省级以上涉海科技平台140余处,广泛与国内外知名高校院所开展深入合作。二是新型研发体系。着眼培育运行机制市场化、管理制度现代化的新型研发机构,在全省率先成立郭永怀高等技术研究院和威海产业技术研究院,搭建起“1+3+N”的新型研发机构体系(“1”是国家威海创新中心;“3”是工信部(威海)电子信息技术综合研究中心、哈工大创新创业园、制造业(医疗器械)创新中心;“N”是15个重点推进事项)。在此基础上,将海洋生物、海洋装备作为新型研发体系的重要内容,为海洋科研注入了生机和活力。三是海洋科技协同创新体系。按照山东省的统一部署,以龙头企业牵头,集聚高校院所和上下游企业的力量,整合资源,组建省级海洋工程技术协同创新中心,在各细分领域开展全产业链协同创新,提升发展质效。目前,全市共建有省级海洋工程技术协同创新中心32处,初步形成覆盖全产业链的高效协同创新体系。

2 海洋生态文明建设取得的成就

2.1 海洋经济发展成就斐然

经过多年的发展,初步形成了以海洋渔业为核心竞争力,以滨海旅游业、港口物流业和海洋船舶工业为主要增长极,以海洋装备制造、海洋生物制药和海洋新能源为重要增长点的现代海洋产业体系。2019年全市海洋生产总值约为980亿元,占全市GDP的33%,单位海岸线海洋产业增加值超过1亿元/km。

2.2 海洋综合管理成效显著

着力构建了海陆一体统筹、资源管护一体推进、监测预报全域覆盖、各方力量汇集凝聚的海洋综合管理格局。成功创建首批国家级海洋生态文明建设示范区,被列入国家海域使用管理示范区,下辖县级区市均被列入海域使用管理示范县。

2.3 海洋生态环境质量优良

海洋生态环境质量始终处于全国最优之列,全市近海海域水质达标率100%,自然岸线保有率达45%以上。省级以上海洋保护区46处,供给服务功能日趋增强,近岸海域平均生物多样性指数为2.00,区域平均群落均匀度指数为0.776。

2.4 海洋生态治理经验走出国门

海洋垃圾防治成效显著,被列入第七轮中美战略与经济对话和习近平主席访美成果清单,与美国纽约缔结海洋垃圾防治“姐妹城市”,分享在减少垃圾流入海洋方面的治理经验。海洋生态修复治理成绩斐然,先后实施30余个海洋生态修复项目,其中,大乳山生态修复项目代表中国登上联合国气候大会舞台(全国3个)。

2.5 海洋文化建设繁荣昌盛

对渔家号子、海草房等具有深厚威海渔民特色的文化遗产进行了发掘和保护;各种具有明显渔家特色的文学、音乐、美术等传统文化得到传承和发扬。15项海洋文化遗产被列入省级以上非物质文化遗产目录;建设了全国首个地级市电视台海洋频道、钓鱼岛主权馆、华夏海洋馆等18个国家级海洋意识教育基地,全社会海洋意识显著增强。

3 海洋生态文明建设的经验与启示

从威海市海洋生态文明建设30余年所走过的发展历程来看,其经验与启示主要体现在以下5个方面。

3.1 观念更新是基础

经历“混沌期”的阵痛后,面对海洋生态问题,威海市没有视而不见、任其发展,也没有被动应付、消极等待,而是正视问题,吸取教训,把海洋生态文明建设提到战略的高度去认识,积极寻找突破口和切入点,采取一系列有效措施,正确处理了海洋资源保护与开发利用的关系。因此,及时更新观念、及时开展卓有成效的工作,是威海海洋生态文明建设的重要基础。

作为国家生态文明建设的重要组成部分,积极把海洋生态文明建设向纵深推进已成为当务之急。要实现这一目标,当前和今后一段时期的任务将更加繁重,还需在思想观念上进一步更新,真正把海洋生态文明建设上升到战略的高度来认识,在海洋开发利用和保护的全过程,要始终如一地将保护意识、“红线”意识放在首位,坚决摒弃单一追求经济利益的观念和做法。

3.2 舍得投入是前提

舍得投入是威海在海洋生态文明建设上取得可喜成绩的重要因素之一。为把海洋生态文明建设贯穿到海洋资源开发利用的全过程,威海克服困难,持续在组织领导、执法服务、保护设施等方面加大投入,构建了完善的组织体系、监管体系和海洋生态保护涵养体系,保障了海洋生态文明建设在威海落地生根、开花结果。

实践证明,海洋生态建设如同其他工作一样有投入就有产出,有产出就有效果;投入的方向越准确、投入的力度越加大,产出的效果就越好,收到的成效就越好。海洋生态文明建设任重而道远,要做的事情还很多,仍要在组织领导、队伍建设、财力、物力等方面加大投入。否则,没有强有力的组织领导,没有严格的执法队伍,没有必要的技术支撑,没有真抓实干的行动,要开展高水平的海洋生态文明建设只能是一句空话。

3.3 敢为人先是关键

从海洋生态文明建设的发展历程可以看出,威海市的许多工作都走在全省全国前列。例如:海岸带分区管制等8项工作开全国之先;招标拍卖挂牌出让海域使用权等13项工作属全省首创[7-8];海洋生态修复工作走在全国前列,相关做法成为国际的范例。威海市海洋生态文明建设的这些经验与做法,充分体现了敢为人先之力,开拓创新之举,对统筹保护利用海陆资源,推进海洋经济生态化、可持续发展,起到了不可或缺的积极作用。

当前,海洋生态文明建设进入了攻坚期。在这一关键时期,能不能把握机遇、抢占先机、争得主动,实现海洋生态文明建设高效推进,除了靠科学的思路、正确的方法和有效的执行外,还要继续坚持与时俱进的精神、敢为人先的胆识和勇于创新的品质,要在现有的政策制度框架下,敢于突破、创新,树立新的发展理念、探索新的发展模式、建立新的发展机制、打造新的发展环境,只有这样海洋生态文明建设工作才能有朝气、创新意、收成效。

3.4 依法管海是保障

依法管海、依法用海,是威海市海洋生态文明建设能够始终沿着健康的轨道发展的重要保障,在具体工作中主要着眼立规矩、抓整治和强执法等3个方面,构建了较为完善的制度体系、修复体系和监管体系,有效地保障了海洋生态文明建设又好又快地推进。

从威海市依法管海、依法用海的实践中不难看出,在人们普遍对生态用海观念不强,认知程度不高,以及少数用海者素质不高的情况下,仅靠宣传说教,很难将关心大海、爱护大海变为全社会的自觉行为,还必须有用海的规矩、制度和“红线”加以刚性约束。当前,随着社会经济的发展,人们向海洋要资源、要空间、要发展的意愿也越来越强烈,海洋资源开发利用与保护之间的矛盾和冲突也将会日趋尖锐,对此还需要有依法用海、依法管海的刚性措施加以治理,凡是在海洋资源开发利用中触及了红线、破坏了生态、危及了环境的,都要依法及时予以处理,从而保障海洋生态文明建设得以健康发展[9]。

3.5 科技推进是支撑

威海市海洋生态文明建设取得的丰硕成果,依靠科技推进做支撑是另一个重要方面,科技进步贡献率在海洋领域所占的比重达到65%以上。没有科技的支撑就很难有威海海洋生态文明建设的进步,很难有蜿蜒迤逦的美丽沙滩、独具风情的海湾和人民群众幸福美好的生活。

当前,海洋经济已成为世界沿海各国发展新的重要增长极。今后,在海洋生态文明建设的过程中,必须把科学技术的作用提到相当重要的高度去认识、去把握,从推进海洋科技体制改革、优化配置海洋科技资源、提升海洋科技贡献率等诸多方面加以持续推进,切实将科技引领作用贯穿到海洋生态文明建设全过程,促进海洋经济高质量发展。