多重制度逻辑下我国课后服务政策执行困境及其治理

邓亮 周莉琳

摘  要： 基于多重制度逻辑的分析，我国课后服务政策执行内化于中央政府、地方政府、课后服务市场和中小学校的多重制度逻辑中，这些行为逻辑相互交织和互动，形塑着课后服务政策执行困境。为了有效破解困境，需加强顶层制度设计，明确课后服务政策价值定位;认真落实课后服务政策要求，鼓励社会力量协同参与;建立课后服务市场行业标准，提高校外课后服务质量;建立健全课后服务制度，加强课后服务师资队伍建设。

关键词： 课后服务;政策执行;多重制度逻辑;治理

一、研究的缘起

课后服务作为学校教育的延伸，是指在学校课程结束后，由中小学校或校外机构等提供的不同于学校课堂教学，旨在保护和促进儿童成长的教育服务活动。1 伴随着我国城镇化进程的加快和农村劳动人口的转移，中小学生放学后的托管问题愈演愈烈，成为困扰广大家长的难题。有調查显示，我国85.19%的家庭认为孩子放学后的托管是一个棘手的问题。2 为合理发展和有效引导课后服务工作，2017年教育部印发了《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确指出广大中小学校要积极开展课后服务工作。随即，各省市相继出台地方层面的课后服务政策，推动课后服务的全面实施。然而，从目前的实施情况来看，课后服务政策执行效果并未达到预期目标，课后服务仍然面临着诸多现实困境。针对课后服务政策执行效果的调查发现，“66.4%的教师和54.5%的家长认为课后服务形式单一，难以满足学生成长需求”。3

针对以上困境，学者从不同视角进行了解释和探讨，主要集中于以下三个方面：政府干预视角理论认为课后服务政策本身科学性不足，强调国家和各级政府部门应出台更全面、更细致的政策文件;市场能力视角理论认为学校及公益性课后服务承担能力有限，应充分发挥课后服务市场机制灵活的优势4;学校生存视角理论认为学校经费和师资等严重缺乏，应充分扩大资源，激励教师投入课后服务工作。

综上可知，已有研究成果为破解政策执行困境提供了启发，但仍存在进一步研究的空间。首先，单一视角的研究难以全面揭示课后服务政策执行困境。课后服务作为我国经济及教育发展到特定阶段的产物，其困境嵌入在我国社会转型期的多元化制度环境之中，应突破关注于某一主体要素或制度的分析框架，更全面揭示课后服务政策执行困境，实现课后服务的协同治理。其次，过于关注制度或政策本身的不完善，而对课后服务政策执行过程，尤其是政策执行主体的行为逻辑少有关注。“教育政策作为一种规则实践抑或是实践的规则，不仅是外在的制约结构，更是政策实践中各方参与者行动结构化的产物。”1 在社会制度变迁的大背景下，我国课后服务政策执行困境不能简单归结为政策本身，还应充分关注政策执行主体基于职责与利益立场所形成的制度逻辑及相互之间的互动博弈。基于此，本文将课后服务政策执行困境置于更宏观的社会层面，将其放在整个社会结构制度中，分析不同制度逻辑主体在政策执行中的行为及交互影响，并揭示行为主体背后的行动逻辑，以期为课后服务政策执行困境的有效治理提供参考。

二、多重制度逻辑的分析框架

制度逻辑指的是“任何制度秩序都会根据各自的中心逻辑（物质性实践和符号结构系列）建构其组织原则与制度安排，并塑造主体的行动机制与行为方式”。2 每一种制度有其相应的制度逻辑，引导着这一领域的行为方式和策略，而且同一领域中往往“存在着多重制度逻辑的共同运行，这些制度逻辑存在着持续的竞争关系，导致若干制度逻辑间的相互冲突和妥协”。3 因此，各行为主体基于自身利益与自我立场的考虑，在政策执行中展开博弈，甚至发生冲突。

我国学者周雪光在制度逻辑的基础上，进一步提出了多重制度逻辑4 的概念与分析框架，该分析框架包含以下核心要素：（1）社会由多元制度逻辑构成，并受多重制度逻辑的影响，弥补了关注单一逻辑的局限;（2）任何一种政策行为都是宏观制度安排与微观主体行为共同作用的结果，将制度安排与制度行为关联为一个整体，突破了制度安排与执行的割裂状态;（3）强调制度逻辑的交互性，即不同制度逻辑依据自身的利益和偏好进行博弈互动和交互影响，强化了政策执行在不同情境中的动态分析。多重制度逻辑为揭示我国课后服务政策执行困境提供了理论分析框架，该理论的核心关注点与课后服务政策执行机制的高度契合决定了这一理论工具的适切性，具体体现在以下三个方面：其一，课后服务政策执行存在多重制度逻辑。基于制度逻辑的分析，我们不难发现在课后服务政策执行中存在中央政府、地方政府、课后服务市场以及中小学校等多重制度逻辑主体，而非以往的单一主体视角。其二，课后服务政策执行机制是由国家层面的制度安排与地方、课后服务市场以及中小学的制度行为共同决定的，课后服务的有效治理既需要关注国家层面的制度供给，也需要关注基层政府的制度执行，而非主观地将两者置于割裂状态。其三，课后服务政策执行困境内化于不同制度逻辑主体的行为之中，在逻辑主体的互动中进行动态分析，集中表现为国家逻辑维护教育领域的稳定，地方政府需要平衡上下级间的利益关系，课后服务市场追求利益最大化，中小学校关注自身生存与发展。

三、我国课后服务政策执行困境：基于多重制度逻辑的分析

1.中央政府的政治逻辑及行动策略

中央政府的政治逻辑，是指中央政府遵循维护政权合法性所衍生的政治任务以及实现多元目标而采取的内在机制。课后服务是一项关乎新型城镇化与和谐社会建设的民生事业，国家出台了一系列课后服务工作政策，然而这些政策的制定与执行受其所处制度环境的影响与制约，常常陷入渐进改革下的政策滞后与多元目标下的价值冲突。

（1）渐进改革模式下的政策供需不平衡

从课后服务政策的出台发现，国家对课后服务的治理采取的是渐进式改革模式，这符合我国教育改革的基本思路，有利于维持中小学校和课后服务市场的稳定。但这种渐进式改革使中央政府很难做到从“需求侧”对课后服务精准施策，导致制度供给和制度需求间的落差。一方面，从制度的设计与出台角度发现，课后服务政策往往迫于现实问题而制定，在政策制定的过程中，新产生的问题并不能及时反映在政策当中，导致“某一段时间的需求变化所产生的供给反映是在较后的时间区段里做出”1 的政策滞后现象产生。譬如，一些地方政府对“课后服务”内涵不明晰，“课后教育”“课后托管”“课外活动计划”等概念出现在政策文件中，反映出政府部门对现状把握不到位。另一方面，从制度的形式与内容来看，国家政策条款比较粗泛，不能为课后服务提供可操作性指导，导致政策执行模糊性低效。与此同时，课后服务相关配套政策供应不足，随着课后服务的不断推进，很多具体的实践问题也逐渐凸显，如市场化运营的课后服务机构的资质问题，教师参与课后服务的报酬问题等都未得到及时的国家政策界定，虽然《指导意见》提出将课后服务工作纳入中小学校考评体系，但课后服务政策尚未建立起能够监督课后服务实施的科学评价标准。究其原因，在于当前各地教育财政资金不足，国家在制定课后服务政策时会综合考量成本与收益的关系，权衡各地区和各部门的利益诉求，使得中央政府在政策供给时出现渐进式，甚至回避式的行为逻辑，导致课后服务政策供需失衡现象。

（2）多元价值下的政策执行冲突

教育政策的价值，是指教育政策的客体属性与教育政策的主体需要在实践基础上统一起来的一种特定的效应关系。2 透过课后服务政策文件发现，我国课后服务工作蕴含着多重目标与多元价值。有研究者指出，我国课后服务政策具有多元的价值，“满足家长的合理诉求，增强教育服务能力的事实价值;减轻学生课外学业负担，促进学生安全快乐成长的发展价值;缩小课后成长差距，促进教育公平的应然价值”。3 在理论层面，这些多元价值目标是可以共存的，但在政策实践层面却容易产生冲突，不同执行主体会关注不同政策价值来执行政策。例如，地方政关注教育公平的应然价值，要求学校发挥课后服务主体作用，积极开展课后服务工作。然而学校客观条件不同，学校设备承载能力有限，无法开展课后服务以实现学生安全、快乐成长的发展价值。有些地方政府甚至为了追求义务教育均衡发展的目标，增加农村学校学生的课外学业负担，在重视学校对于课后服务政策的合目的性价值尺度的基础上，出现违背政策活动合规律性的价值尺度，导致不同价值间的矛盾与冲突。与此同时，学校层面在开展课后服务工作时，也出现多元价值下的政策执行冲突，学校鼓励教师积极参与课后服务工作，不断增强教育服务能力的现实价值，但现实却是教师教学任务不减，课后服务任务增加，得不到应有的回报，最终出现课后服务效果不好和正常教学受到影响的双重困境。

2.地方政府的科层制逻辑及行动策略

我国地方政府既是中央政府的政策执行者，又是下级组织的政策制定者。科层制逻辑使得地方政府在执行与制定政策时，会立足自身立场，综合考量成本与收益，出现利益博弈下的“劣性互动”和功利主义下的社会参与不足行为。

（1）利益博弈下的“劣性互动”

“任何一项教育政策的执行都是在利益博弈中完成的，是一个充满着交易、谈判和政治互动的复杂过程”4，从利益立场审视，地方政府也具有自身的利益追求。在执行课后服务政策中，地方政府会综合考量国家利益、地方利益以及个人利益，倾向于以对自己有利的方式进行政策执行。首先体现为自由裁量权下的“政策变通”。由于国家层面的课后服务政策更多是框架性和导向性的，需要地方政府结合实际制定更为具体的可操作性政策，这就给地方政府留有自由裁量权空间。譬如，对于是否引进社会培训机构进入中小学课后服务，国家层面并未提出明确要求，导致有些地方政府因有利益回报，包括个人的物质回报和学生的教育回报等，允许营利性的培训机构参与进来;也有地方政府因为得不到利益回报，严令禁止培训机构进入课后服务市场。其次表现为晋升锦标赛下的“共谋行为”。地方官员为了快速出政绩，获得晋升，往往与社会培训机构和中小学校共同谋划，采取“上有政策，下有对策”的手段来执行中央决策。笔者在中部某省的调研发现，为了快速打造课后服务品牌和特色，相关政策及经费资源更多被投入到城市优质学校，进一步扩大了城乡教育差距，违背了国家推进义务教育均衡发展的目标。

（2）功利主义价值取向下的社会参与缺失

课后服务是关涉千万家庭的民生问题，其利益相关者不仅包括政府部门，还包括学校、社会以及家庭等利益主体。因此，课后服务不应是“课后的学校服务”，应该通过政府、家庭、学校以及市场的共同参与，形成以政府为主导，多元力量共同参与的联动机制。因此，地方政府部门在制定和执行课后服务政策过程中应该积极宣传、沟通，与社会公众进行良性互动，听取来自社会公众的声音，并充分利用社会的力量与资源来助推课后服务工作开展。但功利主义价值取向使得地方政府“忽视少数弱势群体利益，政策制定倾向自利性，政策执行倾向利己化”。1 例如，在社会培训机构能否参与课后服务问题上，某些地方政府“一刀切”地禁止参与，完全不考虑社会培训机构的利益与家长们的现实需求;与此同时，针对课后服务收费问题，由于国家层面并未明确，地方政府为了政策执行方便，不会组织社会媒体和学生家长参与课后服务收费问题的讨论，而是“简单化为禁止收费，甚至部分合理收费内容也被纳入禁止范畴”2，严重增加教师工作负担，忽视教师应得利益。

3.课后服务市场的市场逻辑及行动策略

课后服务体系应是一个以校内为主、市场多方参与的多元化服务体系。市场作为课后服务的重要主体，其行动逻辑是在遵循市场规律的前提下，为了实现自身发展和获得利益最大化而采取的一系列行为。

（1）利益最大化下的“劣币驱逐良币”

多年来，一些社会培训机构努力提高教育教学质量，办出了特色，取得了显著的社会效益。这些声誉良好的培训机构往往需要付出更多的成本，倘若缺乏资质条件和安全保障的培训机构以价格的恶性竞争挤进市场时，就会给优质机构带来生存压力，甚至出现优质机构被排挤出市场的现象。首先，優质培训机构因为设施完备、师资优秀等因素需要投入更多的成本，因而收费也更高，而条件较差的培训机构以较低的价格吸引学生家长。其次，缺乏资质的培训机构会想方设法以欺瞒的手段来获得当地政府部门的批准和支持，也会以不正当的手段进行大量的广告宣传，严重扰乱课后服务市场。这种市场化运营的课后服务机构中的教师没有从业资格证，教师数量严重不足，导致课后服务流于形式。3 因此，以托管机构为代表的课后教育服务机构只关注自身盈利，在办学条件、师资水平和服务质量等方面良莠不齐，为学生提供的课后服务多是学校知识教育的补充和强化。这也是近年来国家采取措施严厉整顿课后服务市场的内在原因。

（2）监管缺位下课后服务质量的“名不副实”

市场调查显示，我国校外培训机构既有教育部门审批的，也有劳动和社会保障部门以及工商管理部门审批的，这种多头审批导致课后服务市场混乱，门槛较低。多头审批导致政府部门未对市场培训机构形成有效的监管机制。多头审批与多元监管的缺失，催生了大量资质不够、设施简陋、管理水平低、师资力量薄弱，甚至具有安全隐患的课后培训机构。虽然《指导意见》明确规定了课后服务的内容与形式，“尤其是开始全面融入素质教育的内容，即从以往的管转向了教的模式”1，但是部分培训机构却表里不一，招摇撞骗，欺上瞒下，借着素质教育培训的招牌开展中小学生课业辅导和文化补习，忽视学生全面成长目标，增加学生学习负担。笔者在中部某省的访谈发现，超过九成的家长送孩子到校外培训机构是进行课外补习，甚至一些从事幼儿咨询服务的机构擅自招收0—3周岁的幼儿开展早期教育，未经批准擅自提供餐饮、住宿等全托管服务，“采取市场化运作的方式提供托管服务和课后补习，增加学生负担，存在潜在的安全隐患”。2因此，市场化的培训机构虽然课后服务供给丰富且多元化，但以营利为目的本性决定了其出发点是追求利益，而不是考虑学生的全面健康成长。

4.学校的生存逻辑及行动策略

（1）资源稀缺下的“机会主义”

广大中小学校是课后服务的重要主体，也是课后服务落地的载体。生存逻辑是指学校在开展课后服务工作中首先会考虑到学校的生存与发展问题。当开展课后服务工作能够获得更多的利益资源来推动学校发展时，学校就会努力做好课后服务工作，但当课后服务得不到政策和经费支持，又增加学校负担时，学校就会处于观望状态，对课后服务政策执行采取“表面化”“片面化”的应付行为。笔者在中部某省的调查发现，学校在没有得到经费支持时并不会真正提供課后服务。有的学校为了获得课后服务专项经费支持，则谎报学校已经开展了课后服务，当得到经费支持时，甚至会将经费用于其他方面。教师作为社会中的普通成员，在教育改革中也具有自我的利益诉求。然而学校的课后服务需要教师投入时间和精力，他们就会显得力不从心。特别当教师的付出不能在物质待遇和职称评审方面有所回报时，他们就会产生懈怠甚至抵触的情绪。教师对课后服务工作采取对抗或表面参与行为，必然会影响课后服务效果。

（2）多重压力下的“责任逃避”

许多中小学在课后服务资源、人员方面并不具备优势，尤其是在广大农村地区的中小学更是资源缺乏、教师人员不够，正如研究者指出“现有课后服务政策强调学校和教师在服务中的主体作用，但却忽视了学校客观能力的有限性”。3笔者在农村学校的访谈中得知，目前基础教育领域改革一波接一波，但是学校及教师根本没有时间和精力来推行，对于各类改革采取责任逃避行为，仍然只是做好传统意义上的教学工作。责任逃避的深层次原因在于两个方面：一方面，教师目前负担过重，尤其是农村学校由于编制管理和工作环境等不利因素，教师大量流失。留在农村的中小学教师工作量大，任务繁重，根本无暇推行课后服务。另一方面，即使是国家层面推动的改革，在学校层面也缺乏足够的经费支持和激励制度。教师参与课后服务不仅是无偿的义务工作，还迫使教师去学习课后服务知识和参与课后服务的专业培训，甚至要时刻确保学生的安全，无形中促发教师的焦虑情绪。因此，出于自身利益的考量，学校管理者和教师会抵制课后服务政策，顶着来自外界的多重压力，选择逃避责任，继续维持原来的教学工作。

四、我国课后服务政策执行困境的治理路径

综上所述，我国课后服务政策执行困境并非简单的政策科学性不足问题，而是由不同主体在多重制度逻辑下的博弈所导致。因此，要有效治理课后服务政策执行困境，应从不同执行主体出发，构建中央政府、地方政府、课后服务市场以及中小学校共同参与的多元治理格局，协同推进课后服务政策全面实施。

1.加强顶层制度设计，明确课后服务政策价值定位

中央政府作为课后服务政策制定的主体，应重新审视我国课后服务政策本身及其执行过程中存在的不足，加强顶层设计，进一步明确课后服务政策价值定位。一方面，积极追踪政策执行情况，加强政策供给，完善政策配套体系，实现政策供需之间的平衡。中央政府应该成立专项调查小组，深入一线进行调研，全面了解我国各地区课后服务政策执行以及实践探索的经验和不足，将出现的新问题及时地反馈到新的政策制定当中。譬如，中央政府部门应完善课后服务经费保障制度，加大对课后服务工作的财政支持力度，完善课后服务经费管理和使用办法。与此同时，在课后服务的队伍建设、评价考核、机构参与等规范方面也应出台政策，实施分级分类管理，为课后服务的良性运转提供制度保障。另一方面，中央政府应明确课后服务价值定位，缓解多元价值下的政策执行冲突。课后服务政策价值定位引导着政策执行倾向。中央政府在政策制定时应统筹聚焦课后服务政策的价值定位，让不同政策执行主体能够明确自身在课后服务政策执行中的价值定位。例如，对于学校层面而言，中央政府应明确其开展课后服务对学生全面发展与健康成长的价值定位，并要求学校严格执行，以减少学校变相补课、增加学生学业负担等不良情况出现。

2.认真落实课后服务政策要求，鼓励社会力量协同参与

省级政府部门在落实中央政府关于课后服务工作的政策时，需要认真贯彻国家关于课后服务的政策要求与精神，因地制宜地研制出本地区有关课后服务的实施与管理办法，从制度层面和实践层面鼓励社会力量的协同参与，对课后服务的性质、主管部门、管理形式、经费来源及管理、相关职能部门的监管职责、法律责任做出明确规定，积极强化对课后服务政策执行的全方面监督。第一，积极引导和支持以社会媒体为主的第三方力量对当地课后服务政策执行情况展开监督，畅通监督反馈机制，促使地方政府严格执行课后服务政策。第二，由于课后服务管理遵循属地管理和主管部门牵头、相关职能部门分工负责的原则，为此，可在地方政府层面构建课后服务相关部门之间的相互监督机制，形成由政府统一领导，工商、教育、民政、卫计、食药监、公安消防，以及街道（乡镇）各负其责、统筹协调的有效监管机制，以有效减少地方政府的劣性互动行为。第三，在充分发挥中小学主体作用的同时，还应积极鼓励社区公益性课后服务的发展，引导具有课后服务资质的校外机构参与，丰富课后服务供给，充分满足家长对课后服务的多元需求，同时也起到对政府相关部门的监督作用。第四，国家政府部门应要求省级地方政府部门成立由各相关部门人员组成的专项小组，根据各自职责定期或不定期地开展对课后服务机构的检查和指导，对于不当行为及时查处，并督促其整改。国家政府部门的政策引导、地方政府内部的相互监督以及社会外部力量的协同参与，能对地方政府执行课后服务政策起到全方位的监督作用，形成课后服务政策治理多元主体参与格局，确保地方政府认真执行课后服务政策。

3.建立课后服务市场行业标准，提高校外课后服务质量

课后服务质量的提升不仅需要规范政府和学校的行为，同时还应规范课后服务市场中提供培训服务的校外机构的行为。首先，政府部门应该加强对校外课后服务机构的资质认证，设定其进入课后服务市场的准入门槛，对其实行动态监管，维护课后服务市场的有序竞争和稳定发展。在激烈的市场竞争下，政府要积极引导校外课后服务机构不断提升质量，提供优质的课后服务。其次，校外课后服务机构应在政府部门的正确领导下，建立课后服务市场的行业标准，包括健全和完善准入资格、过程监管和结果评估三个标准，不断提高课后服务质量。在政府对课后服务市场进行整顿的背景下，校外课后服务机构也应组建相应的行业联盟，出台符合课后服务市场的质量标准，对课后服务市场进行内部治理。行业联盟必须出台质量评估标准，定期对所有提供课后服务的相关机构进行质量考核与评价，对达不到考核标准的机构进行整顿或者淘汰，规范课后服务市场，促进课后服务机构自身不断革新发展，提供优质专业的课后服务。最后，通过政府购买等方式，引导校外课后服务进入中小学校。对于优质的校外培训机构，政府和学校应该为其畅通渠道，使其优质的课后服务进入学校，满足那些缺乏资源难以实施课后服务的学校开展课后服务工作，同时也帮助中小学校提供更为优质的课后服务内容。

4.建立健全课后服务制度，加强课后服务师资队伍建设

作为课后服务的重要主体，中小学校应积极作为，建立健全课后服务制度，打造有特色的课后服务，促进学生全面发展和健康成长。其一，中小学校应充分认识课后服务的价值，积极开展课后服务工作。中小学在开展课后服务工作时应正确认识其价值，引导广大教师积极开展课后服务工作，重点关注课后服务工作对学生成长的功能价值，而不是关注课后服务为学校谋利。正确合理使用课后服务专项资金，将其运用于课后服务工作的组织和开展当中，按照国家和地方政府部门的相关要求，高质高效地开展课后服务工作。其二，加强课后服务教师队伍专业化水平建设，提升课后服务质量。加强中小学校课后服务教师队伍建设是推进课后服务工作开展的关键环节。课后服务人员不仅需要掌握教师应具备的学科教学知识和技能，还应具备课后服务所需要的专业知识和技能，例如安全管理等。为此，学校一方面要制定详细的培训规划，加强对课后服务从业人员专业技能的岗前培训和在岗培训，打造一支高素质、专业化的课后服务教师队伍。另一方面，还应积极吸纳教学经验丰富的退休教师和课后服务机构的专业人员进入中小学课后服务中，为学生提供有深度、形式多样的课后服务。其三，建立完善的课后服务工作考核与绩效激励制度。依据学校课后服务工作目标，建立科学的课后服务工作考核与评价制度，鼓励教师积极开展课后服务工作，将其工作表现与绩效奖励、职称评审挂钩，有效缓解中小学教师逃避与消极对待课后服务工作的困境，激发教师投入课后服务工作的热情，不断打造课后服务特色，助推学生全面成长。