支付平台代发消费券 绩效评价方法

王欢 刘开升

作为促进消费调控经济常用措施，政府数字消费券是重要财政政策工具，近年来依托支付平台在全国较大范围被规模化运用，其绩效评价对衡量财政支出是否取得对价效果和优化政府数字消费券项目设计有着重要现实意义。

本文阐明研究必要性和厘清研究对象后，综述学界对政府数字消费券绩效评价方法的主要观点，立足实践，从六个视角总结剖析相关利益主体当前的绩效评价模式及特点，在设定绩效评价七项原则的基础上，提出基于ISM方法对数字消费券进行绩效评价的方法，就有效实施绩效评价提出政策建议。

2000年以来，消费券作为政策工具被我国地方政府密集使用，主要集中在两个时期，第一个时期是2008年金融危机发生后，第二个时期是2020年新冠肺炎疫情发生后。据2020年5月8日（商务部副部长在国务院联防联控机制新闻发布会上指出）《190多亿元消费券促消费回暖》一文中商务部披露数据显示，新冠肺炎疫情发生以来，有28个省份、170多个地市统筹地方政府和社会资金，累计发放消费券达190多亿元。2021年3月19日，中国银联发布数据显示，2020年以来通过“云闪付”App在全国200余城助发超过8000万张消费券，累计带动消费超过78亿元，助力35万家商户渡难关，带动了全国性消费热潮。第二时期较第一时期呈现诸多新特点，如地域分布广、资金规模大、依托支付平台发放、消费券数字化、消费撬动属性强、调控精准度高和利益主体多元化等，探索构建与之相适应的绩效评价方法，既能客观衡量消费券财政支出的对价效果，又有利于科学设计后续政府数字消费券项目方案，对确保财政资金使用依法合规和取得实效都有着重要现实意义。

关于政府数字消费券。目前学界对政府数字消费券的定义并不统一，被模糊统称为消费券的政策工具，其发放主体、资金来源、发放对象、投放目的和适用范围等关键要素往往有着较大差异，因此开展绩效评价方法研究要以厘清政府数字消费券的内涵与外延为前提。财政部于2009年10月13日发布《关于规范地方政府消费券发放使用管理的指导意见》（财建〔2009〕649号）（以下简称《意见》），该《意见》所称地方政府消费券，是指由地方各級政府在本级预算（含当年预算收入和以前年度预算资金结余）中安排发放的用于兑换商品（或服务）的有价支付凭证。财政部明确“地方政府消费券”内涵的同时，就其外延边界也作了界定，如消费券要地方政府明确主办部门、注明使用期限和起始日期、公开发放、禁止直接兑换现金、禁止使用时找零或者代替现金找零、禁止倒买倒卖、禁止反复流通等，防范政府消费券打白条或被货币化使用。

本文所称政府数字消费券参照财政部“地方政府消费券”定义，特指由地方政府商务部门使用地方财政资金依托支付平台向特定群体非定向公开发放的设有使用条件的数字化有价支付凭证，旨在促进辖区消费经济提质增效。

在该定义的范畴下，发放主体仅限于地方政府明确的主管部门，不含非政府机构的其他事业单位或商业主体;资金来源仅限于地方财政资金，含本级财政资金和上级财政划拨的专项资金;特定群体指消费券仅限由方案明确的发放对象群体领取;非定向公开发放，指在特定群体内的个体享有均等参与机会，消费券并不定向发放给某个个体，发放主体不确保群体内的个体均能领到消费券，在券少人多的情况下，领券将通过先到先得抢券或随机抽签配券等方式公开发放;设有使用条件，指领券居民须在消费券方案设定的核销商户范围里消费达到触发条件方能核券支付，未达触发条件的不能享受政府财政消费补贴。

数字化有价支付凭证，指在依托支付平台的数字化支付系统发放的具体特定用途和功能的防伪电子票券;促进辖区消费经济提质增效，指政府数字消费券设有一定的消费门槛，其发放目的在于发挥财政资金的乘数效应拉动消费，明显区别于救济抚恤或福利慰问性质的其他政府补贴。

关于支付平台。支付平台指具备国家金融主管或监管部门许可的银行卡清算、银行卡业务或支付结算等经营范围的承接政府数字消费券业务的服务机构，受托于发放主体具体开展消费券的发放、核销、清算、宣传、风控和统计等业务工作，支付平台应持有《银行卡清算业务许可证》《金融许可证》或《支付业务许可证》及相关业务准入的批准文件。市场上冠以消费券之名，而发放主体或资金来源或发放目的等与上述界定不符的，视作福利专用券或商业优惠券，不纳入本文政府数字消费券研究范畴。

在财政出资与核券成本组成的二维垂直坐标系中，政府数字消费券居于第一象限，明显有别于第二象限的商业优惠券和第三象限的福利专用券（图1）。

文献综述

政府数字消费券对社会经济发展具有广泛而深刻的影响，其绩效评价也日益受到关注，相关研究既包括消费券项目绩效评价，也包括消费券所归属的专项转移支付绩效评价。

绩效评价主体方面，薛文艳（2013）认为财政专项转移支付资金项目绩效评价的实施，应委托政府相关部门或社会中介机构等绩效评价活动主体，组成绩效评价工作组。

绩效评价目标方面，胡斯平、任艳（2009）认为实现消费券边际效用最大化，应以社会保障的公共经济为先，刺激消费的作用次之。成丹（2017）提出政府间转移支付制度目标是诸多角度政策目标的有机结合，既包括终极目标，也包括阶段性目标。

绩效评价原则方面，杨加猛、张智光、刘忠信（2007）认为财政转移支付绩效评价应遵循导向性、科学型、动态可比性和简明性等四原则。范雅静、徐航、潘文泳（2018）研究认为合理的一般性转移支付评价，应该从静态和动态两个方面进行综合考量。

绩效评价方法方面，杨加猛、张智光、刘忠信（2007）基于ISM方法构建了能反映区域财政转移支付绩效的绩效指标体系。卿放、干悦之（2010）综述国外常用企业绩效评价方法时认为平衡记分卡是财务指标“大杂烩”，其组成指标常常自相矛盾，有些指标甚至是多余的，为讨好利益相关者浑水摸鱼地将指标糅合在一起让人费解。汪侠（2012）运用模糊综合评价法对消费券效用进行评价。薛文艳（2013）指出项目绩效评价方法有费用效益分析法、费用效果分析法、成功度分析法、模糊综合评估法、DEA评估法、逻辑框架法、比较分析法、因素分析法、公众评判法等九种，并认为财政专项转移支付资金项目绩效评价的两种常用方法应为比较分析法和公众评价法。苏孜、何延平（2015）指出现行财政转移支付绩效评价，没有系统的评价指标且评价内容很不完整，基于平衡理念将平衡积分卡引入财政转移支付绩效评价中，并认同陈希晖、陈玲（2005）观点，强调尽管平衡记分卡是企业绩效评估方法，但对于改善政府机构和非盈利组织的绩效管理上效果更好。

财政部2020年出台的《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）指出，项目支出绩效评价方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等，可根据情况采用一种或多种方法。

绩效评价数据方面，姜竹、周昊佳（2017）强调重点绩效分析需要借助行业标准、绩效目标和绩效实施的历史经验数据，定时跟踪方式较为常见。

从以上文献综述可以看出，尽管这些文献就消费券绩效评价的主体、目标、原则、方法和数据等方面均有相关研究，但研究对象主要针对2008年金融危机发生后的第一期消费券，尚未结合2020年新冠疫情发生后的第二期消费券新特点开展绩效评价研究，特别是鲜有研究依托消费券数字化发放后沉淀于支付平台的大数据资源，专门针对政府数字消费券的“旨在促进辖区消费经济提质增效”目标开展绩效评价，本文将在此基础上作进一步探索研究。

当前政府数字消费券的

绩效评价实践

财政部门视角。财政部门是政府消费券资金管理部门，其设置的绩效评价体系属于政策最终目标。财政部于2009年10月13日发布《关于规范地方政府消费券发放使用管理的指导意见》（财建〔2009〕649号），要求“充分发挥政府消费券刺激消费、扩大内需、保障民生、促进发展等政策目标作用”。按照上级决策单位的意见，地方政府财政部门应政府消费券主办部门申请在下达资金预算时，除要求加强对专项资金的监督管理外，就切实提高财政资金使用效益也会提出明确要求，常采用定量与定性相结合的绩效评价方法，设置三级指标（表1）。

财政部门视角的消费券绩效指标具有几个特点：

一是主要从政府和商家的立场进行绩效评价。政府和商家的绩效评价立场一致，是绩效成果重叠和补贴资金来源两方面原因共同决定的。政府产出的数量指标社会消费品零售额，是微观层面商家销售额累加后在宏觀层面的集中体现，宏观产出和微观产出的基础完全一致。补贴资金来源方面，政府消费券资金事涉财政转移支付，一般在“其他商业流通事务支出”“其他对企业补助”等科目列支，满意度指标定位为商家满意度与支出科目保持一致。

二是不设置各绩效指标的权重，同时强调各指标的重要性，要求政府消费券资金运用中同时兼顾达成各类指标目标。

三是统筹考虑短期和长期绩效，兼顾内部和外部诉求。财政部门设置的政府消费券绩效指标，既有用于外部评价的“满意度指标”，也有用于内部评价的“产出指标”和“效益指标”，其中，“产出指标”着重反映短期绩效，“效益指标”着重反映中长期绩效。

商务部门视角。商务部门视角的消费券绩效指标，上承提供资金的财政部门意见，下接受益群体需求，属于政策中间目标。商务部门是政府消费券主办部门，负有申请财政资金、制定工作方案、设定券面结构、遴选发放机构、厘定受益行业、明确发券对象、统计监控数据、发动舆论宣传和防范违规风险等重要职责，是政府消费券事权归属部门和提升政策绩效的关键单位。商务部门制定政府消费券工作方案，在资金使用效率的同时，主要强调消费券的杠杆撬动作用和叠加放大作用（表2）。

商务部门视角的消费券绩效指标具有的特点：第一，中观指标与微观指标相结合，既反映行业维度的整体情况，也反映商户和用户维度的具体情况。第二，绝对值指标与相对值指标相结合，绩效评价既关注“直接带动消费总额”等绝对值指标，也关注杠杆撬动“带动比”等相对值指标。第三，绩效指标以定量为主，对基础数据的客观性和可获得性要求较高，需要消费券发放平台有较强的大数据分析能力。

领券用户视角。领券用户视角的消费券绩效指标，体现最终消费者感受到消费券优惠大小和获取便捷性。最终消费者对政府消费券的充分认可与积极参与，是政府消费券项目所有经济产出得以实现的前提。实践中，领券用户视角的绩效评价较少程序化规范评价，常通过分散零星的信访咨询、网络评论等方式表达意见，主要采用“用脚投票”行动方式表明态度（表3）。

领券用户视角的消费券绩效指标特点，一方面，领券用户同时关注效用指标和成本指标，如果成本类指标大于效用指标，政府消费券将失去消费者吸引力。另一方面，领券用户最在意的“消费券优惠折扣率”，与商务部门最关心的“方案带动比”互为倒数，两个指标为反比例关系，不可调和。例如：10倍“方案带动比”对应为消费者打九折，4倍“方案带动比”对应为消费者打七五折，商务部门眼中政策效果好的消费券，在消费者看来恰恰相反。

核券商户视角。核券商户对政府消费券的广泛支持与优质受理，是政府消费券项目得以落地实施的基础。核券商户视角的消费券绩效指标，体现核券商户对受理政府消费券所带来商业利益的评估（表4）。

总体而言，核券商户与消费券发放主体政府部门的利益一致，但微观结构上看核券商户的绩效评估侧重点与政府部门仍有差异。首先，商户更愿意引导消费者在销售利润率高的商品核销政府数字消费券。政府财政补贴对象为消费者，财政补贴能100%转化为商户销售收入，但转化为商户利润的多寡同时还取决于商户特定商品的销售利润率，商户更愿意向消费者推荐购买销售利润率高的商品，而非政府部门希望的杠杆撬动作用大的商品。其次，商户对待黄牛套利的立场，并不能与政府部门保持高度一致，商户对黄牛的容忍度较政府更高，政府部门向商户追偿产生商户违规成本。

支付平台视角。随着政府消费券数字化发放，支付平台发挥着承上启下的枢纽作用，对发放主体政府部门提供参谋助手服务，深度参与方案筹划、资源调度和项目执行等关键环节，实践中往往还承诺向政府免费提供平台服务;对发放客体消费者及商户提供系统支持和产品服务，帮助消费者安全便捷兑现政府补贴，协助商户以核券为契机开展事件性营销提升销售规模。支付平台视角的消费券绩效指标，面向用户（To C）、面向商户（To B）、面向政府（To G）和面向社会（To S）等四个维度均有体现（表5）。

支付平台视角的消费券绩效指标中，一是较发放主体政府部门和发放客体消费者及商户而言，支付平台对销售收入不敏感，往往出于履行社会责任原因承接消费券服务项目，且免收政府的相关费用，其绩效评价主要从自身业务发展着眼。二是支付平台的绩效评价指标更加细腻化，不仅考量交易金额指标，而且对于交易笔数、用户新增及促活、商户份额变动等都比较关注。三是由于消费券项目无直接匹配的收入，难以开展投入产出分析，因此绩效评价需着重考量成本控制因素。

社会媒体视角。社会媒体是推动政府数字消费券广为人知、动员参与的重要力量，通过政府数字消费券新闻发布会、活动启动仪式等方式获取一手信息后，社会媒体会按照主办方口径开展初期传播，随着受众的信息获取与广泛参与，社会评价会随着二次传播逐步形成媒体渠道观点，社会媒体在不违反活动客观性的前提下会结合自身诉求安排宣传（表6）。

社会媒体视角的消费券绩效指标，不仅较之消費券活动内容本身，社会媒体更关注政府数字消费券衍生的宣传流量价值。而且较之其他利益相关方，社会媒体既关注消费券项目的正面信息，对于有炒作价值的负面信息同样关注。

政府数字消费券的

绩效评价原则及方法

数字消费券的绩效评价原则。上述六个视角述评当前政府数字消费券的绩效评价实践，折射出政府数字消费券项目投入大、社会关注度高、相关利益主体多元、评价指标相互补充和相互矛盾的现象并存等特征。因此，探索政府数字消费券的绩效评价方法，需先设定绩效评价原则，以评价目标符合政策导向要求为牵引，以评价立场具有多元包容特征为出发点，以绩效跟踪与后续评价并重为导向，以评价机制严谨有序且保持可比性为保障，将评价指标定量为主、定性为辅作为重点，以评价数据的客观性和可获得性为支撑，以评价结果应具备运用价值为主要目的。

评价目标符合政策导向要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求“加强财政资源统筹，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理”。政府数字消费券作为财政支出项目，应按照政策导向着重强化对“促进辖区消费经济提质增效”目标的考察评价。

评价立场具有多元包容特征。尽管政府数字消费券属于财政单一出资项目，但使用财政公共资源且负有“取之于民，用之于民”的支出义务，评价立场应独立于出资主体，兼顾相关方利益综合考察项目的经济社会效益。

绩效跟踪与后续评价并重。绩效评价不应仅在项目结束后单次评价，相关工作宜于政府数字消费券项目立项之时同时启动，全程监控项目执行情况，分阶段跟踪运行绩效，在项目结束时进行初步评价后，应继续开展后续评价，将项目产生缓释效果纳入总体评价中。

评价机制严谨有序且保持可比性。评价工作组通过采用适宜政府数字消费券项目的绩效方法，将决策、执行、产出、效益等维度纳入绩效评价进行考量，保持绩效评价结果的纵向和横向的可比性。

评价指标应定量为主、定性为辅。评价指标设置应尽量减少评价人员主观判断，产出效益类维度应全部采用定量指标，违规扣分类在事前明确标准的前提下可部分采取定性指标。

评价数据的客观性和可获得性。政府消费券数字化发放后，产出效益类基础数据可通过支付平台数据库抽取，发放主体与支付平台签约合作时应约定数据使用权限，拒绝提供数据的平台应在遴选时剔除。评价基础数据应减少通过问卷调查等抽样统计法获取，确保评价数据客观性。

评价结果应具备运用价值。绩效评价应立足评价结果运用于当期奖惩和后续指导而开展，避免“走过场式”的流程性评价。《中华人民共和国预算法实施条例》规定“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”。评价结果应作为核定类似项目财政支出预算重要参考依据，并指导制定后续消费券项目方案。

数字消费券的绩效评价方法。按照《中华人民共和国预算法实施条例》规定，绩效评价是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。政府数字消费券使用的是公共财政资源，其绩效评价方法应是客观体现诸多相关主体利益的集合，既均衡考量项目出资方、受益方和执行方的诉求，也兼顾反映评价当期与后期的绩效效果。

按照政府数字消费券的七项绩效评价原则，本文采用解释结构模型法（Interpretative Structural Modeling Method，简称ISM方法）建立评价政府数字消费券的指标系统。筛选确定政府数字消费券绩效的影响因素。立足实践中相关利益主体的六个视角绩效观点，由ISM评价组筛选确定影响政府数字消费券绩效的核心因素：撬动社会消费品零售增长额、间接带动比、商户覆盖率、商户参与率、常住居民参与率、支付平台消费券功能访问量、消费券项目配套宣传费用、核销商户集中度、居民用券投诉率、预算资金机会成本、流动居民参与率、恶意套取补贴金额。上述系统各要素经ISM评价组研究确定各要素间的有向连接关系后，建立该模型的可达矩阵和解释结构模型。

建立消费券绩效的解释结构模型（图2）。该模型是一个三级递阶系统，政府数字消费券绩效归因于效益和成本两个直接影响因子，在指标层分别遴选6个正向绩效指标和6个负向绩效指标。

绩效评价指标释义。效益准则P1i项下的指标层中，包括6项绩效积极因素指标：撬动社会消费品零售增长额（P11）、间接带动比（P12）、商户覆盖率（P13）、商户参与率（P14）、常住居民参与率（P15）、支付平台消费券功能访问量（P16）。

其中，一是撬动社会消费品零售增长额（P11）=项目当期带动额+项目缓释带动额=Σ[项目持续期消费券核销订单金额+MAX（项目结束后3个月消费券核销商家销售金额同比正向增长量，0）]。

二是间接带动比（P12）=（消费者订单金额+消费者同平台同时期非核券消费金额）/消费券补贴金额，事后据实核算。

三是商户覆盖率（P13）=可受理消费券的商户数量/出资地方政府的方案计划惠及商户数量。

四是商户参与率（P14）=可受理消费券的商户数量/在支付平台开通受理业务的出资地方政府辖内活动商户数量，活动商户指消费券项目启动前当年月均交易不少于1笔的商户。

五是常住居民参与率（P15）=支付平台用户归属地模型统计的去重辖内常住用户数/项目核券去重用户数。

六是支付平台消费券功能访问量（P16）=消费券新闻发布会后至发放结束期间支付平台消费券功能区累计访问量。

成本准则P2j项下的指标层中，包括6项绩效消极因素指标：消费券项目配套宣传费用（P21）、核销商户集中度（P22）、居民用券投诉率（P23）、预算资金机会成本（P24）、流動居民参与率（P25）、恶意套取补贴金额（P26）。

其中，一是消费券项目配套宣传费用（P21）=项目运作期间发放主体部门与支付平台累计支出的宣传费用。二是核销商户集中度（P22）=核券金额TOP10商户核销金额/项目资金累计核销率。三是居民用券投诉率（P23）=通过发放主体热线或支付平台客服电话受理的投诉去重人次/项目领券去重人次数量。四是预算资金机会成本（P24）=1-预算资金累计执行率。五是流动居民参与率（P25）=支付平台用户归属地模型统计的去重非辖内常住用户数/项目核券去重用户数。六是恶意套取补贴金额（P26）=经发放主体部门认定的黄牛套利损失。

指标数据作无量纲化处理。纳入数字消费券绩效体系的各指标属性、单位各异，缺乏综合性，为避免各绩效指标以不等权参加汇总分析，需要对各指标数值作无量纲化处理，可根据工作条件在Min-Max归一化、Z-score标准化或Normalization正则化等方法中任选其一处理数据，后续项目处理数据时须采用统一方法，保持结果可比性。

绩效评价指标权重。在筛选确定政府数字消费券绩效的影响因素后，主要采用德尔菲法确定各绩效指标的权重，经项目出资政府部门的认定程序同意后进行设定，其中P1i效益类绩效指标的权重为W1i，P2j成本类绩效指标的权重为W2j。一经设定，则保持权重参数的稳定性，确保纵向可比性。如需调整指标权重设定，在进行时间序列分析时，需要使用新的权重参数重新计算拟作对比分析的历史绩效结果数据。

核算绩效整体水平，P1i和P2j均应使用无量纲化处理后的指标数据参与运算。

P政府数字消费券值=Σ（P1i·W1i）-Σ（P2j·W2j）

使用P政府数字消费券值作出评价结论。政府消费券依托支付平台数字化发放，有效使用系统数据可核算出该支付平台承接的所有政府数字消费券项目的P政府数字消费券值，形成绩效评价参照系。单一项目既可以与同一发放主体的历史项目P政府数字消费券值作纵向分析，较历史最高值更高的评价为“优”、持平的（偏离度≤15%）评价为“良”、低于历史最高值30%的评价为“待改进”;也可以与社会经济背景基本相同的其他发放主体项目作横向比较，所处的分位数在前25%的评价为“优”、中间50%的评价为“良”，后25%的评价为“待改进”的。对于评价为“待改进”的，可对项目的P1i和P2j与参照系指标值作多维对比分析，定位绩效水平低的原因所在，为优化后续项目积累经验。

完善绩效评价方法的建议

绩效评价主体方面。作为正外部性的公共产品，政府数字消费券项目的政策属性强且涉及范围大，在构建绩效评价模型时，应克服局部视角的限制，挣脱单一主体利益桎梏，由消费券发放政府的审计部门选聘非利益相关的第三方专业机构对政府数字消费券项目开展项目绩效评价。

绩效评价过程方面。评价数据的客观性和可获得性是绩效评价客观有效的支撑和前提，基于保护用户隐私数据和降低对支付平台监管成本两方面考虑，建议只通过政府管控最强的国有支付平台发放。

绩效评价方法方面。ISM方法以一个三级递阶系统简明地将政府数字消费券绩效归因于效益和成本两大影响因子，分别提取出6个正向绩效指标和6个负向绩效指标，综合反映政府数字消费券项目的整体绩效状况。

绩效评价管理方面。鉴于地方政府将消费券作为财政政策短期工具常态化使用，建议财政部和商务部等消费券财权事权管理部门，加强消费券顶层设计，结合实际开展消费券绩效评价制度建设，会同中国人民银行等部门，依托现有的金融支付基础设施，筹建全国统一的消费券发放管理平台，降低分散管理分散建设的成本，为消费券数据统计和实施绩效评价提供支持。

绩效评价运用方面。绩效评价结果应及时公开发布，主动接受监督管理，既作为消费券当期项目的评价结论和奖惩依据，又作为合理调度财政资源做好后续项目的重要参考。

王欢供职于中国华融山西分公司

刘开升供职于中国银联山西分公司

（本文仅代表作者观点，与供职机构无关）

责任编辑：钟立群

■   本文摄影/牛培琴