从“主渠道”到“实质性”：行政复议解决争议功能之审视

章志远

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

回望2020年这一“中国法治之年”，行政复议制度改革可谓其中的“重头戏”。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会召开第三次会议，习近平总书记明确指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”[1]2742020年6月5日，十三届全国政协第三十六次双周协商座谈会召开，中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋指出：“要深入学习领会习近平总书记关于行政复议工作的重要论述，坚持以人民为中心的发展理念，扎实做好相关法律修改工作，更好发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”[2]2020年11月24日，司法部官方网站正式发布《行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)，标志着行政复议法修改开始步入快车道。与此同时，围绕行政复议法修改进行的行政法学理论研究也次第展开。①引人注目的是，“征求意见稿”第1条(1)①《中国法律评论》2019年第5期、《行政法学研究》2019年第6期相继组稿发表了应松年、许安标、赵大程、莫于川、周佑勇、徐运凯等行政法学理论界和实务界的权威专家学者研究行政复议制度改革的论文，《法学研究》2019年第3期和《中国法学》2020年第2期也分别发表了行政法学者王万华教授和曹鎏教授的行政(2)复议改革专题论文；2020年，曹鎏教授的专著《中国特色行政复议制度的嬗变与演进》由法律出版社出版。这些研究成果的密集推出，体现出行政法学界对行政复议法修改的集体性学术关切。直接将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”新增为行政复议制度的目的之一，可能对行政复议制度发展产生深远的影响。立法目的条款是修法的重心，也是法律的灵魂所在。鉴于“立法目的条款对整个法律文本条文设计的统摄作用”[3]，行政复议制度的功能定位应当在政治话语与法律话语之间进行审慎选择。社会转型时期行政争议的多发局面难以完全避免，在行政争议解决机制供给侧结构改革的过程中，作为两类常规解纷机制的行政复议与行政诉讼的实际地位的形成，有赖“以人民为中心”政治理念主导下对行政争议当事人自由选择权的切实尊重。以客观的“实质性解决行政争议”取代主观的“行政争议解决主渠道”的功能定位，行政复议制度的变革才能够有望实现与行政诉讼之间“竞争中合作、差异中互补”[4]的新型衔接关系，彰显行政复议制度的中国特色、实践特色和时代特色。

一、行政复议在行政争议解决体系中地位的自然生成

梳理行政复议制度的发展演变和行政复议理论研究的主要历程，有关行政复议“解决行政争议主渠道”学术主张和改革建言的提出始于2010—2011年间。应松年教授最早提出：“在正常情况下，一个国家解决行政争议的体系中，行政复议应该是公民首选的最主要途径，受案数量应该数倍于行政诉讼。”“完善我国的行政复议制度，充分发挥行政复议在机制、制度上的优势，使行政复议成为解决我国行政争议的主渠道。”①(3)①应松年：《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》，载《行政管理改革》2010年第12期；应松年：《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》，载《法学论坛》2011年第5期。2011年3月28日，中共中央总书记胡锦涛在主持十六届中央政治局第二十七次集体学习时强调指出，要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为化解行政争议主渠道的作用。2011年12月15日，国务院法制办公室相关负责人在行政复议年度工作上提出，要贯彻落实中央精神，把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道。此后九年间，全国范围内行政复议案件数量虽有所增长，但总体上未能超过人民法院一审行政案件数量，主渠道的作用并未显现。那么，在重提行政复议制度化解行政争议主渠道之改革目标的当下，《行政复议法》修订是否一定要在立法目的条款中直接予以明确规定呢？笔者认为，行政复议与行政诉讼在行政争议解决体系中的地位是法律制度自然演化的结果，行政复议制度变革的过程重于结果、行政复议法立法用语的精当重于宣示，是否直接将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”载入立法目的条款还需深入研究。

第一，行政复议制度实效的形成实则是自然的生长演化过程。尽管官方和学界并未就行政复议“主渠道”的确切内涵作出明确界定，但就文义而言，发挥行政复议的主渠道作用是指行政相对人愿意首选行政复议来解决其与行政机关之间的行政争议，通过行政复议解决行政争议的案件数量也最多。“主渠道的逻辑就要求行政复议能够吸引大量行政争议，行政复议案件量应当数倍于行政诉讼案件量，且同时要大大超过信访案件量，行政复议应当成为解决多年来‘信访不信法’难题的突破口。”[5]21如果说在信访潮涌动的特殊社会历史时期亟需凸显行政复议纾解社会矛盾功能的话，那么在党的十八大以来信访法治化改革不断推进、运用法治思维化解矛盾深入人心的新时代，行政复议主渠道改革诉求的急迫性则已得到一定缓解。作为解决行政争议的两类正统制度，行政复议与行政诉讼各有所长，应当形成一种优势互补的良性合作关系。在三十年前《行政诉讼法》颁布实施之时，立法机关和全社会都期待人民法院能够成为化解官民矛盾的中枢，但20世纪90年代的行政审判实践却并未朝着预想的方向发展，1997年之后人民法院一审行政案件数量十年间一直徘徊在10万件上下。同样地，在2014年《行政诉讼法》修改时，立法机关也希冀通过行政复议机关与原机关“双被告”的特殊制度设计进一步激活行政复议制度的纠纷解决功能，但实际效果不仅没有显现反而滋生更多新的问题。②(4)②有学者全面分析了《行政诉讼法》复议机关“双被告”制度遭遇的一系列困境，提出要予以废除这一制度。具体来说，这些困境表现为四个方面：复议机关定位“自相矛盾”，复议权威性受到质疑；“双被告”制度程序空转，不符合“成本-收益分析”的基本要求；背离理性“经济人”原则，造成新的制度风险；诉讼过程中举证责任分配困难，复议机关出庭不出力。参见曹鎏、冯健：《行政复议“双被告”制度的困境与变革》，载《中外法学》2019年第5期。反观作为法治建设先行示范区的上海，近十年来行政复议案件数量稳步上升，且与法院一审行政诉讼案件数量之间的差距日益扩大，事实上早已形成了行政复议化解行政争议主渠道的局面。[6]137这种区域法治政府建设的先进典型经验显示，不断优化行政审判环境、提升行政复议制度公信力，使行政相对人在寻求行政争议解决时自然会作出理性的选择。在信访压力业已得到缓解、保障人民群众合理合法诉求得到解决的观念日益得到普及的当下，充分发挥行政复议的过滤器功能与行政诉讼的防护堤作用，应当成为行政争议解决体系构建的基本思路。

第二，行政复议制度改革的过程导向优于结果导向。行政复议“主渠道”的立法表达体现出明显的结果导向，即追求行政复议制度在行政争议解决体系中的主导性作用，把更多的行政争议吸引到行政复议中来。事实上，三十年来行政复议制度之所以没有能够发挥应有的功能，主要原因还是其自身公信力的不足，难以消除公众对其“官官相护”的本能质疑。只有通过体制机制调整和审理程序完善，切实提升行政复议的公信力和权威性，才是打造具有中国特色的行政复议制度的“必由之路”。[7]特别是2014年修订后的《行政诉讼法》实施以来，既没有出现人民法院一审行政案件数量井喷的局面，也没有出现行政复议案件大幅增长、远超一审行政案件数量的势头。相反地，在经历2015—2018年短暂的“双增长”辉煌期后，2019年全国行政复议案件和一审行政诉讼案件数量却出现罕见的双双回落局面，与20世纪90年代初期《行政诉讼法》实施伊始时的境况甚为相似。可见，法律制定和修改的实际效果与预期之间还存在相当差距。究其原因，立法和修法工作都宜遵循过程优于结果的基本理念，在对行政复议和行政诉讼制度自身规律深刻认识的基础上，充分激活二者各自的潜能和优势，从整体上回应转型社会行政争议激增的现实需求。“行政复议制度的整体观，是指要将完善行政复议制度置于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景之下，精确定位其在行政争议解决机制中的地位，要有体系性、适当性、公正性和有效性等理念的指导，力争使行政复议、行政诉讼、信访等制度相互协调，并实质性地解决争议。”[8]如果说信访制度主要化解“现行法律框架内无法解决的重大历史遗留问题”[9]360，那么行政复议和行政诉讼制度各自的内在优势就应当经由法律修改得以充分彰显。可见，尊重制度自身的运行规律、聚焦制度公信力的修复才是《行政复议法》的修改要义。至于最终能否产生行政复议主渠道的实效，只能留给行政争议当事人自己去进行理性选择了。

第三，行政复议立法目的条款表述的精当重于宣示。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党要管党、全面从严治党的高度，大力推进党内法规制度建设，形成了覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，一种融国家法律与党内法规于一体的中国特色社会主义法治体系逐渐获得生长。党的十九大以来，加强党中央集中统一领导成为党的政治建设的首要任务，党的主张“入法”现象随之日渐增多。党内法规与国家法律之间如何保持衔接与协调，党的主张如何体现在国家法律之中，这些都是全面依法治国进程中全新的时代课题。“党言党语”与“法言法语”在目的和功能方面存在很大的差异性，使得二者在语词、语句、语篇、修辞、文体等方面都有明显不同，主要体现为“意识形态方面‘党言党语’的政治性与‘法言法语’的‘中立性’”，“话语体系方面‘党言党语’的通俗性与‘法言法语’的专业性”，“语义表达方面‘党言党语’的生动性与‘法言法语’的庄重性”，“文词风格方面‘党言党语’的丰富性与‘法言法语’的平实性”。[10]作为马克思主义使命型政党，中国共产党始终能够勇立时代潮头提出新的理念和奋斗目标，国家法律的制定和修改也应当积极予以回应贯彻。例如，2018年修订的《公务员法》第1条将“建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍”作为新的立法目的，2019年制定的《重大行政决策程序暂行条例》第4条明确规定“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导”。这些规定体现了“党管干部”“党管决策”的基本原则，较好地处理了党的主张与国家法律规定之间的辩证统一关系。相比之下，行政复议制度的专业性和规范性更强。①(5)①最高人民法院在“郴州饭垄堆矿业公司诉国土资源部国土资源行政复议决定案”的再审行政判决中指出：“行政复议决定时行政复议机关居中行使准司法权进行的裁决，且行使着上级行政机关专业判断权，人民法院对行政复议决定判断与裁量及理由说明，应当给予充分尊重。”参见最高人民法院行政判决书(2018)最高法行再6号。行政复议法的条文表述更要力求平实、精准、确当，尽量减少使用宣示性和表态性话语。在深化多元化纠纷解决机制改革、坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的观念深入全社会之际，特别是在多元化纠纷解决机制地方立法不断推进的当下，《行政复议法》修改的主要任务应当是为全面提升行政复议公正、及时、有效化解行政争议提供体制机制保障，从而为行政复议化解行政争议主渠道远景目标的实现奠定坚实基础。①(6)①自山东省人大常委会2016年7月22日公布《山东省多元化解纠纷促进条例》以来，黑龙江、福建、安徽、四川、海南、河北等省陆续公布了类似地方性法规，多元化解矛盾纠纷具备了更多的规范基础。只有坚持这种“润物细无声”式的修法安排，行政复议与行政诉讼才能相向而行，在促进诉源治理局面实现的过程中发挥各自的制度优势。如果直接将主渠道这一理想愿景写入立法目的条款，则可能弱化法律文本的规范性，增加法律实施的风险性，这就未必是一种合理的选择了。

二、行政复议实质性解决争议功能定位的逻辑证成

如果说行政复议解决行政争议主渠道的功能定位尚属主观愿景目标的话，那么实质性解决行政争议的功能定位则属于客观现实目标。源自我国本土行政审判实践的实质性解决行政争议理念，经由最高人民法院的积极倡导和各地法院的主动响应，已经形成一定的理论共识。“所谓行政争议的实质性解决，是指人民法院在审查行政行为合法性的基础上，围绕行政争议产生的基础事实和起诉人真实的诉讼目的，通过依法裁判、调解和协调化解相结合并辅以其他审判机制的灵活运用，对案涉争议进行整体性、彻底性的一揽式解决，实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护。”[11]从行政复议自身的历史逻辑、制度逻辑、发展逻辑和理论逻辑上看，应当以修法为契机明确将“实质性解决行政争议”写入目的条款之中，把行政复议与行政诉讼的制度优势转化为治理效能，切实发挥二者在全面依法治国进程中应有的价值。

第一，就历史逻辑而言，行政复议与行政诉讼之间呈现相互学习与超越的常态，《行政复议法》应当率先完成实质性解决行政争议观的“入法”。从三十年来行政复议与行政诉讼制度的历史发展进程上看，二者经历了“学习—超越—再学习—再超越”的竞赛式生长过程。20世纪90年代之初，行政复议是作为行政诉讼的配套性制度存在的，直到1999年《行政复议法》颁行时才正式成为与行政诉讼同台竞技的制度。2007年《行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)吸收了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，并在行政复议调解、和解等方面作出了创新性规定；2014年《行政诉讼法》修订吸收了行政复议解决行政争议、规范性文件一并审查、调解等规定，并围绕“起诉难”“审理难”“执行难”问题作出了一系列新的制度安排。最高人民法院近年来在年度工作报告、司法文件、裁判文书、领导讲话中频频使用“实质性解决行政争议”表述，引领全国各级法院践行实质性解决行政争议的理念。从规范文本上看，作为立法目的的“解决行政争议”相继写入2007年的《实施条例》和2014年修订的《行政诉讼法》第1条之中；从制度实践上看，实质性解决行政争议理念在行政审判领域实施多年，且于2019年正式写入最高人民法院发布的《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(以下简称《五五改革纲要》)之中。为此，《行政复议法》修改有必要遵循历史逻辑，率先确定实质性解决行政争议的立法目的，实现与行政审判的同频共振。

第二，就制度逻辑而言，行政复议具有实质性解决行政争议的天然优势，应当在汲取行政审判有益经验的基础上予以推进。对典型样本案件的观察显示，人民法院在行政审判活动中为追求行政争议的实质性解决，不仅发挥了作为整体的法院的功效，而且还通过各种形式的府院互动积极寻求外部力量的支持；不仅注重通过依法裁判和调解实质性解决行政争议，而且通过大量协调工作的开展促成当事人之间达成和解。[11]相比之下，行政复议制度本身具备更多的实质性解决行政争议的天然优势。一方面，行政复议机关与被申请人之间存在上下级隶属关系，科层制的权力结构使得行政复议机关具有与生俱来的组织优势，能够通过干部选拔任用、行政绩效考评、社会资源分配等多种有力手段影响到被申请人，行政机关所掌控的资源同样能够对行政复议申请人提出的合理诉求予以直接回应。换言之，行政复议机关不需要借助其他任何外部力量就可以仅凭行政系统的一己之力进行行政争议的实质性化解。另一方面，行政复议在行政行为的审查广度、深度方面都胜过行政诉讼，加之其固有的便利、快捷、免费等制度优势，客观上更能胜任行政争议的实质性解决。为此，在多元化社会矛盾解决体系的构建过程中，行政复议和行政诉讼制度都应当围绕实质性解决行政争议理念的践行加以完善。在行政审判制度积极推进行政争议实质性解决取得阶段性成果的当下，行政复议的后发优势更应通过修法得到彰显。

第三，就发展逻辑而言，在面向2035年基本实现社会主义现代化的新征程中，妥善化解行政争议已经成为维护社会稳定、创新社会治理的急迫需要。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，准确识变、科学应变、主动求变。具体来说，新时代的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，特别表现在人民在民主、法治、公平、正义、安全和环境等方面的要求日益增长从而产生的矛盾上。同时，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，有效市场和有为政府双轮驱动的模式尚未成型，发展与稳定、创新与守成、获得与剥夺之间的张力依旧存在。与当下我国行政诉讼中的“两高”(上诉率高、申诉率高)、“两低”(实体裁判率低、原告服判息诉率低)现象相类似的是，行政复议中的高维持率和驳回率造成的“程序空转”更为突出。“不仅无法实现与行政诉讼的合理分工，本身还将成为新的争议产生渠道，加剧国家纠纷化解资源的浪费。”[12]在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，国家的纠纷化解、社会整合体系和能力现代化尤为迫切。为了积极回应新时代的社会期待，行政复议制度的发展亟待实现以实质性解决行政争议为取向的系统性改造。

第四，就理论逻辑而言，作为解决行政争议升级版的实质性解决行政争议更强调官民矛盾的“化于未发”和“止于未诉”。党的十八大以来，党中央及时提出创新社会治理的时代命题，不断完善社会治理体制机制。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”社会矛盾纠纷化解是社会治理的重要内容，也是维护社会稳定、促进社会和谐的关键环节。尤其是面对数量不断攀升的行政争议，如果不能从根源上得到彻底化解，就会陷入“按起葫芦浮起瓢”的窘境，司法资源和行政资源也会被大量耗费。行政争议的发生一般都具有复杂的社会经济发展背景，时常与党委政府的中心工作紧密相连，如果处理不及时不彻底，就会对经济社会发展造成负面影响。《五五改革纲要》提出：“创新发展新时代‘枫桥经验’，完善‘诉源治理’机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量。”诉源治理的经验可归纳为“源头预防为先”“非诉机制挺前”“法院裁判终局”[13]，以行政复议为中心的行政争议非诉解决机制理应在其中发挥关键作用。对于各级行政机关而言，不仅承担着保持经济健康快速发展的重任，而且还肩负着从源头上预防化解行政争议的使命。可见，从政府在社会治理体系中的角色定位上看，实质性解决行政争议也是行政复议制度在新时代的应有之义。

三、实质性解决争议功能定位下的行政复议制度创新

在确定行政复议制度实质性解决行政争议的功能定位之后，“征求意见稿”的相关制度安排尚待进一步优化，彻底扭转行政复议制度权威性不够、公信力不强的局面。总体来说，行政复议体制的“二元”结构设计、负面清单式的受案范围、简便快捷的受理机制和灵活高效的处理方式，是其中四个较为关键的制度创新。

第一，行政复议体制的“二元”结构设计。“征求意见稿”第4条确认了一级政府相对集中行使行政复议权的重要体制安排，有望通过“集中力量办大事”的固有体制优势重塑行政复议制度的权威性。就这种行政系统内部权力结构的变迁而言，还需从两个方面进行完善。一方面，应当从法律上明确行政复议人员的身份保障，从人财物的充分供给上为行政复议权集中统一行使提供有力的组织支撑。大政方针一旦确定，具体负责落实的人员的重要性就格外凸显。为防止出现类似行政审判体制改革之后专业审判人员流失现象的发生，确保行政复议队伍的相对稳定性和精英化方向发展，必须从编制划转、待遇提升、物质保障等方面拿出实招予以匹配，确保行政复议工作人员的职业荣誉感和身份获得感。另一方面，应当改变省级人民政府和国务院部门自我复议的现行制度规定。这种模式不仅在理论逻辑上明显不顺，而且在现实逻辑上也不能解决问题。在全面推进依法治国的新时代，国务院作为中央人民政府不适宜处理具体行政复议案件的理由恐难令人信服。反观行政审判体制改革，最高人民法院近年来审理的行政案件也成倍增长，案件审理压力虽大，但司法公信力明显提升。“征求意见稿”第62条在“行政复议审理”章、“一般程序”节之下规定了实践中行之有效的行政复议委员会制度，但就行政复议委员会“提供咨询意见”的功能定位来看，同行政法学理论界及社会期待还有很大差距。与具有“内部造血功能”的相对集中行使行政复议权改革模式相比，行政复议委员会是一种具备“外部输血功能”的制度装置，理应将其置于“总则”之中加以规定，体现行政复议体制改革的权威性和严肃性。较为可行的方案是，将行政复议委员会条款放在“征求意见稿”第5条之后单独列出，并将其主要功能定位为“办理重大疑难复杂行政复议案件”。这种内外并举的二元体制结构设计，有望充分调动体制内外的有利资源，为行政争议实质性解决提供体制保障。①(7)①综观近年来国内行政复议体制改革的实践，以上海为代表的“行政复议委员会”模式和以浙江为代表的“行政复议局”模式是两类比较成功的典范。前者通过借助国内知名专家和沪上知名律师等“外脑”，弥补体制内力量在重大复杂疑难行政复议案件处理上的专业性和权威性短板；后者通过整合政府内部分散的行政复议力量，形成统一权威的专业工作队伍。客观上说，两种模式各有千秋，完全可以相互补充，并在《行政复议法》修改中得到应有的体现。

第二，负面清单式的受案范围规定。在行政诉讼中，实质性解决行政争议的要义之一是“行政审判权的运用空间不局限于起诉人表面的诉讼请求，辐射到被诉行政行为合法性的全面审查”[11]。相比之下，行政复议权具备更多的组织优势和资源优势，应当也能够吸纳处理更多的行政争议。从这个意义上来说，“征求意见稿”第11、12、13条有关行政复议范围的规定无论是在形式上还是内容上都有进一步优化的空间。一方面，要采取负面清单式的规范模式，除了有限的排除性规定外，应当确立“行政争议及相关联争议一并解决”的基本原则，实现行政复议受案范围的大幅度扩容，将大量潜在的行政争议引入行政复议之中进行化解。另一方面，要总结现有法律救济渠道不畅的教训，在特殊类型行政争议的化解方面勇于担当。例如，规范性文件附带审查的复议效果和诉讼效果一直不彰，需要下大力气予以改造；行政处分及其他人事处理决定的申诉解决往往流于形式，从行政争议实质性化解上看，也可以考虑一并纳入行政复议受案范围之中。此外，日渐增多的行政协议案件、行政与民事争议交织的案件因缺乏有效的化解通道屡屡陷入“程序空转”的境地，也需要统筹纳入行政复议中进行一揽子解决。只有直面行政争议高发、多发的社会现实，充分发挥行政复议的制度优势，才能实现运用法治思维法治方式化解矛盾、维护稳定的社会治理理念，进而通过过滤器作用的彰显减轻行政诉讼制度面临的巨大压力，促进行政复议与行政诉讼合作互补局面的形成，更好地实现行政争议的实质性解决。

第三，简便快捷的受理机制规定。方便、简洁、高效本来就是行政复议制度的固有优势。从“征求意见稿”有关行政复议申请和受理的具体规定来看，还存在简单照搬行政诉讼法相关规定的痕迹。这种同质化的处理方式非但不能显示行政复议制度的特有优势，反而可能加重行政相对人寻求法律救济的难度，实有必要进行适当的简化改造。择其要者而言，行政复议申请受理的程序优化机制包括三个方面：一是行政复议申请期限的适度延长。相比现行法律规定的六十日申请复议期限，“征求意见稿”第24条已经延长至六个月，与行政诉讼法规定的六个月起诉期限保持了一致。不过，行政相对人是否及时行使法律救济权还受制于很多现实因素的影响，“任何人不能躺在权利上睡大觉”的观念尚待在全社会进一步普及。在当下行政争议解决的实践中，因期限超过被驳回的情形不在少数，很多行政相对人又涌向信访渠道试图寻求解决；检察机关“一手托两家”，为督促实质性化解行政争议针对“过期之诉”进行的检察监督也呈现扩张之势。[14]解铃还须系铃人，后续各种争端绵延不绝的发生需要从源头上加以预防和消解。可以将行政复议申请期限适度延长到一年时间，此举既体现与行政诉讼起诉期限规定的差异性，也与实质性化解行政争议理念相呼应。二是行政复议申请提出方式的简化。与现行法律有关行政复议书面申请与口头申请相结合的规定不同的是，“征求意见稿”第27条排除了行政复议的口头申请方式，赋予行政复议机关通知申请人到现场进行身份审核的裁量权；第28条对行政复议申请书规定了较多的形式和内容方面的要求。这些规定不仅与近年来法治政府建设中“放管服”改革的基本精神不相吻合，而且还有通过繁文缛节增加行政复议申请人难度之嫌。在行政证明事项大幅取消、“让数据多跑腿”改革日渐深入的当下，上述规定应当按照简化程序、方便使用的原则进一步修改，避免陷入名为追求行政争议实质性解决却又在申请环节设置过多实质性要求的尴尬境地。三是进一步降低行政复议的申请门槛。2014年《行政诉讼法》修改的亮点之一就是确立了立案登记制，力图解决当事人“起诉难”问题。反观“征求意见稿”第35条的规定，其中任何一项具体要求的不当解释都可能导致复议申请被拒之门外，实有加重行政复议申请人申请负担之嫌。身处信息化高度发达的社会，行政复议申请受理环节的程序性限制并无多少必要。参照人民法院立案登记制改革精神，进一步降低行政复议申请门槛，让人民群众在每一个行政复议案件中感受到便利快捷，这些都应当是“征求意见稿”进一步完善的重心之所在。

第四，灵活高效的处理方式规定。行政审判权的运用方式“从依法作出裁判”扩及“灵活多样的协调化解”，是行政诉讼实质性解决行政争议的基本路径。[11]相比之下，行政复议具有更多的有利资源进行行政争议的实质性化解，应当在汲取近年来行政审判实践有益经验的基础上进一步通过修法予以固化。“征求意见稿”第43条规定，行政复议决定作出前，行政复议机关可以按照合法、自愿原则进行调解。这一规定暗含着“调解优先”之意，但与实质性解决行政争议功能定位的要求还有差距。事实上，灵活多样的调解方式是实质性解决行政争议的“利器”，应当进一步发挥行政复议调解结案的功效。为此，可以参照《民事诉讼法》第9条的规定，将行政复议调解作为一项基本原则写入“总则”之中，通过行政复议调解优先于决定的宣示支撑行政争议的实质性解决。同时，还应当进一步扩展行政复议决定的类型，为行政争议实质性解决提供更多路径，如增设无效确认决定、扩大变更决定的适用范围等。此外，还应当激活行政复议意见书、行政复议建议书、行政复议白皮书(8)《实施条例》第58条规定：“县级以上各级人民政府行政复议机构应当定期向本级人民政府提交行政复议工作状况分析报告。”这类报告与人民法院定期向行政机关发布行政审判白皮书相类似，具有促进诉源治理的潜在功效。遗憾的是，“征求意见稿”并未继续采行。等辅助性机制的作用，为行政争议实质性解决提供多层次的灵活高效保障措施。

四、结语

2021年注定又是一个极不平凡的年份，既是“十四五”开局之年，也是全面开启社会主义现代化建设新征程之年，更是中国共产党诞生百年之年。置身于如此特殊的年份之中，《行政复议法》的修改自然格外引人注目。特别是在《行政复议法》的修订几经推延、修订后的《行政诉讼法》实施六年之际，深入总结中国特色行政复议制度实施的经验，充分汲取行政审判制度运行的有益实践智慧，有助于借助修法进一步发挥行政复议制度在国家治理体系和治理能力现代化进程中的应有作用。本文有关行政复议立法目的灵魂条款新增表述的研究，旨在从行政救济和纠纷化解的整体观、系统论角度，阐述作为实质性解决行政争议重要机制的行政复议的制度改革方向，希冀对“征求意见稿”立法目的条款及其他有关条款的进一步完善和对我国行政复议理论研究的深化有所助益。