中国在南海“灰色地带”的应对策略——基于美国对南海“灰色地带”的认知和行动

贾保磊，马建英

(山东师范大学 公共管理学院，济南 250014)

一、 研究问题与文献评述

“灰色地带”是一个近年来不断被国内外学术界与战略界所讨论的话题。美国不断使用“灰色地带”概念解释其在全球各个区域受到的挑战，把“挑战者”的行为类型认定为一种高于和平与低于战争的“灰色地带”胁迫，并指责这种胁迫性手段正在侵蚀着美国的国家利益。在众多灰色区域中，南海被美国认为是印太地区具有灰色性质的区域，并指责中国在该地区利用“灰色地带”手段重塑现有的国际秩序。在美国对外战略重心进一步向印太地区转移的大背景下，南海局势不断升温，其中把南海热度推向高潮的“菲律宾仲裁案”，就有着美国的身影。学者李金明[1]指出，美国不仅是该案的极力支持者，而且还是真正的幕后推手。美国在南海地区的肆意干涉，完全符合“灰色地带”的概念。但是，美国却利用这一概念不断曲解中国对南海主权的维护行为，还给中国戴上“灰色地带胁迫者”的帽子。故此，本文以南海的“灰色地带”为研究核心，论述了美国在该地区认知到的中国“威胁”以及其应对“威胁”的策略，提出中国应以“超越战争”(1)“超越战争”意指不是不进行战争，而是以尽量避免战争的和平心态去应对威胁。的捍卫者心态去应对美国的“灰色地带”胁迫。

结合国内外资料，笔者以美国和中国的角度分别对两个国家在南海“灰色地带”的认知与行为进行回顾与评价：第一类是关于美国对南海“灰色地带”的认知问题。总体而言，美国认为中国在南海采取了所谓的“灰色地带”行为，企图改变南海现有的国际秩序，还认为美国需要在该区域扮演相应的角色，以应对中国的挑战。美国学者迈克尔·马扎尔[2]在其专著中就以中国在南海造岛为开端，指责中国在该地区构建新秩序。同样来自美国的福尔摩斯等学者[3]指责中国利用法律、外交、海事和物质等方式，削弱了美国主导的自由国际秩序。另外，在政府层面，特朗普政府在《国家安全战略报告》中把中国定性为现有国际秩序的“修正主义者”[4]。可以说，美国企图把“灰色地带”与国际秩序勾连起来，以达到行为与目的统一。要说明的是美国不认为自身在南海的所作所为属于“灰色地带”行为，美国只是认为中国破坏了所谓的区域现有秩序，导致了南海的不稳定性。美国作为世界秩序的“维护者”，自认为需要做出行动，也就是说美国并没有反思过自己的行为给整个南海政治局势造成的不良影响。

美国国家战略与研究中心研究员迈克尔·格林[5]4把中国列为海上“灰色地带”的主要胁迫者，并指出中国在海上的活动利用了含糊不清、不对称和渐进主义等非对称优势对抗美国和美国盟友的弱点。同为国家战略与研究中心的凯瑟琳·H·希克斯[6]把中国认定为对美国国家利益、美国的盟国和合作伙伴进行了最大份额的“灰色地带”行动的国家之一。其实西方学者对中国在海洋领域实施的所谓“灰色地带”行为持有异议。来自英国国王战争学院的帕塔拉诺[7]在《太平洋评论》中撰文指出，中国是“混合”(2)“混合”是指“混合战争”，与“灰色”的区别是有超越战争门槛的可能性，形成大规模战争。而不是“灰色”，她称中国寻求海事权益是战略意图的功能，目的是在经济合作社会的范围内和范围之外投射军事力量，同时防止其他国家也这样做。无论是“混合”还是“灰色”，其实美国对于中国的指责都是促进其海上霸权的表征。纵观以上美国学界与战略界对南海“灰色地带”的认知，他们基本都是从美国的立场出发，一边倒地来看待中国在南海的行为，从来没有站在中国的角度思考过南海问题。他们的偏见只会使美国在南海问题上产生错误的认知，加剧南海的不稳定性。

第二类是关于中国对南海“灰色地带”的认知问题。中国始终认为整个南海地区属于自己的主权范围，同时也是南海地区的守卫者。由于历史等因素，越南、菲律宾等国家侵占了中国南海的部分海域及岛礁，形成了当今的南海划界及众多的岛屿纠纷等问题。而美国作为南海域外国家，为了达到制衡中国的目的，不断插手南海问题所采取的方式就是一种“灰色地带”行为。学者戴正与洪邮生[8]96从历史的角度分析了美国是个“灰色地带”行为者，在南海地区，美国支持菲律宾发起“南海仲裁案”以及借“航行自由”宣示就是南海版的“灰色地带”行为。与此同时，学者戴正与郑先武认为美国借助中国“破坏基于规则的秩序”[9]这一借口，是为了取得在南海实施“灰色地带”手段的合法性。由此可知，是美国在南海的行为赋予了南海的“灰色地带”性，而中国的行为只是维护主权的一种方式，却被美国看作是一个“灰色地带胁迫者”。因此，可以看出美国并不理解中国在南海的主权感受，或者说不情愿去理解南海属于中国的事实。

在美国对南海的“灰色地带”行为上，学者陈永进行了最有力的论述，他采用“精准修正主义”[10]48和“灰色地带”两个维度阐释了美国在南海的“灰色地带”行为主要为叙事战争、议题联系、民事介入、自由航行、前沿存在、军事联盟六项行为。另外，陈永[11]还从军事的角度认为中美在南海使用叙事战争、剥夺繁荣、民事介入和使用军队四个“灰色地带”行为展开博弈。同样，靳风博士[12]也对美国在南海的“灰色地带”行为做了归纳，分别为舆论宣传活动、民事介入行为、航行自由行动、调整前沿军事部署、释放信号六种“灰色地带”行为。由此可见，美国在南海使用了大量的“灰色地带”手段。以上学者们的论述是对美国在南海“灰色地带”行为有力的控诉，对于反击美国对中国在南海的指责具有重要意义。但是，中国方面对“灰色地带”的研究还处于初步阶段，更多是介绍性分析“灰色地带”，而对中国应对美国在南海“灰色地带”的策略分析不多，还需要进一步深化研究。

综上分析，并结合当前的南海局势，南海问题是中美两国交锋最为激烈的地区，双方都认为对方在南海实施了“灰色地带”行为，都认为是对方破坏了南海的和平与稳定。目前南海局势的胶着态势体现为中美在南海的一种“灰色性”对峙，而美国成为南海局势最大的变量。

二、 “灰色地带”的概念辨析

“灰色地带”这一概念近几年悄然在美国出现，对这一概念的研究也引起了学术界各式各样的争论。以下是笔者从内涵、特征、行为类型三个部分对“灰色地带”的概念做出初步的探索。

(一)“灰色地带”的内涵

“灰色地带”主要有两层含义：一是竞争状态的“灰色性”；二是行为类型的“灰色性”。它是既不触发战争门槛，且又高于和平交往方式的一种行为。比较有代表性的当属美国特种作战司令部发布的《灰色地带白皮书》中“灰色地带”的定义：“国家和非国家行为者之间以及国家内部的竞争性互动，介于传统战争与和平的二元性之间。”[13]总的来看美国把“灰色地带”作为应对挑战者的一种策略对待。中国学者也对“灰色地带”做出相关界定。学者归泳涛[14]认为，“灰色地带”指国家之间以获取安全利益为主要目的、控制在暴力门槛之下的各种竞争性互动领域。张帆[15]指出“灰色地带”就是综合运用诸种非战争强制手段，以低于战争门槛的强制行动，渐进式地为己方攫取利益，并为维护和增进己方利益威慑、劝阻或威逼对手。根据以上的解读与笔者的理解，本文认为“灰色地带”指在黑色与白色之间非战非和状态下的灰色区域内，为维护国家利益采取高于和平与低于大规模战争的行为方式所进行相互竞争性侵蚀的一种策略。

(二)“灰色地带”的特征

根据以上“灰色地带”的内涵及文献评述，笔者归纳了“灰色地带”具有模糊性、侵蚀性、不对称性、混合性、低于战争门槛五个特征。

1.模糊性

模糊性特征是让竞争对手对冲突的性质以及目标产生模棱两可的不确定性和让竞争对手无法识别是否有违相关国际法律或者国际行为准则，从而无法做出有针对性的回应。正如约翰·米尔斯海默[16]所认为的国家与国家之间无法真正地了解彼此的真实意图。“灰色地带”的模糊性正是让竞争对手无法测量与分辨，并产生战略上的不确定性，无法做出有效决策。也如时任美国国防部副部长的弗兰克·肯德尔所承认的在“灰色地带”很难评估局势，也很难确定美国利益的利害关系[5]33。由于这种模糊性，就很难评估风险的大小，所以也难免出现意外的冲突。此外，模糊性也是外交策略运用的惯用工具，往往既达到了目的又能迷惑对手，间接性保护自己。

2.侵蚀性

侵蚀性特征是说在“灰色地带”行使的是一种悄无声息的渗透性策略。所以，该特征表明在“灰色地带”不会表现出大规模战斗，且这种斗争也不会是迅速的、短暂的以及出现决定性成果，反而更多地展现出竞争对手的耐心性与隐蔽性。“灰色地带”之所以具有侵蚀性，一是由于竞争者在面对强大的对手时于正面交锋往往处于劣势，所以在背面的长期博弈更有利于达到既定的目标，而又不会使冲突升级；二是使用侵蚀性手段更容易隐藏自己，在国际道德上不至于出现不利情况，从而维护其国际声誉。迈克尔·马扎尔认为侵蚀性特征所表现的是竞争对手以“萨拉米切片”策略和造成“既成事实”的现象来实现目标[2]。“萨拉米切片”策略是以一种不明确的方式进行探索，如果侵略者遇到抵抗，就假装侵入是无意的，如果防御者没有做出积极反应，则侵略者迅速进入侵蚀的下一步，正所谓步步蚕食，直到掌握优势。“既成事实”是在竞争对手做出反应之前，迅速或者有限地进行控制。造成既定的一种事实，使得防御者陷入对事实的默许或者追求战争危险的两难困境。

3.不对称性

不对称性特征意味着以己之长，攻敌之短。是在竞争领域突出自己的优势方向，在对手面前占据上风。这种优势多式多样，可以是一国的经济、军事等显性优势，也可以是政治领导力、话语传播力、道德制高点等隐性优势。学者戴正与洪邮生[8]85把不对称性分为了利益层面与实力层面，利益层面也就是说不同的国家对相关利益认可度的不对称性，其造成最后结果也不尽相同；而实力层面是说实力不等于能力，在国际竞争中纵然是守成国实力雄厚，也必有其软肋，纵然是崛起国相对弱小，也必有其特长。在“灰色地带”中，不对称性特征屡见不鲜。冷战时期从美苏强调有无核武到古巴导弹危机中苏联弥补不对称劣势，再到后来双方强调核武数量多寡，充分显示了都以不对称一较高下。如今，美国在新近的《国家安全战略》以及《印太战略》等重要国家文件中特别突出美国的优势，尤其是在中国南海地区，美国充分运用自身强大军事力量、联盟优势、国际话语支配力等“灰色地带”行为对中国采取了显著的不对称性竞争。

4.混合性

混合性的特征主要面向的是行为类型的综合运用。也就是在“灰色地带”中，各相关竞争方会围绕多个领域使用多种策略手段进行较量。兰德公司亚太政策中心副主任斯科特·W·哈罗德博士[17]在2017年一份研究报告中就指出了“灰色地带”的海洋、空间以及网络领域的竞争。从目前的中美竞争局面来看，除了上述三项领域外，还应该有高技术以及经济领域的竞争。在这些竞争领域，根据对象的不同又可以加以细分，有政府层面与民间层面的竞争，还有跨国公司、智库、高校及相关科研院所的竞争等。在策略手段的运用上更加具有混合性，兰德公司在另一份关于“灰色地带”的研究报告中就有一项应对“灰色地带”“威胁”的选项清单的描述，上面介绍了军事、外交、信息以及经济的部署，并且按照类别对每一个选项的优势、成本及风险等做出了详尽的说明[18]。

5.低于战争门槛

低于战争门槛是“灰色地带”的一个显著的特征。可以把这个“门槛”当作一条红线，如果一个地区某个挑战者越过了红线出现了大规模的战争，则不属于“灰色地带”的行列。低于武力门槛这条红线一般有强红线与弱红线之分。所谓的强红线就是某个国家划定的红线之内的涉及国家利益的禁区丝毫不可侵犯，其危险系数较高。而弱红线是往往某个挑战者在红线周围游走，时长越过红线行事，这条弱红线往往在守成国心理上是一条模糊的地带，其进入的危险系数较低。在“灰色地带”中竞争者双方往往都会碰到红线，但是双方又会达成一种避免大规模冲突的默契，从而维持了一种低于战争门槛的竞争状态。然而，达成这种默契不一定是利益相对均等的情况，有时挑战者越过红线，得到了利益，又避免了大规模冲突。

(三)“灰色地带”的行为类型

关于“灰色地带”的行为类型，根据“灰色地带”的相关特征就可以明确其类型多种多样，并可以定性为一种非战争形式的强制性行动。美国国际战略与研究中心发布的研究报告中就指出了七种“灰色地带”的强制工具，分别是“信息操作与辟谣、政治胁迫、经济胁迫、网络行动、太空行动、火箭支架、国家力量控制的挑衅”[19]。学者弗兰克·霍夫曼[20]35认为挑战者使用了一些含糊不清和非传统的治国手段，比如渗透或虚假阵线组织的政治颠覆、宣传/造谣、网络入侵/破坏、选举干预等。在现有文献中，迈克尔·马扎尔就“灰色地带”的行为类型总结的最为全面，从经济手段、军事与隐蔽手段、信息手段、政治手段及其他手段五大角度分低、中、高三个层次做了详尽介绍(参见图1)。

图1 “灰色地带”行为光谱

三、 美国对南海“‘灰色地带’威胁”的认知

根据美国在南海“灰色地带”面临的竞争者挑战的情形，美国学界与战略界在他们的研究报告与会议讨论中，大致赞同以下几种行为对美国在该地区产生了“威胁”。

(一)存在性力量的失衡

在南海这片“灰色地带”海域，美国指责中国采取外交游说、法律解读、军/民事威慑以及“既成事实”等长期强制性的方式来实现自己在南海地区的目标，从而打破了南海均势。特别是2013年9月以来中国在南海推进的岛礁建设项目，这被美国认为严重改变了南海现状，挑战了美国主导的国际秩序。2017年6月3日，美国时任国防部长马蒂斯[21]在新加坡香格里拉峰会上发表演说时指出，中国人工岛建设和无可争议的国际水域特征设施军事化破坏了区域稳定，美国反对将人工岛屿军事化并强制执行过分海事主张的国家。此外，美国还认为中国大力发展海军，从浅蓝快速走向深蓝，是企图在海上建立中国主导的海洋秩序的象征。特别是在2019年12月17日，中国首艘自主设计研发的航母山东舰入列中国海南三亚军事基地，无疑让美国看来这是中国加剧所谓“南海军事化”的重要一步。其实，随着中国国力的增强，海外利益不断扩大，中国适当发展海军维护国家利益情有可原，而且南海是中国的“南大门”，对中国的安全至关重要，在南海主权范围内部署一定的军事设施也是适当的。

(二)活跃的军民一体化

在南海维权行动上，中国多有派遣军用或民用的船只在主权海域内进行执法活动，但是美国学者却指责中国这是在“修正”南海秩序，是一种所谓的“灰色地带胁迫性外交”[22]。具体而言，美国学者认为中国使用了渔业/海洋执法力量，在南海破坏现有的国际秩序和改变了“国际行为准则”，海上民兵不仅使中国中断了对外调查、能源开发和商业捕鱼活动，而且扩大和巩固了中国认为风险较低的地区[20]33。在海上力量方面，迈克尔·格林[5]12还强调中国渔民和海上民兵是第一道防线，中国海岸警卫队是第二道防线，军队是最后一道防线，就如同“卷心菜”战略，指的是一层层向有争议的领土和水域施加压力的方法。学者朱锋[23]反驳道只因中国在南海的维权行动，就把中国视为“修正主义国家”，还刻意忽视中国在南海享有历史及法律权益，这充分显示了美国对中国崛起的战略悲观主义。中国虽然派遣三支海上力量在南海执行任务，但是这和美国所认知的概念并不相同，中国是以主权捍卫者的心态保护自己的领土不受侵犯，而美国却认为这是对其国际秩序的侵犯，可以说美国这种认知差异是导致南海局势紧张的重要因素。

(三)选择性解读“海洋法”

中国对《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的解读也被美国视为“灰色地带”行为[24]。首先，美国学者认为九线段内的面积远远超过《公约》所反映的习惯国际海洋法规定的可称为领海的范围，还指出中国对“九段线”保持着一个模棱两可的态度，这种态度可以让中国在南海主张海洋主权时更加具有灵活性[5]64。美国国会研究服务处的报告显示，如果中国有权管制外国军队在其专属经济区内活动的问题上的立场能够获得国际法的接受，它不仅会对南海地区，而且会对全世界的美国海军行动产生重大影响，特别是影响了美国动用军事力量捍卫美国海外各种利益的能力，这里面包括中国对“航行自由”宣示从法律意义上的明显“狭义”定义[24]。另外，在这份报告里面提到了中国倾向于双边而非多边谈判讨论海洋领土争端的问题也被美国视为拖延时间，以至于所谓更好地实施“萨拉米切片”策略。中国对海洋法的解读是基于《公约》中的一员所做出的合理行为，而且中国依据各国所公认的法律在南海维护自己的合法权益也是自己的权利。美国并没有加入《公约》，却打着《公约》的旗号扮演“世界警察”的角色，难以被世界各国所信服。

(四)对其他“威胁”的认知

兰德公司研究报告认为中国在2012年采用所谓的网络攻击、对进口香蕉实施严格监管、暂停赴菲旅游、单方面禁止在南海捕鱼等“灰色地带”胁迫战术从菲律宾手中接管了黄岩岛[17]26。美国学者还指出中国正试图利用南海争端让该地区盟国及伙伴怀疑与美国之间的友谊的可靠性，通过各种方式挑起美国与其区域盟国和伙伴之间的隔阂与猜疑，从而削弱了美国主导的亚太安全秩序，促进了中国对该地区的影响力。再者，美国还认为中国在南海的海洋领土争端也可能导致冲突，从而会让美国因与周边相关国家的双边安全协定中所承担的义务而陷入危机之中。

综上分析，美国认为在南海“灰色地带”面临的主要威胁对象是中国，认为中国采用军事、民事以及有意识的解读与宣传行为打破了南海的力量的均势，从而侵蚀了美国的国家利益，塑造了有利于中国自身的南海秩序。

四、 美国应对南海“‘灰色地带’威胁”的方式

由上文美国在南海“灰色地带”认知到的“威胁”，美国学界与战略界认为需要以对等的方式进行应对。基于此，美国在南海主要开展了“航行自由”宣示、抵近性存在、海岸警卫队介入以及叙事性宣传四大类“灰色地带”行为。

(一)“航行自由”宣示

美国在全球各地的“航行自由”宣示，主要是基于其自始至终秉持的“海洋自由外交”理念。尤其是《公约》建立以来，美国始终以此为旗帜，打着《公约》的幌子在全世界范围内行使所谓的“航行与飞越自由行动”。美国的主要目的之一是提醒所谓某些国家要保障国际水道开放与和平利用的权力以及对“过度的海洋权益要求”的国家提出挑战，并告诫相关国家要遵守《公约》规则，并宣示自己的立场[25]。美国在南海“灰色地带”所经常使用的就是“航行自由行动”。学者胡波指出美国在南海针对中国的“航行自由行动”具体巡航性质包括：领海无害通过预先申请、专属经济区军事管辖、过度直线基线等。这些具体性质的认定，皆是出于美国自身对《公约》的解读。近年来美国不断加大对全球的“航行自由行动”，尤其在南海地区的次数最为频繁。可以说南海是美国认为的“过度海洋主张”(Excessive Maritime Claims)最为激烈的海域。通过表1，可以看到特朗普政府上台以来(2017年5月—2020年1月)美国在南海实施的“航行自由行动”概况。

表1 2017年5月—2020年1月美国在南海实施的“航行自由行动”

另外，根据表1，笔者制作了特朗普政府上台以来(2017年5月—2020年1月)美国在南海实施的“航行自由行动”折线图(图2)。根据该图，明显看到两个趋势，第一个是美国在南海“航行自由”宣示行动已经常态化；第二个是“航行自由”宣示行动倾向于多频次，这势必会对南海的和平与稳定造成越来越多的消极影响。

图2 2017年5月—2020年1月美国在南海实施的“航行自由行动”情况

美国政府在中国南海“灰色地带”执行如此频多的“航行自由行动”也得到了美国学界与战略界的一致认可，他们认为这是对中国在该地区实施“灰色地带”行为的有效反击，而且也是对美国主导的国际秩序的维护，同样也是对盟友及伙伴国传递一个强有力的支持信号。美国麻省理工学院政治学副教授傅泰林[26]指出，美国在南海的重要利益是进入权，就是确保不受阻碍地进入南海地区，这是美国不断进行南海“航行自由行动”的关键因素之一。2017年5月，“杜威”号导弹驱逐舰作为特朗普政府上台以来首次巡航南海，被美国媒体解读为是对中国在“南海岛礁军事化”的有力回应[27]。特朗普政府频繁派遣军舰执行南海“航行自由行动”一个重要动机是向亚太盟友表示，美国在亚太力量并没有随着美国的“退群”而收缩，反而在扩张。虽然美国“航行自由”宣示有很多缺陷，但对盟友和伙伴传递信心方面发挥着重要作用[28]。另一方面，根据当下国际局势美国海军加紧对中国南海岛屿的“航行自由行动”，这在一定程度上也反映出特朗普政府希望迫使中国在经贸领域上的让步。

(二)抵近性存在

抵近性存在是美国针对中国在南海的“灰色地带”行为量身定做的胁迫策略之一。其做法是在南海拥有持久的和不间断的战略性力量，并不断抵近宣示存在感，从而造成一种“既成事实”的控制，进而对中国在南海的行为进行规制。抵近性存在可以包含意念抵近胁迫与物理抵近胁迫，而意念抵近胁迫需要有清晰地胁迫承诺。但是，美国学者认为在亚洲的胁迫承诺成功地阻止了常规军事或核攻击，并没有阻止中国最近的“灰色地带”行为[5]271。因为美国在言行上的含糊不清经常被中国利用，因此承诺的明确性，对打击“灰色地带”胁迫至关重要。其次，承诺胁迫给对手心理上打击，而感官打击则需要物理上的存在性胁迫。由此，美国认为在南海的军事部署、侦查、港口访问、演习与演训或定期派遣战略性武器平台到南海进行物理性抵近存在威慑，是摄制中国在南海进行“灰色地带”胁迫的有效策略。据不完全统计，美军每年在南海有多达上千次侦察活动、上百次军演和700个舰日以上的动态性存在[29]38。截止到2019年11月30日，美军与南海及周边地区主要国家还开展了各种演习多达85次(参见图3)，这些演习涉及美军各类军种以及演练的科目也是多式多样，其频率与规模达到一个新的高度[30]。

图3 2019年美军与南海及周边国家联合军事演习国别分类统计

近年来，美国在南海的抵近性存在不断伴有大规模活动，尤其是美国航空母舰战斗群不断在南海进行军演及巡航。2018年4月，中国在南海地区进行大规模的空中和海军演习后，美国“罗斯福”号航空母舰现身南海,有学者称这是对中国海军力量在此地区的反应[31]。在2018年，美国海军先后有4支航母战斗群在南海及周边地区活跃[29]38。航空母舰是航空母舰战斗群的核心，也是目前最大的武器系统平台，是远洋作战的中枢，美国在西太活跃着将近一半的航空母舰作战力量，对中国具有极其显著的抵近性存在胁迫。另外，在军事人员的配置上，美国海军陆战队将会重点放在西太平洋沿海地区，特别是利用“分布式作战”概念把海军陆战队部署在第一岛链和南海的岛屿周围，并让每个部队都有能力使用防空和反舰导弹与周围的空中和海军力量竞争，以阻止中国军队向远洋发展[32]。

(三)海岸警卫队的介入

相较于美国在南海传统的“灰色地带”军事性胁迫行为，美国海岸警卫队民事性力量的介入是一个较新的“灰色地带”胁迫。美国海军战争学院的詹姆斯·克拉斯卡[34]指出，中国民事海上力量的规模及范围，使得战场复杂化，不仅削弱了对手的效能，也使得对方陷入政治困境之中。一直以来，中国在南海利用海警及海上民兵等民事力量维护在南海的秩序，保护海洋权益。在过去，中国的海警船是隶属于国家海洋局的行政执法力量，其船只也仅是公务性执法。由于2018年中国武警体制改革，改革后的武警部队成了军队，由中央军委统一领导，属于中国的武装力量。与此同时也把原有国家海洋局下辖的中国海警局管理的海警队伍全部转隶并下划到武警现役部队。但在中国“军改”后，美国海军作战部长约翰-理查森上将[35]表示，美国方面不会对海警或海上民兵与军方合作的渔船同中国海军区别对待。换句话说，美国视同中国海警等民事力量为海军。虽然中国进行了军改，但是其之前职能并没有改变，况且军舰与海警船等民事力量在武器配置、弦号命名等方面也是不同的。

基于以上中国的多种行为，美国认为自身在南海的海军力量碍于身份和功能限制，无法有效应对中国的不对称行为[10]62。因此，美国方面派遣其海岸警卫队船只来到西太平洋执行任务。2019年3月24日，美国军方派遣海军“柯蒂斯·威尔伯”号驱逐舰和海岸警卫队巡逻舰“伯索夫”号穿越台湾海峡[36]。这是美军首次派遣海岸警卫队舰船在中国近海执行任务。2019年5月14日，美国“伯索夫”号巡逻舰与两艘菲律宾海警船在中国黄岩岛附近进行海上搜索及救援活动演练[37]。美国海岸警卫队介入南海事务，利用其具有灰色性质的民用舰船对等中国民用船只，看似降低了对抗强度，实则不然，可能会进一步加剧南海地区的紧张局势。

(四)叙事性宣传

所谓“叙事性宣传”是指通过控制国际舆论的方式，按照自己的意图去塑造抹黑竞争对手形象的一种“灰色地带”的胁迫形式。迈克尔·马扎尔[2]指出，这种叙事性行为可以包含：正式声明、社交媒体活动、公开叙述、威胁惩罚等行动。在南海，美国就不断利用自己的话语优势在国际上控制舆论对中国形象进行曲解。

美国在南海通过多种方式对中国进行叙事性宣传。首先，美国国会以各种方式介入南海。学者马建英[38]指出，随着近几年南海问题的升温，美国国会不断通过提出议案、举办听证会、议员演讲以及各种声明和致函等方式干涉南海。2016年7月12日，美国参议员艾略特·恩格尔[39]则致函世界100多个政府，希望他们支持仲裁庭关于南海的主张，并强调维护国际法重要性。从2011年至2019年中，美国国会的法案或决议案中，直接针对南海地区局势以及领土争端的则多达14项，围绕南海政策及其相关问题召开的听证会有将近30场[40]。美国国会积极介入南海事务，加剧了南海局势的紧张升级，而且在美国政府中扮演的角色越来越重。学者张明亮[41]就指出美国国会是推动南海议题的“发动机”，而议员的态度则是对南海问题的“晴雨表”。

其次，美国政府不断拉拢南海周边的盟友及伙伴，并以高层访问、交流的形式对他们进行游说。2017年11月21日美国副总统迈克·彭斯在印度尼西亚雅加达访问时说：“美国会继续与东盟密切合作，通过坚持以规则为基础的秩序，确保商业贸易的合法畅通，促进和平解决争端，促进南海的和平与稳定。”[42]2019年3月2日，美国国务卿蓬佩奥[43]访问菲律宾时指出，中国在存有主权争议的南海地区建造人工岛的行动，是对菲律宾和美国的潜在威胁，而且还强调任何在此地区针对菲律宾军队、飞机或公共船只的武装攻击，都将启动《美菲共同防御条约》。

此外，美国政府还对“南海行为准则”(以下简称“准则”)谈判进行干扰。其实，早在奥巴马政府时期美国就对“准则”谈判进行了介入，在2013 年形成了美国干预“准则”制定问题的高潮[44]。此后，随着南海局势的进一步恶化，美国淡化了对“准则”的调门，而是以更多地以军事威胁张扬的介入南海问题。“准则”的谈判虽然还在继续，但是美国不会放弃对“准则”的干扰。学者陈相秒指出，“准则”磋商能否顺利推进，在很大程度上取决于美、日等域外国家的支持和配合，特别是有关各方应停止扶持“代理人”干扰南海局势向好的方向发展的措施[45]。美国关于叙事性宣传的运用还在于不断利用其散布世界的媒体进行报道，试图歪曲中国在南海的形象。归根结底，美国是维护其所主导的国际秩序，与中国争夺南海控制权。

五、 超越战争：中国在南海“灰色地带”的应对策略

面对美国在南海“灰色地带”的认知与行动，中国该实施何种策略？无论从历史、法律还是地缘上，南海既是中国的门户也是主权利益，但是美国作为南海域外国家为了其自身私利，不间断的以各种“灰色地带”行为威胁着南海的稳定，企图控制南海，书写美式规则与秩序。因此，中国要对南海的角色有个恰当的定位，应始终以“超越战争”的捍卫者的姿态保护着南海神圣主权不受任何侵犯。基于此，笔者提出以下几点应对之策。

(一)审慎分析，补足短板

美国在实施“灰色地带”行为的过程中，采用了巧妙的迂回方式，既能避免与中国发生战争的风险，又能达到干扰中国发展，维护海上的霸权的目的。中国面对美国在海上一系列的挑衅行为，首先，要保持审慎的态度，充分了解美国国内政局的变化以及对中国的外交战略思路，并通过全方位多层次的分析，追踪美国“灰色地带”行为的走向。并且对“灰色地带”的内涵以及行为方式进行深入研究。在对美国保持高度的警惕的同时，着手制定应对“灰色地带”行为的各种预案。其次，面对美国海上的挑战，中国更要锤炼自身实力。保持好国家战略方向，继续坚持经济建设为中心，做实国内经济的内涵与质量，为其他重要领域提供资金保障。在科技上要增加资金投入，支持重点项目。还要提升教育质量，招揽国内外优质科技人才。在军事上优先发展海、空军，补足自身的短板。

(二)做到舆论主动与法律互动

要在舆论上做好战略主动与法律上做好战略互动。美国利用在国际新闻界话语主导地位的优势，不断对中国进行叙事性宣传，抹黑中国形象。中国要加强舆论对抗，通过正面积极的反宣传撕破美国利用国际舆论的方式维护自己霸权的面具。针对美国在南海炒作的热度程度，中国要适度把握反舆论火候，做到点对点，面对面的准确回击。其次，在美国利用“航行自由行动”来达到宣传的目的时，中国要积极融入美国制造的“航行自由行动”话语体系，深入体系内部纠正其错误、扭曲的言论，发出中国声音，并在舆论场上给世界树立正确的南海观念。在法律上，中国拥护《联合国海洋法公约》，但是面对美国通过以捍卫国际海洋法为借口，频繁在南海行使“航行自由”宣示并单方面解读海洋法的条文，中国要据理力争。例如，“菲律宾仲裁案”之后，美国要求中国尊重法治，接受不合理的仲裁结果。有学者就指出，中国不接受南海仲裁正是履行《联合国海洋法公约》赋予的权利，变了味的结果，中国不能奉陪[46]。

(三)在战略互信中构建制度性约束

美国无论在军事还是经济等方面实力仍然在中国之上，中国的和平发展也离不开相对稳定的国际环境。虽然美国利用“灰色地带”胁迫手段对中国步步紧逼，维持海上霸权优势。但是，中国必须十分重视海上的风险的管控，在出台应对策略时需要更加审慎。目前，中美双方在经济投资与贸易往来虽面临各种困难，但在全球化的今天，世界的深度交融的大趋势在所难免，孤立只能导致败退。所以，中国在对美国的交往中要保持相应的战略透明度，尽量避免战略模糊而导致不确定风险的发生。在海洋方面，中国在地理上并不占优势，中国进出太平洋与印度洋需要经过重重他国管辖或控制的海域，在海洋战略上目前中国主要是战略防御和保障远洋交通线，因此基于当前战略需求，中国并不需要发展足够抗衡美国的海上力量[47]。此外，鉴于海上危险的发生往往具有民事的性质，中国海警及海上民兵相关民事力量需加快同美国以及中国周边海域国家海上民事力量的接触，加强沟通与交流，增进双方战略互信与透明度。另外，关于制度化建设，要加快“准则”的谈判，而且还要制定“岛屿争端协商机制”。目前，中美两国虽然达成了《中美海空相遇安全准则》，但是这只适用于军舰，并不涵盖海警等准军事力量。所以，中美双方应尽快完善“海上民事安全机制”，加强海上相遇正规操作标准，避免引起不必要的冲突。

结 语

“美国是影响南海争端最重要的域外因素，理解当前的南海就是有必要剖析美国的南海政策。”[48]美国在南海扮演着域外大国霸权干涉与强权政治的角色。这一角色的产生也是基于二战以来美国在全球的传统霸权地位的身份，即美国不允许在世界上任何一个区域出现挑战美国秩序的国家。显然，美国在南海假借认知到了中国的“威胁”，并且利用其擅长的“灰色地带”手段对中国进行威胁应对。面对美国的所作所为，再看南海当下的复杂局面，中国应该在南海保持审慎的态度，以“超越战争”的姿态做好应对举措。当今中国与美国在南海的交锋呈现越趋激烈的态势，双方如何管控好在“灰色地带”上的博弈，而不是蔓延到“黑色地带”(3)“黑色地带”是相对于“灰色地带”而言的，是指超越了战争的门槛的红线，竞争者双方使用武力产生了大规模冲突。，共同考验着两国的智慧。