民国时期我国海疆管理制度的确立和管理体系的形成

刘永连，林才诗

(暨南大学 中外关系研究所，广州 510632)

自晚清时期海疆主权受到外来侵扰以来，我国对海疆的管理逐渐重视起来，逐步建立并丰富了管理制度，特别至改革开放和确立建设海洋强国战略目标，我国海疆管理体系已经有了很多改进。不过，目前我国海疆管理体系中仍然存在着一些旧病沉疴，需要继续革除弊端，完善体系。同时，考察学界在该领域的研究状况，笔者发现至今基本上仍然局限于从管理学角度对海疆时务的探讨，而分析寥寥数篇从史学角度论述海疆管理问题的成果，则更见存在问题之严重。如王日根[1-2]的两篇论文主要探讨明清“海禁”与“开海”政策及其利弊，其实与近代以来以维护海疆主权为目的的管理问题有着很大区别。再如仲雯雯[3]对1949至2009年间我国海洋管理体制所做的分析，算是最合该项主题的论文了，然而晚清民国时期的丰富历史却没得到应有的关注。如何梳理近代我国海疆管理发展史，做到从历史角度来改进这一体制，笔者认为起码应该了解民国时期我国形成海疆管理体系的一段历史。

晚清时期，我国海疆管理部门已开始明确起来。就在收复东沙岛主权的活动中，1909年3月由两广总督张人骏主持设立了“筹办东西沙岛事务处”，这是我国历史上第一个管理南海岛屿开发建设事务的专门机构。不过该机构就在当年9月被新任总督袁树勋裁撤，事务改由劝业道兼办，制度尚不稳定，体系亦未形成。至民国时期，南海问题进一步凸显，东沙群岛遭受日人盗采和侵扰越发严重，西沙和南沙群岛则遭受法国、安南等势力侵占。为此，我国政府对南海诸岛的行政管理日益加强。广东地方尤其用力，通过权力划分和部门设置、官员委任派遣等方式，逐步将对南海诸岛的管理规范化、精细化、专业化，其管理体系和制度逐步彰显并丰富起来。

一、 地方主管部门的设立及变化

民国时期，南海诸岛的管理状态前后发生了很大的变化。其所隶属的管理部门经历了一系列的演变，所设置的直接管理部门也因时代不同而各有名目。不过看其前后变化，可见其管理逐步趋向系统和规范。

(一)广东省实业部、商业厅、实业厅、建设厅、矿务厅(处)

民国初期，东沙群岛开发事务曾归广东军政府实业部(司)管理。民国元年(1912)，实业部就发布通告，公开招商承办开发东沙岛鸟粪磷矿事务。后来，实业部(司)改称商业厅，民国十五年(1926)四月改称实业厅；十七年(1928)六月，实业厅又改称建设厅，东沙群岛事务就由其相继接手。与此同时，西沙群岛主要关注鸟粪磷矿资源，于是政府将其开发列入矿务范围，商人申请承办开发鸟粪主要是向矿务厅(处)呈文。

这一时期，由于广东政局动荡，各种势力反复争夺政权，冲突、政变不断发生，导致官方无暇顾及海疆管理。表现在这里就是没有专门的东沙群岛、西沙群岛或海疆管理机构，而是由实业厅、建设厅时而兼理一下招商开发，矿务厅(处)更是偶尔被动受理商人的承办申请而已。这一变化的消极影响又甚于袁树勋时期筹办东西沙岛事务处(局)的裁撤。即使改由劝业道接手海疆事务之后，尚有一个办理东沙岛委员会在，而且作为主管官员的蔡康是一个熟悉且热心办理海疆事务的难得人选，在设计开发东沙群岛方面既用心缜密，又能具长远眼光，所出台政策框架完整、内容周全而又能够切实。但至民国以后，既缺专门的管理机构，亦无蔡康这样的可用之才。更为严重的是，在受理商人承办申请过程中，其他部门随意插手，像省政府乃至军政府内政部、农矿部等部门及其官员凭借权势越俎代庖，导致政出多门，管理混乱，政府根本无法正常审核评估，选择出合适的承办商人来开展海岛资源开发事业。正因如此，不但民国初年几次招商毫无成效，而且此后至少十几年时间海疆事务全被忽视，东沙群岛、西沙群岛再度陷入管理空白状态。

不过在北洋政府和国民党政权交替之际，日人再度染指东沙群岛也再次刺痛国人爱国之心，国内舆论大哗，促使国民政府和广东地方政府不得不重新关注海疆问题。这时候海疆管理开始趋于规范化。对于开发事业的政策设计和具体管理，包括对商人承办申请的受理和初步审核，统一划归到广东省建设厅的职权范围，像东沙海产如海人草等项目开发具体由该厅下属农林局掌管，而西沙群岛鸟粪磷矿等矿产资源则由矿务厅(处)配合建设厅审核办理。当时建设厅厅长李禄超等深刻意识到以开发固主权的重要性，故而推动建设厅重整旗鼓招商承办，在办理手续上颇为用心，制度建设等方面亦有成绩。如果从管理机制和效能来说，建设厅统一办理东、西沙群岛开发事务方便了商人的承办手续和开发事宜。

(二)广东省建设厅农林局

海岛开发事务改由农林局管辖，未见档案记载从何时开始。不过在广东省档案馆的案卷中，最早有民国二十一年(1932)三月二十六日陈荷朝呈建设厅文中称：“务乞俯准转饬农林局，迅借海鹰海鸥两船予商使用，所有船员工食及一切燃烧杂费均由商自备，俾得前往将偷采日船捕拿解省讯明，交涉赔偿补恤，以轻损失而免重累。”[4]当时由于日人在东沙群岛疯狂盗采，并残害冯德安公司驻东沙岛开采的5名工人，毁坏该公司当时作业的东美轮船，冯德安先是通过建设厅向军方请求派遣军舰援救未果，继而只得请求建设厅命令农林局出面向海关借用海鹰号、海鸥号两船支援。至迟在这时候，东沙群岛开发事务应当已经改由农林局负责[4]。

将管理东沙群岛招商承办开发事务下放到农林局，包括招商承办开发磷矿权改由矿务厅主管等，可以说也是海疆事务管理细化的一种表现。不过，这种制度改变也给管理海疆带来许多麻烦。在海疆事务中，农林局负责管理承办渔业及其他海洋生物产品的开发，而鸟粪磷矿开发必须由矿务厅授权，通讯交通为海军部及全国海岸巡防处垄断，涉及外事纷争更要通过外交部及其驻两广特派员公署来经手解决。这样，不但没有一个专管机构来统筹全局，全面和长远打算，同时协调起来相当困难。就农林局来说，由于级别较低，无法与矿务厅直接协商，军事和外交部门更是不予理会，因而许多事情根本无力且无途径解决。而承办商也往往因为承办手续或一小小需求往来周旋不迭，搞得焦头烂额。

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更为重要的是，办事机构重叠严重影响了办事效率。以前承办商可以直接向建设厅禀请，现在必须经过农林局。而农林局权力十分有限，逢事必须再呈建设厅审核。如果事情稍大，则还须再转省政府、国民政府或外交部至其两广特派员公署(或广东交涉员等)、海军部至海岸巡防处等。如此一来，许多海疆事务总在这些部门反复转呈文件的过程中延误甚至荒废。对于这一时期诸多商人承办难出成效农林局官员曾以商人承办不力来搪塞，不过他们不曾扪心自问，由农林局主持官办何以耗费大量资金而更是毫无成效？毫无疑问，问题症结主要还是在于管理机制上的运行不善。

(三)东沙(群)岛海产管理处

民国二十二年(1933)撤销冯德安承办权之后，再无商人得以续办，招商承办陷入停滞僵局。这时候东沙群岛海域形成管理真空，日人趁机再度染指，疯狂盗采我国海洋资源。当时有资料描绘其情况云：“附近日人益加放纵，采草则连根抽拔，捕鱼则用炮轰击，以致该岛所产之海人草及鱼类贝类等，数量日减。若再任其荒废，不特每年坐失一宗海产之权利，抑恐海产丰富之区将变为荒芜之地矣。货弃地而不举，人委利而不收，事之可惜，孰逾于此？”[5]为此在民国二十四年(1935)年初，农林局呈报建设厅，倡议设处管理管理东沙群岛：“职为谋发展该岛海产事业以开富源起见，拟设立东沙海岛管理处一所，由职局派员试办，经营采草捕鱼等事业，以免荒废。业经通盘计划，约需开办费七千余元，经常费年约六万元。现拟由职局在节存经费项下暂发五千元，先行开办，其不敷之数，则向购草商移用。试办一年之后倘能获利，再定扩充计划，以增产量，而裕民生。”[5]

经建设厅、省政府逐级审批，该年二月份正式成立东沙岛海产管理处，委派农林局职员梁权充任管理处主任，同时刊刻颁发木质办公印章，印称“广东建设厅农林局东沙岛海产管理处钤记”，继而择定广州市六二三路(今广州市六二三大马路)226号为办公处所，于本月二十四日启印办公(1)农林局报告称：“业经拟具管理意见呈奉钧厅转奉省府核准照办，即由职局遵派梁权充任东沙岛海产管理处主任，并判发木质钤记一颗，文曰：广东建设厅农林局东沙岛海产管理处钤记，饬即组织成立，启钤具报各在案。兹据该主任先后呈报，于本年二月十六日设处开办，经择定本市六二三路门牌二百二十六号二楼为通讯地址，并于本年二月二十四日启用钤记。”(民国二十四年三月二十日农林局呈建设厅“为具报派员设处管理东沙岛情形请察核备案由”，广东省档：6-2-513)。

由于注意到用“东沙岛”来概括东沙群岛海域这一传统做法之不足，同年五月广东地方政府将管理处改名为“东沙群岛海产管理处”。同时，农林局亦拟定《广东建设厅农林局东沙群岛海产管理处招商承办章程》，准备按章办理东沙群岛招商开发事务。

东沙群岛海产管理处是广东地方政府再次实施官办政策的产物。不过，农林局对官办形式并无良策，更乏相应的管理和经营办法。当时建设厅曾批评其既无具体计划，收支预算亦不清楚。后来经过考虑，还是依靠招商承办来实施具体开发。颁布章程之后，由于新规对承办商更加苛刻，利国公司在递交一次申请之后再无踪影。官办政策无法落实，不得不于当年十月收手废止。于是，东沙群岛海产管理处就此夭折。

据民国二十四年(1935)十月二十二日农林局呈报，“现该处业已结束”，同时留下一笔不小的费用开支，“计自开办至结束止，前后支用开办费共七千三百七十五元六毫”，且始料不及的是，“该处前因环境关系未能进行采草等工作，以致不敷之数无从向购草商人移用，此项开办费除五千元奉准拨用有案外不敷之二千三百七十五元六毫”，因而不得不“拟照前案，并在职局历年节存经费项下拨支”[6]。与官办政策相一致，东沙群岛海产管理处徒耗数千元资金后无运而终。

从民国初年到抗日战争前夕，我国南海管理主要是由广东地方政府负责。东沙群岛尤其典型；西沙群岛偶有中央政府部门及其要人或其他机构插手，下文会有论及。从其前后变化可以看出，广东省政府最初将不同开发事项大致分散交由实业厅、矿务厅等部门管理，后来则将主管角色逐渐落实到建设厅身上，其他如矿务厅等部门则起到配合作用。另一方面，自建设厅向下，具体事务包括招商开发环节之某些手续办理等逐步落实到农林局、专门办事处等下属机构，形成农林局、专门办事处等不同层级而上下隶属的管理机构。这是海疆管理趋向专业化和规范化的结果，不过遗憾的是当时开发模式和政策还不稳定，又无管理经验可以借鉴，以至于出现很多弊端，甚至有些部门设置和分权是失败的。

二、 主管官员的任命和派遣

民国初年广东地方未设针对南海诸岛事务的专门管理人员，至20世纪20年代末才有了负责监督指导商人开发的海产监察员和代表政府处理更多事务的东沙岛管理员等，这也算是民国时期海疆管理逐步改进的一种表现。

(一)东、西沙群岛海产监察员

此后至民国二十六年(1937)，除了民国二十四年(1935)短暂间隔外，东沙群岛先后有冯汉明、何仲明、吴中伟、朱汝超、陈惟明、云超怀等相继接任(2)民国二十五年，冯德安呈建设厅文曾云：“盖商前承办时，先后奉钧厅厅长邓、胡、程、林各任所委监察员如冯汉明、何仲明、吴中伟、朱汝超、陈惟明等，均系以在开采六个月为期，停采时即无需支送薪俸，历经照办有案。”(民国二十五年七月四日冯德安呈建设厅文，广东省档：6-2-524)。西沙群岛由于商人承办开发为时短暂，仅有张杰山一人曾经充任西沙群岛监察员。在监察员群体中，云超怀对东沙群岛事务的监察尤为深切。他在监察承办商任开发活动的同时，对日本商人、渔民的盗采活动及其官吏、军舰的侵扰极为关注，随时呈报，对我国政府了解东沙群岛海域各种事态的发展变化起到关键作用。

(二)东沙岛管理员

在民国二十四年(1935)东沙群岛管理处撤销之后，农林局曾派东沙岛管理员驻岛。该年十二月农林局向建设厅呈请：“窃查东沙岛海产管理处自结束之后，曾据商人冯德安呈请承办该岛海产事业，业经职局转呈钧厅核示在案，惟查该岛系属我国领土利权所载，且现据探报，近日时有歹人在该岛附近盗窃海产情事，在未有人承办时期，拟派员前往暂行管理，以资看护，俟将来批商承办后再行相机裁撤，似较完善。兹查有冯英标对于该岛情形颇为熟悉，拟由职局暂委该员为驻东沙岛管理员，除饬该员遵照办理外，理合备文呈报钧厅察核，俯赐备案，仍候指令祗遵实为公便。”[8]有档案附有冯英标履历表，称其为广东中山人，年龄48岁，现职东沙岛管理员，薪俸60元，学历为香港圣约堂肄业，早年在海外，民国十四年(1925)回国受聘缉私卫商总处舰务主任，民国十八年(1929)九月十一日入(国民)党，党证为特字08727号，现住香港尖沙咀广东道37号二楼[9]。

尽管东沙岛管理员任职时间不长，但是在帮助解决东沙群岛问题上所起作用不容忽视。冯英标登岛之后，一方面与原承办商冯德安所留驻岛工人协同守岛，另一方面改善了与海军驻东沙无线电台的关系，与新任台长李景杭共同关注日人动态，随时电告我国政府。七月上旬，“有台湾海人草采取组合名下之日本渔船爱媛丸、同荣丸、雄岛丸三艘，并有组合理事井上龟太郎、村井宗一、职工等百余人，声称奉台湾政府命令今来岛采草，现欲强行登岸，在岛搭帐进行工作，并云若不许他辈采草，则台湾政府必派军舰来岛保护”[10]。冯英标与守岛工人极力抗争，拒绝其登岛，两下形成对峙。几天后，又有琵琶丸、住吉丸、日吉丸三艘日船闯入东沙海域，于是日人仗其人多势众，强行登岛驻扎。继而“又有台湾政府特派第十三队驱逐舰若竹号到岛”，“其司令中佐西岗茂泰率同其下属军官及水兵等四十余名登陆，连同采草组合领事井上龟太郎等往观象台及到职办事处交涉。据云去年我国政府之驻岛管理员经许他辈采草及登陆搭帐晾草等事，何以今年则拒绝？并云职用枪械恐吓其工人，若此则我亦给武器与组合以应付”[11]。显然，日舰之到来是日属台湾殖民政府专门派来保护其商人、渔民盗采东沙群岛海产的。日方动用武力，致使我方捍卫东沙群岛海洋权益陷入极端困难之地。不过，作为我方主管官吏，冯英标没有畏惧和退却，而是冷静应对，并向我方政府提出解决方略。据报，“今经在其保护势力之下，已开工采草及登陆设帐晒草。但职虽在困难中，然亦当尽责应付，俾得避免事情扩大。职意以为若从根本解决，须请钧座设法严向台湾政府交涉；一面请省府外交官会同驻粤日领来舰来岛当地解决，免遗后患”[11]。可以说，广东地方政府所派遣驻岛管理员在此时为维护东沙群岛国家主权和地方管辖权起到比较重要的组织和领导作用。

三、 其他部门、机构的分担与配合

由于海疆问题包含了主权、国防、资源和社会生产等多方面因素，也涉及行政、军事乃至地方与中央等各部门利益，故而民国时期南海海疆管理制度复杂而多变。除了上述主管招商和官办开发的行政部门和主管官员外，还有市县行政单位、科研教育结构以及军事管理部门参与进来，协同配合。

(一)市县行政单位的管理作用

按照行政区划，至迟自清代时起东沙群岛划归粤东地区惠州府属下揭阳镇管辖，西、南、中沙群岛则划归海南地区崖县管辖。早在清末时候我国对日交涉东沙群岛问题上，惠州士绅及商、学各界就曾积极行动，呼吁政府索回主权，并掀起抵抗日货风潮以声援我政府外交活动，显示出基层行政机构在维护国家主权和地方管辖权上的积极作用。至民国时期，崖县政府对开发西沙群岛承办商曾实施监督管理，而琼东、文昌、陵水等海南地方民众揭露、声讨何瑞年卖国行为的活动亦彰显着基层和地方对海疆主权和管辖权的维护作用。

据民国十一年(1922)四月崖县县长孙毓斌呈递给广东省政府的报告称：“现据该公司经理陈介叔等，经于二月三日抵县投文，遵即验明护照，派定委员陈明华，于二月四日协同前往勘测。”[12]由此可见，在承办开发西沙群岛等海域的事务中，虽然批准商人承办、派遣监察员监督等环节由建设厅和省政府来掌握，但是商人赴岛开办和施工采掘必须有基层政权管理监督。以上述何瑞年西沙群岛事业公司的承办过程为例，何瑞年在派遣其公司经理陈介叔赴岛时，必须先到崖县政府“投文”通报，由崖县官员验明开发营业执照的真假，并须接受崖县所派专员的监督检查。再据陈明华的报告看，崖县调查专员于当年二月四日搭乘承办商所雇的日本轮船南兴丸赴岛，到了西沙群岛后还对承办商所拟开发各岛的沙滩、矿区及荒地面积进行了逐一勘测。正是在勘测过程中，陈明华经过实地观察及与在岛渔民的交谈，发现了何瑞年把承办权出让给日本商人的黑幕。还有资料透露，崖县等海南地方政府亦关注着窜入海岛暗中勘测地理和探查矿产的外国人，发现了许多日人、德人活动，并有防范意识。陈明华又曾提及：“再该公司为日股所组织，三亚港全埠早已知之。故委员到埠之日，即有请该委员须呈县长严为拒绝者，又有揶揄委员为日本奴隶者，舆论沸腾，不可遏止。”[12]

以上资料说明，基层政权实施着对其所辖海疆的日常行政管理职能。在招商开发的管理过程中，海疆所隶属之县政府负责检查赴岛人员，验明承办商执照，派员勘测、监督岛上开采活动，依据陈明华和崖县县长的报告基层政府还可能有权备存或查看承办商公司的股东名单、股份构成及经营簿记等档案资料。这样无疑对正常开发海疆资源和维护国家海洋权益起到一定辅助和保障作用。至于海南民众及其团体声讨何瑞年和呼吁取缔何氏承办的活动，在维护国家主权和地方政府管辖权方面也有明显的作用。这类史料很多，将由另文论述。

(二)中山大学参与西沙群岛管理

南海诸岛因地理、人文关系而各具特点。像东沙群岛距离大陆较近，解决争端和开发经营较早，民国时期管理制度已较成熟；南沙群岛孤悬最远，曾经遭受日本、法国、安南、菲律宾等诸多外来势力侵扰，纠纷和争端接连不断，故而维护国家主权成为主要任务。至于西沙群岛，以物产丰富为最，自清末至民国乃至新中国成立以后长时期内鸟粪资源皆颇诱人，资源开发重要而问题复杂，需要考虑开发技术、科技力量等因素。正是基于这一特点，西沙群岛的鸟粪开发事务曾在20世纪20年代末交由国立中山大学管理。

1928年5月，在对何瑞年承办案实施调查之后，广东地方发现商人承办开发存在严重问题。正如国立中山大学农学系主任沈腾飞教授所指出，商人对西沙群岛资源的开发处于粗放式的低级水平，不能完全发挥西沙群岛资源的经济利益。他们一般是将所开采出的鸟粪磷矿资源直接卖给外国公司，这些外国公司(尤其是日本公司)将这些磷矿原料提炼加工制成肥料，再以高价卖给我国农民[13]。“又查从前承商将采得矿产原料售与日人，每担不过一元左右，经日人制造后，转轮入我国销售，则每担值约八元之多。”[13]可见这种开发实际上方便了外国的工业生产和获利，而对我国民众没有多少好处。于是沈腾飞设想，如果国内也有机构能够将岛上的鸟粪加工成肥田粉，就将会大大裨益我国农业。若论加工鸟粪问题，中山大学恰恰具备这种科研和技术实力[13]。中山大学农学系的前身是广东公立农业专门学校，其教授如邓植仪、沈鹏飞、利寅、丁颖、邝嵩龄等均有留学世界著名大学的经历，“均属当年国内有数的农林专家学者，极一时之盛”[14]。沈鹏飞在担任农学系主任期间，“模仿美国办农科，设农林试验场、推广部，通过教学出人才，通过农林试验场出科研成果，通过推广部应用到生产上去”[15]。可以预想，由中山大学管理西沙群岛的鸟粪磷矿开发，完全可以做到人尽其才，物尽其用。更为巧合的是，当时中山大学农学系刚开垦第二农场，“一切植物，需用肥料正多，倘经营得当，自可藉其收入，以供农林事业建设之用。拟请转呈政治分会，准将该群岛矿产，拨归本校管理”[16]。于是身为国民政治会议广东分会委员的沈腾飞首先递交呈文，继而中山大学校长戴季陶、副校长朱家骅等以学校名义向省政府提交报告，请求将西沙群岛鸟粪开发交由中山大学管理。1928年7月，经过政治会议广州分会第116次会议决定，广东省政府遂将西沙群岛的经营开发全权交付中山大学。

中山大学承办西沙群岛，其开发理念比较先进，希望将岛上的鸟粪加工成肥田粉，就当时看来是非常不错的一个措施，地方政府也对此非常期待。不过，这种管理方式很快就出现了问题。由于开发海疆除了科技条件之外，更需要大量的人力物力和商业运作。然而作为一个单纯的学术机构，中山大学在开采、运输、销售等许多环节都无能为力。首先是经费问题。从整个开发过程来看，组织工人赴岛开采、运输、设厂、加工，这些都需要大量的资金。而中山大学经费亦是由政府拨付，不可能有足够的费用供西沙群岛资源的开发。其次是人力和工具问题。在经营过程中，开采、加工需要工人，运输需要轮船，市场销售需要商人，岛上人员安全需要武装保障，然而这些全为中山大学所不能备。不过这些问题并非完全无法解决，当时屡有商人呈请中山大学，表示“愿缴款报效，批承该岛鸟粪矿产，制造肥料”[17]。最典型的一次是“益农公司商人陈恒、李有光，联呈到校，略称，拟厚积资本，延请矿师，自备轮船，从事采掘，所得利益，除去成本外，以三成报效本校，扩充教育之需，并请派员监督指导，附具章程仰祈核准等情”，但是中山大学属于文教机构，不以赢利为目的，也不懂得经营之道，沈鹏飞以“本校以农林教育，着图进展，现正规划开采，以资利用”为由当面回绝[18]。不久，中山大学倍感经费支绌，经营面临重重困难，而此时日人卷土重来，在西沙群岛活动愈加猖獗，由沈腾飞建议中山大学主动交回西沙群岛开发管理权。

1929年4月，广东省府第四届委员会第149次会议，正式批准中山大学农林科主任沈鹏飞辞去西沙群岛开发权的请求。

(三)行政与军管

在晚清，南海诸岛完全属于广东地方政府管辖。两广总督府不但管理其行政事务，而且亦派遣广东水师巡视海岛，维护其国家主权和海防安全。不过由于在海疆管理和建设问题上广东地方力不从心，后来某些管理职权被国家海军部门分担。自张人骏担任两广总督之时起，广东地方政府酝酿在东沙群岛建造无线电台、气象观察台和灯塔等设施，然至袁树勋、张鸣岐等在任时期因经费不足而将此事务推给邮传部、海军部，不久清朝灭亡事情不了了之。再到民国初年南海问题再次引起人们关注，英、美、日等列强对南海虎视眈眈，特别是英国一直谋划在东沙群岛建造无线电台和气象台，日本势力则趁我国改朝换代之际再次侵入东沙海域，北洋政府不得已饬令海军部主持，由我国自行建造这些设施。民国十三至十五年间(1924—1926)，海军部责成驻上海全国海岸巡防处，完成了这些设施的建造任务，同时顺便将东沙群岛划为军事管理区，由此南海诸岛部分区域的管理权被海军部门分割。加上当时南方革命政权与北洋政府对峙，实际上海军部与广东地方政府无法协调共管海疆，东沙群岛海域管理权也就为海军部一手控制。这样，东沙群岛海域一度由广东地方管理变成海军部完全军事化管理。

据档案史料显示，北洋政府海军部对东沙群岛划为军事禁区，由全国海岸巡防处派遣以东沙台台长为首的海军技术人员驻守，同时发布通告，禁止粤闽沿海渔民在此从事捕鱼等任何生产活动。与此同时，东沙台台长及全国海岸巡防处长官等向日本商人颁发特许状，以收缴数万元特许费的形式管理东沙群岛资源开发和生产，其性质虽是海军部门个别军官出于私利而出卖国家海洋权益的活动，但也反映出海军部门实际上还实施管理资源开发和生产等行政权职权。这种态势，到南京政府统一全国，国民政府海军部接管东沙群岛之后仍未改变。相反，据新海军部官员辩称，甚至军方早自1926年也将西沙群岛划成了军事管辖区。这些行为导致粤闽沿海渔民商人无法从事海上生产和资源开发，引起广东地方激烈反弹。

直到1928年4月，由于广东地方政府所批开发东沙群岛承办商与据岛盗采的日人激烈对抗，广东地方特派专员与东沙台海军军官也针锋相对，而日人侵扰活动亦引起国内舆论大哗，这些引起了中央政府的关注，于是在国民政府饬令下，海军部不得已派遣专员与广东省政府进行商谈。为了防止内部军官勾结日人的丑闻被揭露和放大，军方主动妥协，交还东、西沙群岛行政管理权。从此以后，海军部只负责军事海防，全国海岸巡防处和东沙台的职权亦仅限于东沙岛无线电台、气象台和灯塔的管理；相应管理南海所有海域资源开发和海上生产等行政权则归广东地方政府掌握。

不过，到20世纪40年代又有变化。尽管在1928至1946年间广东地方政府一直努力实施在南海诸岛的管辖权，在大力招商开发海疆资源的同时甚至动议将东、西沙群岛的无线电台等管理权也收入囊中，但是20世纪30—40年代的南海局势日益复杂，日本、法国、安南、菲律宾等外国势力相继伸手，侵扰势力更多，侵扰和纠纷亦更加频繁；同时招商开发海疆的效果没有凸显出来，为此广东地方政府难以独力应对海疆管理问题。在1946年初，国民政府行政院据广东省政府的意见，命令海军暂行代管各群岛的行政工作。海军在广州设置海军黄埔巡防处，委派姚汝钰为处长，并相应设置海军各群岛管理处。以张君然为海军西沙群岛管理处主任；在张君然的推荐下，又任命海军总司令部训练处参谋彭运生为南沙群岛管理处主任。管理处主任核定编制为中校级，办事机构设办公室、气象组、电信组及各种专业的技术军官和士兵等，管理各群岛军政事务。由此，南海诸岛再次改为军事管理，并进入到实质上的军管状态。

结 语

纵观整个我国近代海疆管理发展史，民国时期是其管理制度大有进步的关键时期。与晚清时期相比，它有几点重要推进：一是从设置专门机构发展到形成比较稳定的主管部门。也就是从临时设立的“筹办东西沙岛事务处”，逐步落实到常设政府部门广东省建设厅及所辖农林局，这里经历了一个从不稳定到稳定的过程。二是多部门参与形成管理体系。在日常管理工作中，基层市县政府负责办理验证海产开发商身份、批准开发人员登岛、监督开发活动等事务；海军部门适时派舰船出海，巡查领海；科研教育部门则对鸟粪、海人草开发等事项开展科学实验和宣传教育。在某些特殊时期，这些机构还会接手某些重要任务，如在商办严重遇阻时中山大学曾主办西沙群岛鸟粪的具体开发事务，南海形势严峻时海军接手南海诸岛实施军事管理。这些部门与广东省建设厅之间不乏沟通协调，起到协同配合乃至临时承担重要任务的积极作用。三是主管部门的官员任命和派遣则反映了我国南海管理逐步专业化、规范化的趋势。正是这个时候，出台并改进了海产开发招商章程，确立并细化了海产开发监察员的办事制度，为我国后期开发领海海洋资源提供了非常丰富的政策经验和制度借鉴。上文还论及在此管理体系形成过程中存在的一些漏洞和弊端，有些甚至是失败的教训，笔者意在关照当前我国海疆管理仍未消除的问题。像多个管理部门将海疆管理职权条块分割以至于难以协同的痼疾，其实在民国时期就存在着类似情况，而且广东省政府设计委员会等部门曾提出许多改进意见；再如在开发海洋资源问题上国民政府对晚清提出的官办、商办、官督商办等开发模式都有实践，特别是在招商开发实践上积累了相当丰富的经验。笔者认为，即使在当前我国海疆管理时务中，亦大可参考。

在复杂的国际形势下，我国学者从不同角度对海疆问题进行研究，海疆史尤其南海疆域史研究是其中重要的领域之一，其意义是不可忽视的，正如郭渊所说：“近些年来，国内学者对中国海疆的研究呈现出学科综合特征，并明显反映出时代主题的要求，南海疆域史则是持续时间最长、成果最为丰硕的研究领域。这种对历史底蕴的深刻把握，为南海国际关系、国际政治、国际法等诸多学科的发展奠定了坚实的基础。”[19]本文以南海为中心，意在对民国时代我国疆管理制度的确立和管理体系的形成进行比较清晰的梳理，以为海疆研究领域的进一步研究提供借鉴。