大气污染防治认证评价推进策略研究

钟玲，刘晓云，李江，曹磊*，刘尊文

(1.生态环境部环境发展中心，北京 100029；2.烟台市生态环境局招远分局，烟台 265400；3.生态环境部机关服务局，北京 100035)

大气污染问题日益成为关系人民群众福祉的重大问题。随着国家和公众对大气污染问题的关注，采用多种手段共同防治大气污染已成为社会共识。认证评价作为一种市场化手段，既对接各项国家和地方政策，又对接具体的污染防治技术和产品，可为顶层宏观管理提供微观的市场化管理手段，亦可为大气污染防治各项科研成果提供落地的标准化评判手段。开展大气污染防治认证评价推进策略研究，一方面服务于国家对大气污染防治的迫切需求，另一方面也推动形成一批实用的认证评价关键技术。

1 我国大气污染防治认证评价的需求分析

1.1 大气污染防治政策的体系框架

环境政策工具可分为命令控制型、经济激励型、公众参与型。20 世纪80 年代之前，我国主要采用行政和法制手段针对固定污染源实行命令控制型政策，以政府单方面行动为主[1]；进入20 世纪90 年代后，政府开始启用经济手段，将市场机制引入大气环境管理，但总体而言，依然是以法治手段和行政手段为主；2000 年以来，大气污染防治政策体系呈现命令控制型政策为主、经济激励型和公众参与型政策为辅的特征，大气污染防治政策体系框架构建基本完成。

目前在大气污染防治领域，国家、部委和地方层面均发布了各类规划、部署和方案，有力推动了大气污染防治工作。但同时也能够发现，我国的大气污染防治政策主要以行政管制手段为主，通过自上而下的方式层层分解考核指标、传递治污压力，市场化手段使用较少。

1.2 认证评价制度在大气污染防治政策中的地位和作用

20 世纪90 年代，通过环境管理体系认证、环境标志产品认证等手段，认证评价制度直接支撑了我国大气污染防治行动。而后，围绕国家发展战略，基于认证评价制度，我国广泛开展了能源管理体系、节能产品、低碳产品等工作，通过发挥认证评价的技术调节和技术评价作用，促进了经济社会相关的生产和消费行为符合国家产业导向，有效地协同推进了大气污染减排工作。

从大气污染防治政策体系看，认证评价制度是一个积极的、有效的、活跃的市场化政策，其一方面通过认证评价标准的引导，倒逼生产企业提高环境管理水平，提升产品和服务的环境性能，减少污染排放；另一方面支撑政府部门的环境监管，保障市场主体的环境行为合法合规，通过发挥第三方作用，减少对市场的直接干预；同时还通过认证评价标识的展示，引导消费者选购绿色、环保、低碳产品和服务，推动绿色消费模式和绿色生活方式的构建。因此，认证评价是我国大气污染防治的重要技术手段，亦是构成大气污染防治政策体系的重要基础制度。

1.3 大气污染防治认证评价的需求分析

《认证认可检验检测发展“十三五”规划》中提出:认证认可要服务于绿色发展，要推动消费向绿色、健康、安全方向转变；要以保障环境保护等为目标，聚焦重点领域和新兴产业，在资源环境等领域进行重点攻关，着力攻克一批急需的应用型关键技术。世界资源研究所的调查显示，近一半的参与者将空气环境质量问题作为自己最关注的环境问题，但对于如何选购有效产品来防止大气污染对自身健康造成的损害，公众并没有好的方法或指引。拥有优质技术和产品的企业期待通过认证评价的手段彰显其在大气污染防治方面的优势或先进性，使自己的技术或产品更具竞争力，从而占据市场主导地位或进一步扩大市场份额。

由此可见，开展大气污染防治认证评价将有效解决企业和公众的判断需求，解决政策的落地需求，同时在市场、社会、政府和消费者等各方之间传递信任，建立沟通桥梁，促进大气污染防治技术和产品的落地实施和应用。

2 大气污染防治认证评价的研究和实施现状

2.1 国内外大气污染防治认证评价的理论研究现状

大气污染防治认证评价通常以生命周期评价(LCA，life cycle assessment)为理论基础。LCA 是一种评价产品、工艺过程或活动从原材料的采集和加工到生产、运输、销售、使用、回收、养护、循环利用和最终处理整个生命周期系统有关的环境负荷的过程[2]。LCA 始于20 世纪70 年代，经过几十年的发展，目前，LCA 已成为指导企业进行清洁生产、政府管理部门用于制定环境政策的科学依据。

传统LCA 的应用只专注于产品或系统从“摇篮”到“坟墓”所造成的环境影响，忽略了时间和空间对于评价目标的影响。对于大气污染防治来说，仅对产品的全生命周期进行评价无法估测到产品所排放的大气污染物在空中所发生的二次反应，如光化学反应，这将使评价结果的准确性降低[3]，因此，动态生命周期评价(DLCA，dynamic life cycle assessment) 的概念进入公众视野。DLCA 在传统生命周期评价方法的基础上同时考虑时间和空间的背景，明确地将动态过程建模、动态数据的提取等融入过程和环境系统中，大大提升了评价的科学性和准确性。

针对大气污染防治技术，我国常用的评价方法包括模糊综合评价法[4]、层次分析法、距离综合评价法、灰色关联度评价法[5-8]以及生命周期评价法等。在应用LCA 开展大气污染防治技术评价时，国内多采用单维度的评价方式，而国外多基于物质流分析方法，综合考虑大气污染物去除、资源能源效率、社会与经济效益等多个维度。美国环保署(EPA，Environmental Protection Agency)在对不同行业最佳可行性技术进行评价时指出，对最佳可行性技术评价应该从技术、经济、环境方面入手，根据具体情况建立合适的评价指标体系[9]。因此，应用灰色关联度、TOPSIS(Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution，优劣解距离法)等模型，整合多维度的评价指标与评价方法，是目前开展大气污染防治技术评价的主流。

总体上看，目前国内外关于大气污染防治技术和产品的认证评价技术呈现多因素整合、多层次协调和多维度平衡的特征。大气污染防治技术同时考虑资源与环境影响多要素，采用多层次功能指标进行评估，并从经济、环境、社会的多个维度进行。而针对大气环境系统的时间和空间变化范围内的动态过程建模，获得时间分化的数据库信息，是国际上大气污染防治产品认证评价方法的发展方向。

2.2 国内外大气污染防治认证评价的实践情况

目前国际和国内实施的均是“强制性认证与自愿性认证相结合”的认证评价制度，这较好地实现了政府行政监督和市场机制调节的有效结合与互补。国内外的强制性认证和自愿性认证中都涉及大气污染防治领域，特别是在自愿性认证中，又有专门以环境保护和污染防治为目的的环境标志产品认证和环保产品认证。前者以LCA 为基础，通过全过程控制来降低产品对环境的影响；后者更多地关注产品末端的环境影响以及对污染的治理效率。两者各有所长，但因其制度灵活、认证评价对象广泛，故对大气污染防治具有显著的支撑作用。以环境标志为例，在2018 年环境标志认证工作助力减排了52.49 万吨挥发性有机物(VOCs，volatile organic compounds)，相当于石化行业VOCs 年排放量的17.5%；减排了51.78 万吨二氧化碳，相当于1400 公顷森林的年碳汇量，对大气污染防治和应对气候变化具有积极贡献。

此外，国内外亦对环境技术开展了众多评价项目。美国EPA 从1995 年到2014 年开展了环境技术评价项目(ETV，environmental technology verification)，用于评价环境领域创新技术的绩效。在20 年的时间里，ETV 提供了近500 项技术的可靠数据，其中有70 项与大气污染防治相关[10]。欧盟的ETV 是由欧盟内外的技术开发者、生产商或者代表提出申请，由经认可的评价机构采用生命周期评价法对技术开展验证，最终出具一份核查声明，说明本项技术的环境效益[11]。我国生态环境部针对环境技术出台了一系列技术政策和指南，如《非道路移动机械污染防治技术政策》《印刷工业污染防治可行技术指南》 等。2019 年12 月，生态环境部发布了《国家先进污染防治技术目录(大气污染防治领域)》，覆盖范围包括非电行业工业烟气净化、多污染物协同控制技术，重点行业VOCs 污染防治技术，油烟、扬尘等面源污染防治技术等七个方面。

3 我国大气污染防治认证评价存在的问题

尽管我国已开展一些大气污染防治认证评价的理论研究和实践，但依然存在技术不全面、标准不完善、落地实施过程缺乏质量保障、政策的支撑作用不显著、无法满足市场和公众需求等问题。

3.1 技术层面:缺乏共性技术，认证评价科学性与系统性不足

目前我国针对大气污染防治产品的认证评价多以LCA 理论为基础，但传统LCA 多为定性评价，且缺乏对时间和空间因素的考虑，这导致评价结果的科学性受到质疑。同时，定性评价的方式也无法满足认证评价客观、准确、可重复的要求。此外，我国针对大气污染防治技术的认证评价多以末端治理效果作为唯一衡量指标，缺乏对资源能源效率、社会与经济效益等的考量，认证评价的系统性不足，往往导致通过评价的技术没有市场和需求，或者从全生命周期考量，技术的环境效益不显著。

3.2 标准层面:缺乏典型关键技术，对政策、市场和公众需求的支撑不足

随着环境问题尤其是大气污染问题倍受人们的关注，针对认证评价标准的需求也越来越急迫。从政策支撑看，以《大气污染防治行动计划》为例，其提出了“加强工业企业大气污染综合治理”“深化面源污染治理”“强化移动源污染防治”三个污染防治的重点领域，在每个领域中又分别提出了“推进挥发性有机物污染治理”“开展餐饮油烟污染治理”“大力推广新能源汽车”等污染防治措施。但针对这些重点领域，目前尚未建立系统的认证评价标准清单。从市场需求看，以汽车尾气后处理装置为例，由于当前尾气后处理装置售后市场管理不严，不合格催化净化产品泛滥。通过认证评价标准，可实现产品的优胜劣汰，支撑市场需求。从公众需求看，以餐饮油烟为例，我国现行的油烟机标准为2001 年发布实施的《饮食业油烟排放标准》(GB 18483—2001)和《饮食业油烟净化设备技术要求及检测技术规范》(HJ/T 62—2001)，其中对于公众关心的颗粒物和VOCs 均未提出管控要求，认证评价标准需进一步研究和更新。

3.3 实施层面:缺乏质量保证技术，认证评价一致性和有效性不足

我国大气污染防治认证评价在实施过程中，与标准编制的出发点和管控目标存在一定偏差，导致认证评价的一致性和有效性不足。这种偏差来自多个方面，包括认证评价人员能力不足、认证信息无法全过程追溯、认证评价指标的权重设定无科学依据、风险管控缺失等。因此，迫切需要建立大气污染防治认证评价质量保证技术，从人员能力、信息追溯、权重设定、风险管控等方面指导认证评价实施规则的制定。

3.4 制度层面:缺乏顶层设计，未能充分发挥认证评价制度的基础性作用

尽管对大气污染防治领域的认证评价技术和产品需求强烈，但目前缺乏系统的制度设计推进此项工作。大气污染防治认证评价工作的落地实施，除了需要有明确的认证评价标准做技术支撑，还需要有一系列的配套保障措施，如大气污染防治认证评价的组织实施情况、认证评价主体和对象的确定、相应的基础建设的完善、宣传引导的开展、教育培训的拓展、政策方面的扶持，以及对于通过认证评价后的技术、产品和企业的监督检查等。制度体系的不完善，导致认证评价手段在大气污染防治领域未能充分发挥基础性、市场性、协同性作用。

4 大气污染防治认证评价的推进策略

关于我国大气污染防治认证评价的推进策略，可以采用“三步走”的方式。

4.1 启动试点阶段:打牢基础，重点突破

启动阶段着眼于开展共性技术和质量保证技术研究，建立以重要大气污染控制技术、产品为核心对象的大气污染防治认证评价方法。

基于生命周期评价和物质流分析方法，综合考虑大气污染物去除、资源能源效率、社会与经济效益等多个维度，建立覆盖重点生命周期阶段的大气污染防治技术评价的指标体系、数据获取和定量化方法。应用灰色关联度、TOPSIS 等模型，整合多维度的评价指标与评价方法，开展大气污染防治技术的多维评价。

辨识典型大气污染防治产品认证评价重要生命周期阶段，研究建立大气污染防治产品差异化环境下过程数据的提取方法和评价指标量化方法，开展大气污染防治产品认证评价。

通过对国际通用认证模式及原则的分析，结合已确定的大气污染防治认证评价的技术、产品等的特点，研究符合我国大气污染防治认证评价的可追溯性方法以及认证评价实施的质量控制技术，建立大气污染防治认证的实施技术导则。

同时还需确定典型技术和产品清单，开展认证评价关键技术研究，全面启动典型技术和产品认证评价标准或技术规范的编制工作。到启动阶段结束时，完成第一批标准和技术规范的制定，并在有条件的行业、地区和企业率先开展认证评价的试点示范工作。

4.2 深化拓展阶段:全面实施，深度融合

深化拓展阶段着眼于开展第二批大气污染防治认证评价标准和技术规范的编制；加强宣传引导，全面开展第一批标准和技术规范的认证评价实施工作；出台相关扶持政策，在移动源、工业源和面源领域形成一批大气污染防治认证评价示范企业。此外，深化拓展阶段需在大气污染防治领域全面推行认证评价制度，从组织实施、标准引领、政策支持、强化监管、宣传培训等方面推进。

大气污染防治认证评价的组织实施需明确认证评价的业务主管部门、技术支撑部门、工作方式、协调模式等。建议成立“大气污染防治认证评价”专项工作小组，并统筹协调有关部门整合各自优质资源通力合作，自上而下地将大气污染防治认证评价工作作为重点领域在全国范围内积极推进。

针对我国大气污染防治的现状和需求，结合认证基础、技术和产品成熟度、市场情况等，筛选建立大气污染防治认证评价技术和产品清单，并对优先度进行排序，从而构建大气污染防治认证评价的标准体系，并尽可能转化提升为国家标准或行业标准，通过标准的手段提升大气污染的治理效果。

通过发布政府绿色采购清单、《国家先进污染防治技术目录(大气污染防治领域)》等方式采信认证评价结果。标准立项过程中开辟绿色通道，让需求迫切、具有明显大气污染减排效益的防治技术和产品标准尽快立项、研究、发布并实施。在认证实施方面，出台相关行业规范，减少企业负担，为企业新技术、新产品投放市场赢得宝贵的机会。

相关主管部门定期或不定期对大气污染防治认证评价的实施情况进行检查，建立健全责任制度和责任追究制度，逐步完善大气污染防治认证评价管理的长效机制；向各行业借力，共同实施监管工作。此外，还需加强基础设施建设如在线监测网络，这既是考察大气污染防治效果的有效手段，亦是对大气污染防治认证评价结果进行交叉验证的途径。

结合大气污染防治认证评价工作的实施，对相关行政主管部门、行业协会和企业人员开展多层次、多形式的教育培训工作，提高政府行政管理人员的监督管理能力，提高行业协会工作人员的指导协调能力，提高检测机构和企业内部人员的技术保障能力，增强各行业从业人员推进大气污染防治认证评价工作的意识。

4.3 全面推进阶段:走向国际，引领发展

全面推进阶段着眼于完成重要的大气污染防治认证评价标准和技术规范编制，全面铺开认证评价实施工作；重点行业形成大气污染防治认证评价风潮；通过认证评价淘汰一批落后的工艺、技术和产能，引导部分行业的产业转型和升级；基本形成“标准—实施—保障—监管”一体化的大气污染防治认证评价工作体系。

此外，全面推进阶段要加快与国际接轨，推进国际互认。国际上不少认证机构都开展了大气污染防治认证工作，美国和欧盟等相关政府部门和科研机构也开展了很多大气污染防治评价工作，很多工作都走在我国的前面。加快与国际接轨，推进大气污染防治认证评价工作的国际互认，一方面是借鉴和学习国际先进的认证评价体系，另一方面也能够通过外部力量倒逼国内认证评价工作的进程。此外，也能够避免潜在的贸易壁垒，促进大气污染防治技术和产品在全球范围内更加便利地流通，尤其针对一些进出口贸易量大的产品。