关于进一步推动企业落实安全环保主体责任的建议——基于昆山市企业安全环保主体责任落实情况的调研

艾萍

(苏州市昆山生态环境局，苏州 215300)

1 昆山市筑牢安全生产和生态保护底线的情况

2021 年是昆山撤县建市30 周年。自20 世纪80 年代自费开办开发区以来，昆山走出了一条全国闻名的“昆山之路”，成为全国首个GDP 突破3800 亿元、财政收入突破380 亿元的县级市。至2019 年，昆山市连续15 年位居全国综合实力百强县市榜首，同时又蝉联绿色发展、投资潜力、科技创新全国百强县市第一。如今的昆山，人民安居乐业，文化繁荣发展，社会和谐稳定，充分展现了改革开放40 年的巨大成就。然而，昆山市在为所取得成绩感到鼓舞的同时，也要清醒地看到经济社会快速发展所带来的现实问题。现今的昆山正处于工业化发展转型升级的关键时期，工业企业基数庞大，行业类型众多繁杂，生产经营日益活跃，由此产生的安全生产和生态环境保护的压力和风险也在急剧增加。安全生产和生态环境都是重要的核心环节，关系到人民群众的生命健康、财产安全与社会稳定。当前，昆山市委、市政府正以前所未有的决心和力度，全力推动安全环保工作。2021 年，昆山市持续深入开展“331”整治火灾隐患专项行动，排查确认“四类火灾隐患”7.5 万处，完成整治6.9 万处，整治率为92%，全市火灾事故数比上年度下降41.3%。在安全生产领域，昆山市扎实推进以社会化、法治化、智能化、专业化为要求的改革发展，以防范遏制各类生产安全事故为重点，有效保障了全市安全生产形势总体平稳，事故起数和死亡人数逐年双下降，2019 年上半年亿元GDP 生产安全事故死亡率降至0.017。与此同时，2021 年昆山市深入开展“263”专项行动，扎实做好生态环境保护督察反馈问题整改，环境质量得到明显改善。空气质量优良天数比例达77.5%，在全省54 个省控监测县(市、区)中名列前茅，基本消除了城镇建成区黑臭河道，8 个国考、省考断面全部实现稳定达标，打好污染防治攻坚战和河湖长制两项工作获苏州市考核优秀成绩。

然而，面对超过40 万的市场主体和2.5 万多家的工业企业，昆山市政府有限的监管能力越发显得力不从心，生产安全事故和环境违法行为仍时有发生。2021 年上半年，全市共发生各类生产安全事故54 起，死亡人数30 人，其中一起为较大事故。2021 年1 月至8 月，昆山市生态环境部门查处违法案件294 起，处罚金额达3743 万元，移送公安机关环境案件19 起，其中涉及刑事犯罪案件7 起共14 人。由此可见，昆山市的安全环保形势依然严峻，企业落实主体责任不充分、不平衡现象仍然存在。根据我国现行法律、制度以及各地的工作实践，企业落实主体责任是推动安全生产和生态环境保护的基石和保证，政府监管和社会监督只是外力和推动，只有企业真正落实主体责任，才能有效地排除风险和隐患，防范安全事故和环境违法事件的发生，才能从根本上扭转安全环保压力与日俱增的局面。

2 当前昆山市企业落实安全环保主体责任存在的问题

近期笔者参与了昆山市企业安全环保主体责任落实情况的调研。经过了解监管部门的工作情况、与企业和商会代表进行座谈和走访部分社会服务机构，笔者分析认为当前企业落实安全环保主体责任存在的问题主要集中表现在以下几个方面:一是管理人员意识不强，思想认识水平有待进一步提高；二是成本压力居高不下，经费投入需要进一步落实；三是专业人才供给不足，市场需要进一步培育和发展；四是制度规范落实不力，需要建立健全长效管理机制；五是部门协调联动不够，需要进一步加强服务指导。

2.1 管理人员意识不强，思想认识水平有待进一步提高

昆山市中小微企业众多，产业结构复杂，区域分布广泛，市场准入不尽规范，有些工业企业生产设备和工艺较为落后，从业人员素质也不高，长期缺乏专业化的安全技术指导。部分企业主法律意识淡薄，管理人员“重生产效益，轻安全环保”的思想较为普遍，对企业如何落实安全环保主体责任往往思路不清晰、了解不深入、认识不到位，在这类企业中要推动落实安全环保主体责任确有较大的难度。

2.2 成本压力居高不下，经费投入需要进一步落实

加强安全环保管理往往需要进行技术改造和增添设施设备，一次性投入较大，保障日常运行维护又需要持续的经费支持，对企业来说这是一笔不小的成本支出。而一些低端产业的中小微企业原本就技术含量低、产品利润少，成本的增加必然导致这些企业的市场竞争力降低，企业经营更是举步维艰。在这种情况下，千方百计压缩运营成本，规避政府部门监管、减少安全环保投入则成为企业最有可能的选择。

2.3 专业人才供给不足，市场需要进一步培育和发展

安全环保管理是一项技术性很强的工作，但在一些高危行业中，专业能力强、工作经验丰富的管理和技术人员非常紧缺。而大部分中小微企业因工作环境、员工待遇以及个人发展空间等原因，员工流动性较大，致使企业很难通过时间积累培养出理想的管理和技术人才。即便企业愿意出资委派员工参加专业机构的辅导培训，但目前社会上安全环保方面的中介培训或服务机构数量较少且培训方式单一，内容针对性不强，培训效果不佳。管理和技术人才的缺乏直接导致企业落实安全环保主体责任的能力不足，不利于企业的长期稳定健康发展。

2.4 制度规范落实不力，需要建立健全长效管理机制

虽然大部分企业按照法律规定和政府监管要求制定了相应的安全环保方面的制度规范，也设置了管理岗位，但有些企业并没有把这些制度规范作为促进生态文明建设、保障企业财产和员工人身安全的内在需求抓好落实，仅仅是表面上走过场，形式上装样子，只为应付监管部门的检查和考核。在平时生产经营过程中不主动排查风险，也不主动整改问题，久而久之形成侥幸心理和惯性思维，积累了安全环保的风险和隐患。

2.5 部门协调联动不够，需要进一步加强服务指导

对企业开展安全环保监管涵盖众多生产经营领域，涉及化工、机械、建筑、消防等诸多学科，是一项综合性的工作，需要应急管理、生态环境、消防救灾、资源规划以及城市综合执法等多个部门齐抓共管、协同推进。但在实际操作中，监管部门大多是各执各法，在安全环保形势日趋严峻的情况下，往往强调监管执法的刚性，却缺少服务指导的温度。有时会出现不同部门文件要求相悖的现象，让企业无所适从，甚至有的企业按照监管部门的要求投入大量资金进行整改，但仍避免不了关停的结局，给企业造成了很大的损失，也影响了当地的营商环境。

3 推动企业落实安全环保主体责任的举措

当前昆山市正担负着勇当新时代高质量发展和现代化试点走在前列的历史重任，需要进一步筑牢安全生产和生态保护底线，夯实高质量发展的根基。因此，应本着问题导向原则，围绕企业需求，从根本上推动企业落实主体责任。对此提出如下建议:一是加大宣传力度，普及安全环保理念，提高社会公众思想认识；二是创新监管方式，建立利益导向机制，激发企业管理内生动力；三是加大机构培育，拓展技术支撑渠道，提升企业管理专业水平；四是转变工作思路，扩大社会多元参与，形成共治共享治理格局；五是强化部门联动，注重开展服务指导，提高企业综合运营效能。

3.1 加大宣传力度，普及安全环保理念，提高社会公众思想认识

政府宣传部门要围绕“安全和生态环境”两大主题，充分整合主流媒体宣传资源，主动协调社会媒体积极参与，研发设计社会公众喜闻乐见、通俗易懂的文化作品和社会活动项目，利用现代通信传媒手段和技术平台，推动普及安全生产和生态环境保护理念，逐步提高社会公众的思想认识，形成安全环保人人知晓、人人关联、人人有责的社会文化氛围。政府执法部门要切实履行“谁执法谁普法”的工作职责，通过典型案例剖析、现场示范说法、企业互访交流等形式开展职工教育和培训，提高企业管理人员和一线员工的安全环保法律意识。企业自身要加强现代工业企业文化的构建，鼓励员工掌握科学技能、规范操作流程、树立价值观念。通过企业文化的引领和倡导，促使每个员工的安全环保意识内化于心、外化于行，为工业企业落实安全环保主体责任提供强有力的精神动力、思想保证和智力支持。

3.2 创新监管方式，建立利益导向机制，激发企业管理内生动力

传统的政府监管大多数是通过外力加压的方式来推动企业落实安全环保的主体责任，但这往往与企业利益最大化的商业机制相冲突，企业也时常采取“躲猫猫”的方式规避监管，从而降低了政府监管的效果。因此，要通过监管方式的创新，将“要求企业落实责任”的他律行为向“企业自己要落实责任”的自律行为转变，从根源上解决企业落实主体责任不力的局面。既然企业的本质是趋利，那就应该从利益驱动着手。建议政府出台相关政策，建立企业正面奖励和负面评价机制，充分利用税收补贴、金融扶持、公共服务、资源配置以及水电气价格浮动等措施，对落实主体责任良好、没有不良记录的企业给予普惠性的政策奖励或优惠，而对于落实主体责任不力、有违法记录的企业则限制或取消奖励优惠，通过正向激励和反向倒逼的利益导向机制，激发企业自发落实主体责任的内生动力，并进而通过市场规律淘汰落后企业，清理市场空间，降低政府监管的成本和风险。

3.3 加大机构培育，拓展技术支撑渠道，提升企业管理专业水平

现代工业化生产意味着工业技术的进步和发展，也使得安全环保工作更向专业化、技术化方向发展，而大部分中小微企业自身的技术能力和人才储备都难以满足更高水平的管理需求。昆山市有40 多万的市场主体、2.5 万多家工业企业，虽然大部分是中小微企业，没能力长期聘用专业人才，但可以请专业机构提供专业服务，由此可见安全环保专业化服务领域有很大的市场空间。因此，建议政府部门:一是营造良好的发展环境，在设立审批、资质认定、税收政策等方面创造更为便利宽松的条件，吸引更多的省内外优秀安全环保服务机构在本市开展业务，以购买服务的形式为众多的中小微企业建立长效的安全环保管理体系；二是制定和完善政府购买安全环保服务的指导目录，引导和支持具有安全环保技术、管理和人才优势的高等院校、科研院所、专业技术机构为政府开展企业执法检查和服务指导提供更为专业的技术服务；三是提供信息对接和平台服务，鼓励和支持企业与专业机构、院校、研究院所开展深度对接，帮助企业引进培育人才，开展技术攻关，提升安全环保管理的专业能力和技术水平。

3.4 转变工作思路，扩大社会多方参与，形成共治共享治理格局

面对政府法律授权不足、监管方式有限、基层力量薄弱的现状，要进一步解放思想，转变政府“大包大揽”的管理思维，充分调动社会各界力量，推动多方参与的共治共享治理格局。一是完善社会信用体系，通过信用等级评定和“黑名单”制度，将企业安全环保主体责任的落实情况与银行贷款、金融投资、参保费率及赔偿比例、经营扩展和企业上市等各项经济活动紧密挂钩，扩大激励和惩戒范围。同时加大对安全环保领域行政许可和处罚的信息公开，并加强各类媒体宣传报道，形成强大的舆论监督态势，促使企业提高落实主体责任的自律性。二是发挥行业协会和社会服务机构的作用，通过政府购买服务的形式，协助政府部门对企业开展教育培训、督促检查和技术咨询等工作，以解决政府监管力量不足、技术能力不够的问题。三是鼓励并推广安全生产和环境污染责任险，尤其是针对危险化学品企业和重点污染源企业，可以通过商业责任险，借助保险机构专业技术力量，帮助企业进行安全生产和环境损害风险评估，并通过保险费率浮动等市场因素，督促企业落实安全环保主体责任。

3.5 强化部门联动，注重开展服务指导，提高企业综合运营效能

政府监管的最终目的是推动企业健康发展，提高经济运营质量。如果执法偏重处罚、监管侧重关停，即使能够达到惩戒的目的，一旦企业倒闭，也是不符合政府管理初衷的。在监管和执法过程中要更加注重服务和指导，帮助企业把安全环保责任落实到每个环节、每个岗位、每个员工。要尽可能避免重复检查和多头检查，不干扰企业的正常生产，使企业将更多的精力和资源用于发展生产、提高效益。在监管和执法过程中遇到政策冲突时，不能让企业来承担后果。要建立服务企业联动机制，在企业提出合理诉求时，相关部门要及时回应、协同作战、联合攻坚，切实为企业解决困难和问题，不能“一刀切”。要统一规范监管尺度和执法标准，让企业在落实整改时一步到位，少走弯路。