《绿色未来:英国改善环境25 年规划》政策解读与启示

张鸿宇，卢亚灵，曹东

(1.生态环境部环境规划院，北京 100012；2.天津大学环境科学与工程学院，天津 300350)

英国是最早进行工业革命的国家，在环境保护领域，走过了一条“先污染、后治理”的被动之路[1]；而今英国已成为全球生态环境典范之一，并逐步走向“预防为主、综合防治”发展模式[2]。深入研究英国最新的环保战略，将会为“后现代化”国家避免悲剧重演和环境保护提供新的思路和指导。2018 年1 月，英国政府发布《绿色未来:英国改善环境25 年规划》[3](以下简称《规划》)，为英国脱欧后的环境保护提供了新的方向。《规划》提出了涵盖空气、水、废物管理、生物安全等方面的十大目标，并列举了将采取的行动措施。《规划》既是对原有环保战略的继承，也体现了当今政府的努力目标。本文以《规划》中的十大目标为索引，列举英国最新的环境保护规划战略与政策，以期为我国生态环境保护、美丽中国和生态文明建设提供决策参考。

1 英国环境保护发展历程综述

英国是最早进行工业革命的国家，也是第一个面临大规模环境污染的国家[1-2，4]。十九世纪的英国因为水体污染导致霍乱盛行[5]，空气污染导致的肺结核、支气管炎、肺炎和哮喘等造成严重的公共健康危害[6]。在享受工业化福利的同时，英国政府不得不关注环境问题，并开启了以立法形式的环境治理道路。1863 年，英国议会通过了第一个《碱业法》，要求制碱行业消除95%的气体污染物，以控制有毒气体的排放[7]；1874 年，第二个《碱业法》颁布；1875 年，《公共卫生法》通过并实施，涉及供水、排水、街道房屋管理、垃圾清理、食品卫生监督等众多领域，标志着英国建立起了世界上第一个公共卫生体系。1876 年颁布的《河流污染防治条例》以及1878 年通过的《公共卫生条例》，使英国基本建立了完整的水资源污染防治法律体系[2]。19 世纪60、70 年代，英国政府颁布一系列关于食品饮料标准、环境卫生、健康和居住条件的法令，使得英国环境恶化的趋势得到明显改善。

进入20 世纪，英国政府进一步加大环境治理力度。1906 年，第三个《碱业法》颁布，针对产生有毒有害气体的行业和企业，该法开展了进一步的分类和管理[1]。与此同时，议会也先后通过了控制空气污染的其他相关法律，包括1953 年发布的《大气清洁法》(该法对固定源、移动源和无烟区等大气污染控制内容有了更为系统和全面的规定[8])，以及1968 年的《修订大气清洁法》、1974 年的《烟气排放法》、1990 年的《环境保护条例》等[9]。经过近百年的努力，泰晤士河恢复了以往的清澈，伦敦摘掉了“雾都”的帽子，并一跃成为联合国公认的世界上空气最清洁的都市之一[10]。英国也成为环境治理和保护的全球典范。

英国的环境保护经历了“先污染、后治理”到“预防为主、综合防治”的发展历程，尤其是从20 世纪80 年代末开始，英国积极响应联合国、欧盟、OECD(Organisation for Economic Cooperation and Development，经济合作与发展组织，简称经合组织)、WHO(World Health Organization，世界卫生组织)等国际组织号召，先后3 次出台可持续发展战略，制定不低于国际标准的环保法规政策，积极开展国家生态系统评估[11]，率先采取征收气候税[12]等举措，确保国内环境质量持续改善，并积极引领全球环境走向。而今，英国制定了更加雄心勃勃的环境保护规划，为英国的中长期环境保护战略提供了新的方向。

2 《绿色未来:英国改善环境25 年规划》主要内容

2.1 清洁的空气

空气污染是目前英国最大的环境健康风险。英国卫生部已将空气污染的风险等级提升到与癌症、心脏病和肥胖并列的地位。为实现空气清洁，《规划》提出继续减少氨气、氮氧化物、非甲烷挥发性有机物、细颗粒物(PM2.5)、二氧化硫5 种空气污染物的排放，努力实现2030 年前空气污染对人体健康影响减半的目标，并计划到2040 年之后不再出售使用传统汽油和柴油的新轿车和货车。为了支持《规划》的落地，英国政府发布了《清洁空气战略2019》[13]。该战略在污染源控制方面，针对污染物排放不易控制的面源和移动源采取了相应的减排措施；在工业生产领域，大力推广清洁技术，开展绿色技术创新，实现绿色经济增长；在实施保障方面，强调新的立法政策，强化数据监测与质量评估能力，并确保信息公开；在政策执行方面，允许地方政府有特殊执法权，强化地方执行力。

2.2 清洁和充足的水资源

在水资源管理方面，英国一直沿用政府2008 年发布的《英格兰水务战略》[14]。该战略在可持续的供水，改善和受保护的水环境，公平、负担得起且能反映成本的水费，减少水务部门的温室气体排放，更可持续和有效的地表水管理等方面，提出了具体的计划和措施。在此基础上，《规划》进一步提出在切实可行的情况下，尽快改善至少3/4的水域，使其接近自然的状态，并采取了以下措施，主要包括:一是减少河流和地下水的破坏性抽取，确保2021 年符合环境标准的地表水体水量比例从82%增加至90%，达到这一标准的地下水体水量比例从72%增加至77%；二是提高受保护的河流、湖泊、沿海和地下水水质标准，使其达到或超过生物多样性标准和饮用水卫生标准；三是支持英国水务监管局(Water Services Regulation Authority)制定的防漏水计划，最大限度地减少因漏水造成的水量损失，确保到2025 年平均泄漏量减少15%以上；四是在2030 年前尽量减少指定游泳水域中的有害细菌，并继续提高水域的清洁度，确保潜在泳客将会收到有关短期污染风险的警告。

2.3 欣欣向荣的植物和繁衍兴旺的野生物种

《规划》将打造一片植物和野生动物更为丰富、生机勃勃且具有复原力的陆地、水域和海洋环境。受人类活动影响，英国的海洋环境面临着海洋酸化和珊瑚礁破坏的危害。在海洋酸化方面，英国政府签署了《联合国气候变化框架公约》[15]下的“因为海洋”宣言，强调海洋保护与《巴黎协定》[16]执行的相关性，并号召协议各方采取减缓与适应行为将海洋保护列入各自国家的自主贡献方案中，同时联合其他国家一起开展海洋酸化的监测和数据收集工作，加深其对海洋生态系统影响的理解，优化对海洋酸化及其影响的预报功能。在珊瑚礁破坏方面，英国政府将继续与国际珊瑚礁协会以及海外领地合作，采取最佳的可持续方法管理珊瑚礁及其相关生态系统。

在陆地和淡水领域，英国政府计划将75%的自然保护区(约100 万公顷)恢复至良好状态，以保护其中的野生物种并保持生物多样性；开发划定新的50 万公顷土地作为野生物种的生物栖息地；针对濒危的或标志性物种，实施严格的保护。在林地建设方面，英国政府支持“北部森林”计划和更大规模林地建设，以实现包括碳储存、林业发展在内的环境效益、经济效益和社会效益的最大化。《规划》还计划种植1100 万棵树木，到2042 年底实现新增林地18 万公顷，到2060 年实现林地新增面积超12%。

2.4 降低环境危害风险

洪灾和海岸侵蚀无法消除，但可以对其进行管理，以保护生物、社区和经济增长。《规划》计划2021 年投资1500 万英镑用于拓展自然洪水管理解决方案的应用，包括植树、修复河岸、修建小型木坝，将河流与河漫滩重新连接，将水暂时储存在开阔地等措施，推动本地实用解决方案的落实。政府还将联合“当地防洪主导机构”、供水和污水处理公司、高速公路机构等建立更多可持续的排水系统，以降低地表水泛滥造成的洪涝风险，以及可能导致的下水道泛滥和环境污染。可持续的排水系统主要包括建设可渗透水的地表、储水池和池塘等。政府将修改相关的建设规范和规划指南，用于鼓励可持续排水系统的建设。同时，政府还将推动建筑行业制定行业准则，增加房屋抗洪材料的使用，如废水管止回阀、空心砖覆层、抗洪涂层等，以提高房屋抵御洪水的能力。

《规划》还强调信息公开，确保每个人能够获得必要的信息，以评估洪水和海岸侵蚀对其生活、健康和业务所造成的风险；在土地规划中，要对当前和未来的洪灾风险水平进行评估；当干旱发生时，要确保将供水中断次数降至最低。

2.5 更加可持续和高效地利用自然资源

《规划》提出到2050 年实现可避免的垃圾零排放，同时将资源生产效率提高一倍的目标，以确保更加可持续和高效地利用自然资源(例如食物、鱼类和木材)。2018 年12 月，英国政府公布了《资源与废弃物战略》[6]，从全生命周期角度，详述了如何实现自然资源从获取、生产到使用过程中的高效利用，以更循环的经济模式，获取资源的最大价值。

健康的土地是粮食产出的重要保障。《共同农业政策》[18]一直是英国过去40 多年来土地使用和管理的主要方法，但对土地造成了重大的环境损害。《规划》将推动出台新的土地管理体系来激励和奖励土地管理者恢复和改善自然资本和农村遗产，为农民和土地管理者提供支持，并推动各方朝着更有效应用“污染者付费”原则(即污染成本由责任人承担)的道路发展。《规划》还将协助农民有效开展农业对水资源、化肥、农药的高效利用，减少水污染、氨排放和农药对环境的污染。运用自然资本理念制定的土壤指标将被建立，并用于监测土壤的健康情况。泥炭地将被保护用以保持土壤肥力。通过这些措施和手段，实现2030 年英国全境所有土地得到可持续管理的目标，确保土地能够可持续地产出粮食并保持健康状态。

在渔业资源利用上，英国政府将在脱离欧盟后弃用欧盟的《通用渔业政策》[19]，采取更加可持续的渔业政策，确保所有鱼类种群恢复并维持能够产出最大可持续产量的水平，帮助修复和保护海洋生态系统，相关的渔业法案及渔业白皮书正在准备当中。同时，英国政府还将大量植树以确保木材的供应。

2.6 美化自然环境、增加遗产保护及环保参与度

《规划》将保护和美化自然环境，并确保人人均可欣赏、使用和保护自然环境。英国政府将在《生物多样性2020 战略》[20]基础上编制新的自然保护战略，做好顶层设计；同时实施“自然恢复网络”计划，即新增50 万公顷野生物种栖息地，更加有效地连接现有保护区和风景区，以及城市绿地和基础设施。“自然恢复网络”能够在促进野生物种恢复的同时，带来很多其他利益，例如更多的公共游憩场所、授粉、碳捕获、水质改善和洪水管理等。政府还将重新引入或恢复本地物种，并提高对病虫害的防治能力。这些措施将有利于英国实现在《生物多样性公约》等国际协定框架下作出的关于生物多样性和自然保护的承诺。

英国政府将继续加大对风景区和地质多样性的保护和美化，包括国家公园和杰出自然风景区。同时与国家公园管理机构、杰出自然风景区合作机构以及自然保护委员会合作，实施环境改善方案，包括实施示范项目、通过强制性管理计划促进社区参与等，改善自然景观，增强人类和自然之间的互动。

2.7 减缓并适应气候变化

在气候变化领域，根据《英国气候变化法2008》[21]规定，到2050 年，英国的温室气体排放量在1990 年水平上减少80%以上。英国将继续减少包括来自土地使用及变革、农业和废弃物部门在内的温室气体排放。此外，英国政府还将继续减少使用氟化类气体。《规划》还强调要确保所有政策、计划和投资决策均考虑对气候变化的影响，以减缓并适应气候变化。

2.8 废物最小化

《规划》强调要尽可能地重复利用材料，对即将废弃的材料进行管理，尽量减少对环境的影响。《规划》提出，到2042 年底，实现可避免的塑料垃圾零排放的目标；对塑料的生产阶段、消费阶段、使用结束阶段采取了相应的制度措施，减少塑料的使用和提高塑料的回收利用；同时预防由陆地材料引起的海洋塑料污染。在减少食品供应中的废物排放方面，《规划》将继续推动从生产者到消费者中间的所有组织签订《2025 年考特尓德承诺》[22]协议，履行其中的废物管理义务。同时，《规划》将惩罚乱丢垃圾者和浪费者，减少废物的乱排放行为。

《资源与废弃物战略》的出台，更进一步完善了废物管理的相关措施，协助《规划》实现废物最小化的目标。

2.9 管理化学品暴露风险

化学品在生产、运输和使用过程中会存在暴露风险，造成食物和环境污染。尤其是农业使用的杀虫剂和除草剂，可以通过地表径流或地下水形式污染河湖等水体。《规划》首先明确提出出台新的化学品战略，开发预警机制，确保在出现化学品相关问题时能够及时识别；其次，研究如何解决产品中的化学品问题，降低化学品回收和再利用过程中的障碍，有效防止有害化学品风险；最后，与国际社会合作，进一步推动化学品安全评估的标准化工作，以便支持数据识别和共享。

《规划》还提出遵守《斯德哥尔摩公约》[23]中的承诺，争取在2025 年之前取消使用多氯联苯(PCB，PolyChlorinated Biphenyls)；到2030 年将陆地排放至空气和水中的汞减少50%；到2030 年大幅度减少持久性有机污染物(POPs，Persistent Organic Pollutants)的数量或使其无法逆向转变，以确保其对环境的排放影响可以忽略不计。

2.10 加强生物安全

《规划》将加强生物安全，保护野生物种和牲畜，并提高植物和树木的生态恢复力。采取有效措施，控制并减少现有动植物疾病的危害；降低新疾病风险并处理侵入性非本地物种；与工业部门合作降低地方性疾病的影响；利用脱欧的机会，确保边界得到强有力的生物安全保护。

3 《绿色未来:英国改善环境25 年规划》的特点

3.1 生态优先，改善人体健康与环境福祉

《规划》尊重自然的内在价值及生态系统内的所有生命价值，强调恢复生态系统的自然状态。通过重新编制自然保护战略以及新增50 万公顷野生物种栖息地的“自然恢复网络”建设计划等措施，确保生态环境得到进一步提升。通过保护和美化自然保护区，开发和利用社区绿色空间，使更多人能够亲近自然、享受自然。《规划》还研究如何在精神健康服务中使用环境疗法，利用自然环境改善人体健康。通过提升生态环境质量，实现人与自然和谐共生，并最大限度地实现互惠互利。

3.2 评价灵活，逐步完善指标体系

《规划》并不急于设立评价指标体系，而是基于宏伟的目标，在已有指标和监测数据的基础上，开发能够反映环境变化的新指标及监测方法，适应新的环境问题和社会需求，增加相应的评价指标，逐步建立起科学、合理的评价指标体系。同时《规划》未设立量化的考核指标，针对每一个环境要素，提出了未来25 年的目标愿景及当前可以改善环境质量的行动措施，确保环境质量朝着宏伟目标迈进。

3.3 简政放权，确保地方政府因地制宜

《规划》侧重于对地方的引导，并未对各地区的环境目标作出强制要求，而是鼓励地方在已有规划的基础上，结合自身的生态环境状况，重新编制自然资本规划，并保持与《规划》目标一致。地方政府在编制规划时，针对某一特定环境要素，可以设立带有地方特色的约束性指标和预期性指标；指标标准可优于或低于《规划》的要求，确保地方政府因地制宜制定目标的同时，环境质量持续改善。

3.4 理念创新，运用自然资本鼓励社会投资

《规划》阐明已有大量证据证明自然资本如何支撑经济发展、支持经济长期增长和造福人类健康和福祉，并援引自然资本委员会的最新研究报告，指出对自然资本的各类投资收益率均在3倍～9 倍之间，即每投入1 英镑，将获得3 英镑到9 英镑的经济回报。采取实证案例，鼓励民间资本流向自然和环境保护项目，并配套有多种环境类基金，方便民间资本投入，共同协助政府完成《规划》愿景。

4 《绿色未来:英国改善环境25 年规划》对我国的启示

英国经历了工业革命以来从利用环境、破坏环境、修复环境，到可持续利用环境的循环模式，走了“先污染、后治理”的环境发展道路。在发展过程中，根据当时社会背景和环境问题，逐步调整环境保护规划和政策。而今，《规划》已经朝着更美生态环境、人与自然和谐共生的理想模式迈进。

当前我国正处于污染防治攻坚战的关键期、攻坚期、窗口期，污染减排压力和生态修复任务依然艰巨，处理好环境与发展的关系，做好生态环境保护规划尤为关键。随着我国生态环境的逐步好转，我们也将逐步谋划新的环境保护规划战略。在谋划“十四五”生态环境保护规划之际，《规划》将为我国的中长期规划提供新的思路，建议如下:

一是制定长远规划服务于国家中长期发展目标。我国习惯于用“五年规划”指导国民经济和社会发展需要，但缺乏更长远的十年、二十年等规划。尤其是在生态环境领域，生态环境质量的改善(如植树造林、生态系统修复等)需要长达数十年的积累，需要全社会的支持与配合。我们需要制定中长期的战略规划来衔接2035 年美丽中国和生态文明建设，更好地指导各行各业朝着宏伟目标迈进。

二是规划的颁布实施需要上升到国家法规的层面。要避免规划“墙上挂挂”的尴尬局面，需要赋予规划法律约束力。中长期规划需要由党中央和国务院印发，以彰显其国家战略地位。明确地方政府权责，将规划的落实效果纳入政绩考核，实施“一岗双责”“党政同则”，让规划真正落地实施。

三是规划编制过程中需要政府、企业、非政府组织、公众等多方参与，规划不应该只包含政府意志而忽略公众意愿。规划的编制需要政府与非政府组织、企业、公众等相关利益群体会商，通过座谈会、调研、调查问卷等形式，探讨合理的解决方案，制定相应的任务措施，征求各方意见，实现规划政策措施的科学、合理、有效，达到多方共赢的目的。

四是战略规划的具体指标和任务可在实施过程中调整完善。对于中长期战略规划而言，指标任务的设定应该随着国家发展需要的变化而变化。每隔三年到五年重新审议战略规划的目标任务，调整相应的指标框架体系。对于新的需求可以适当增加指标或提高考核标准；对于已经完成的任务，则不需要继续保留相应的评价指标，以确保战略规划一定的灵活度，实现规划落地的软着陆。