新公共服务理论对农家书屋建设的启示*

申彦舒

（湖南人文科技学院图书馆，湖南 娄底417000）

1 引言

农家书屋建设从2003年倡导发起，2007年开始全国推行，2015年国家有关部门加强了对农家书屋的统筹管理，到2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出要“推进农家书屋延伸服务和提质增效”[1]，国家政策对于农家书屋工程建设予以持续关注。历经十多年的时间，农家书屋具备了一定规模，但也存在不少的问题，要推进农家书屋服务延伸和提质增效，实现可持续发展，需要从管理体制、运行机制等多方面进行完善。美国著名的行政学家罗伯特·登哈特（Rober B.Denhardt）提出的新公共服务理论所倡导的“服务公民为核心”观点对我国农家书屋建设具有重要的理论价值和实践意义。笔者以新公共服务理论为理论基点，阐释其与农家书屋的契合，分析其给我国农家书屋建设带来的启示。

2 新公共服务理论概况

2.1 产生背景

20世纪70年代末，西方发达国家实行“新公共管理理论”，这种新的管理主义实际上就是以追求“3E”即效益（Efficiency）、经济（Economy）、效率（Effectiveness）为价值目标的“效率主义”[2]。由于该理论过度依赖市场机制，推崇市场主导和追求效率，认为公共管理者是“掌舵，而不是划桨”，忽视了民主、公平、公共利益等基本价值，致使政府面对社会不公、贫富分化等实质问题时无法解决，也引来了不少批判和质疑之声[3]。基于对此理论的反思与批判，“新公共服务理论”应运而生。

2.2 基本观点

新公共服务理论，是以公民为中心的公共管理理念，将公民置于整个治理体系的中心，推崇公共服务精神，主张用民主和社会的标准来衡量公共服务质量，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治，强调建立有效的公民利益表达机制。该理论的基本观点包括[4]:（1）服务于公民，而不是服务于顾客；（2）追求公共利益；（3）重视公民权胜过重视企业家精神；（4）思考要具有战略性，行动要具有民主性；（5）承认责任并不简单；（6）服务，而不是掌舵（7）重视人，而不只是重视生产率。

2.3 特点

新公共服务理论是对传统公共行政的超越，具有如下特点:（1）在政府角色定位方面，将政府定位于服务，平衡各方利益，创造共享价值；（2）在实现政策目标的机制方面，主张构建各组织联盟，满足社会各方的共同需要；（3）在理性形态和行为模型方面，以战略理性为理性形态，构建对理性的多元检测的行为模型；（4）在管理者的行为动机方面，强调公共服务、奉献社会的意愿；（5）在组织框架的设定方面，主张建立公共领导的合作组织框架；（6）在责任强调方面，强调对公民负责；（7）在责任的实现途径方面，强调选择综合路径——必须关注法律、政治规范、社区价值和公民利益等。

3 新公共服务理论与农家书屋服务的契合

新公共服务理论的核心理念与农家书屋服务理念是契合的。首先，核心职能相同，强调服务。在新公共服务理论中，把服务当作公共行政的出发点和落角点，公共服务是政府的核心职能，政府存在的主要原因就是能够提供公共服务。农家书屋是为满足农民阅读需要，建在行政村的公益性文化服务设施，其本质属性是文化服务，服务既是农家书屋建设的逻辑起点，也是它的最终结果。其次，服务理念相同，强调“以人为本”。在新公共服务理论中，服务是政府的主要职能，而服务的理念是“以公民为本”，公民是公共活动领域的主体，政府部门更关注于公民是否能够找到存在感和归属感，相互沟通是否顺畅，尊重公民的本性，维护公民的权益。农家书屋是一项面向农村、面向基层的文化惠民工程，是顺应时代发展和农村居民需求而产生的，以农民需求为导向，充分重视农民的主体性与需求性。再次，根本目标一致，都强调追求公共利益。在新公共服务中，追求的目标是更广泛、更长远意义上的公共利益，体现了对公民权利和民主传统的回归。农家书屋建设旨在满足农民群众最基本的文化需要，提升农民的文化素养和教育程度，保障农民群众基本文化权益。可以说，农家书屋服务是一项系统的、复杂的公共服务，它的持续发展离不开社会组织的协同、公众参与以及公共利益的保障等，这些与新公共服务理论所倡导的战略性思考、公众参与、追求公共利益、回应性等理念都相契合。因此，充分地运用新公共服务理论来指导农家书屋建设具有重要的作用。

4 新公共服务理论视角下农家书屋建设存在的主要问题

综合分析农家书屋发展的现状了解到，目前存在政府协同力量不足、缺乏战略性思考、忽视农民的公民身份和作用、缺乏公众反馈和政府回应机制等问题。

4.1 政府协同社会力量不足

农家书屋服务是一项关系广大农民利益的长期工程，需要人力、物力、财力等的持续性投入才能实现可持续发展，而单靠政府的精力和财力显然不够。据了解，农家书屋的建设和运营经费主要依靠各级政府的财政支持，存在资源配置的“垂直化”和高度集中化问题，造成农家书屋对政府管办和国家财政的“路径依赖”，同时使得市场机制和社会力量进入存在体制性壁垒[5]。缺乏社会力量的有效、长期、持续的支持，缺乏经费的保障和经费投入的评估机制，基础设施建设不平衡，硬件设施建设滞后。可见，在政府无法充分发挥其协同社会资本机制的情况下，仅仅依靠政府，无法满足农村居民多样化的需求，服务效率低下。

4.2 缺乏战略性思考

农家书屋建设作为一项长期而复杂的文化惠民工程，执行过程中存在包括中央政府、地方政府、村（居）委会、农民等在内的多方利益主体[6]。地方政府需进行战略性的思考，注重科学合理和长远的规划，在建设过程中要具备民主性。当前，在农家书屋建设过程中，地方政府缺乏长期规划，配套政策不完善，没有形成统一的制度体系，只是由各地区各行政村自行治理，地方政府为追逐经济绩效而选择性执行政策，横向之间缺乏资源整合和统筹利用；地方政府主导制定的各项规章制度缺乏其他各方的广泛参与，村（居）委会处于政策执行链条的最底层，缺乏一定的自主性，农民作为政策对象的目标指向群体，一定程度上被排斥在政策制定之外，导致难以满足农民文化需求。

4.3 忽视农民的公民身份和作用，公众参与度不高

农家书屋是一项惠及广大农民群众的民心工程，最大受益者是农民，但一些地方政府却忽视了农民的主体地位，未能充分关注到农民的公民身份和作用，农民的主体作用并未体现出来，出现了“虚位”“弱位”“错位”等情况，导致农民群众在农家书屋管理层面主体参与意识不强。同时，农家书屋“自上而下”“一刀切”的供给方式使农家书屋在藏书目录选择上缺乏一定的自主权，书籍多以上级部门统一配发为主，存在资源配置不接地气、供需错位现象，忽略或者淡化农民实际的文化需求，有些地方农家书屋中的图书有20%—30%农民看不懂[7]，没有依据当地民情有针对性地调整书籍结构，不能匹配不同地区农民的差异化和多样化需求，造成资源的浪费与闲置，难以调动农民群众阅读的兴趣和参与的热情，部分农家书屋出现“门前冷落鞍马稀”的境况。

4.4 缺乏公众反馈和政府回应机制

作为一项国家文化惠农工程，农家书屋工程的初衷就是要满足农民的文化需要，通过对贫困地区的文化帮扶，培育一批能够依靠科技文化知识来摆脱贫困的新型农民[8]。然而，在实际运行中，农家书屋宣传、服务、反馈部分性缺位，在决策管理上存在体制“内外隔离”、体制内部“上下不通”、多层管理体系间“信息不通”等问题[5]，农家书屋政策在农村遭遇落实不到位的困境。对农家书屋的监督评价和农民需求的征求反馈缺乏常态、有效的机制，没有相应的接受与回应农民需要的渠道，没有与农民建立良好的正向互动，监管和评价工作常常流于形式，没有“民主的输入”“民主的沟通”平台，公众参与存在着“效率”与“回应”的两难问题。

4.5 缺乏责任机制，责任意识淡薄

农家书屋建设是一个系统的工程，需要政府牵头，职责明确，带领相关部门和组织进行系统地统筹和建设。目前，农家书屋责任制度的建立并不完善，农家书屋采用的是村民自治制度，管理上按“免费借阅，村民自主管理”的模式来实施。“自主管理”意味着没有明确的岗位职责和身份限制，长此以往，导致管理虚化[9]。有的把农家书屋当成面子工程和形象工程，建成后疏于管理[10]。管理人员匮乏，素质不高，村干部兼任管理员的情况十分普遍，然而在低福利与多任务的矛盾之下，村干部往往被动消极执行，主动为农民提供知识服务的意识淡薄，对书屋的重要作用认识不足，责任意识不强。

5 新公共服务理论对农家书屋建设的启示

5.1 协同社会资本，构建多渠道投入机制

当前，农家书屋的供给模式是以“自上而下”的政府供给为主，但这并不意味着应当全部由政府供给，农家书屋是由政府政策主导的公益性文化服务项目，广泛联合社会力量，是农家书屋可持续发展的必由之路。可以通过企业赞助、公益捐助等途径直接融资或合作交流，也可以参照其他公共物品的供给方式，将竞争机制引入农家书屋的建设中，开拓农家书屋新的运营和筹资模式，积极发挥各参与主体的潜力，让农家书屋变成真正自我管理的生态体系，实现参与主体的“多赢”。

5.2 创新发展模式，深远谋划发展

建设农家书屋，首先要全面提高公共服务意识，充分发挥公民在追求公共利益中的作用，鼓励公民组织或者公民个体参与管理，实现从“顾客”型服务模式向以人为本的“公民权利”型服务模式的转变，从控制导向向服务导向的转变，积极探索捐助型、托管型、民间公益型、企业型、公建民营公助型、旅行驿站型等发展模式。其次，要制定合理的规划，深远谋划农家书屋建设，将农家书屋建设纳入乡村振兴战略规划，纵向联动服务，横向联盟发展，使农家书屋建设活动体现民主性。

5.3 创新服务方式，提升用户粘度

转变农家书屋单一的服务方式，从“自上而下、一刀切”向“自下而上、以需定供”的服务方式转变，拓展服务深度，提供精准化服务，提升用户黏度。充分整合资源为新时代农民提供更丰富的精神食粮，充分应用新媒体、新技术不断培养农家书屋自我“造血”功能，推广农家书屋数字化建设，开发各类阅读软件，利用大数据划分群体，持续推动指导关注群体需求，结合本地区的自然资源和社会资源、产业发展等，推动农家书屋延伸服务和提质增效，打造成集多种功能于一体的乡村公共服务平台，吸引用户广泛参与。

5.4 加强协商交流，完善公众反馈和政府回应机制

Web3.0时代农村信息化发展不断提高，依托社会化媒体在农村的发展，充分利用社会化媒体的共享、交互、便捷等优势，建立农家书屋社会化媒体平台，改变现有的单一信息传递模式为互动的信息交流模式，畅通农民自下而上的表达渠道，帮助农民表达其利益诉求，保障农民的表达权、知情权、监督权，建立政府与农民的良性互动机制，积极回应农民的诉求，建立有效的公众反馈机制和政府回应机制，最大程度地满足农民的需求。

5.5 完善责任机制，建立绩效评估体系

面对农家书屋发展中存在的诸多问题，建立完善的责任机制和绩效评估体系刻不容缓。建立以服务价值为导向的责任机制是提高农家书屋服务水平的关键，不仅要依靠外部规章制度来规范管理者的责任，更要依靠内源于管理者的职业责任意识，加强农家书屋人才队伍建设，拓展人才培养机制，采取政府服务和志愿公益相结合的方式，充分挖掘“新乡贤”和文化热心人士，通过制度建设和政策引导，培育一支共同参与、勇于承担多样化责任的管理员队伍。着力推进农家书屋管理的科学化、规范化工作，层层细化职责，落实责任主体，细化各项考核指标，努力实现数量评价、质量评价和效益评价三方面的平衡，对书屋建设、资金使用、服务质量等指标进行监管和考核，制定相应的奖惩制度，以达到激励和警示的作用。

6 结语

在精准扶贫和乡村振兴的大背景下，面对农民群众日益增长的文化需求，农家书屋的服务必须寻求新的方向和定位，不断完善管理配套机制，创新管理理念，改进服务方式，推进农家书屋延伸服务和提质增效，才能实现其可持续发展。新公共服务理论是一种全新的公共行政理论和实践模式，给我们提供了一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，为农家书屋建设提供了一个新的理论视角。