综合生态系统方法理论视角下我国河长制立法审视

■ 王 伟，吕 涛

（1.贵州大学法学院，贵州 贵阳 550002；2.贵州省水利厅，贵州 贵阳 550002）

河长制是一项地方先行实践探索，再逐渐在全国推广，并由政策和法律双双确认的水污染治理及水资源管理保护领域具有中国特色的制度。目前河长制立法状况方面的研究尚不多，本文拟从综合生态系统方法理论的视角对我国现行河长制的立法状况进行研究，以期对完善我国河长制立法提出有益的建议。

一、综合生态系统方法理论视角下我国河长制立法正当性分析

综合生态系统方法理论是关于生态系统管理的原理、原则以及方法的总称，包括生态系统方法和综合生态系统管理理论两个方面。作为解决生态环境问题的新思路，综合生态系统方法理论为环境资源和自然环境的规划、利用及管理提供了新的方法，促使生态系统中自然资源的开发、利用和保护工作有序进行，是对人类实施生态系统的活动（包括管理、制定政策、法律等）的成效进行评价的有效工具。环境法律法规的规定应该符合综合生态系统方法理论[1]。

（一）河长制立法源于回应民众生态治水的公意新诉求

综合生态系统方法理论指出，确定土地、水及其他生命资源的管理目标是一种社会选择。作为生命之源的水是世间最宝贵的自然资源。新中国成立后，尤其是改革开放后，伴随着经济的高速发展，水资源短缺、水环境污染、水生态恶化等环境问题在我国相继出现且有越发严重的态势，严重影响了我国水安全进而威胁到国家安全。政府回应民意开始进行生态治水，履行治水的公共职能，但是原有的“九龙治水”的河流管理体制严重违背了“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，治水效果不佳，以综合生态系统管理的治水思维为指导，将治水和治山、护田、护林有机结合，实施“整体治水”的河长制因此而诞生，提高了治水效率。法律回应社会的需要，将河长制进一步制度化和规范化，以保障公众生态治水的公意诉求能够得到实现与保障。

（二）河长制立法的目的是实现水资源的保护和可持续利用

综合生态系统方法理论强调，对水和生物等资源进行综合生态管理，需着眼于生态系统的长期的可持续发展和良性循环，最终目的是促进资源的保护和可持续利用。河流的治理不仅涉及地理意义上的“上下游”“左右岸”的关系，还涉及到林业、生态环境、航运等多个行业和领域。并且河流中各个环境要素相互影响并作用，往往污染表现在河面上，实质根源在岸上，所以河流治理不能局限于单个环境资源要素的点源治理。河长制立法通过赋予河长治水的职责，在河长的统筹领导下，各职能部门合作配合，以综合性、系统性的思维解决水环境和水危机问题，从单要素环境资源管理向多要素环境资源管理转变，实现水资源的可持续利用。

二、综合生态系统方法视角下我国河长制立法评析

目前，关于河长制的立法，国家层面有2017年《水污染防治法》修改时对其做了概括性规定。与此同时，各地地方立法进一步细化了河长制的内容，使这项法律制度具体化、规范化、常态化，截至2020年3月31日，我国河长制立法共有地方性法规107部，地方政府规章13部。其中最早以地方立法确定河长制的是2010年出台的《昆明市河道管理条例》，最早的关于河长制地方专项立法的是2017年《浙江省河长制规定》。

（一）综合生态系统方法理论视角下我国河长制立法取得的成绩

1.将河长治理河湖的职权（责）来源形式合法化

综合生态系统强调由适当层级行使管理生态系统的权限，并且管理中要平衡众多利益者的关系。生态系统管理的决策要由能够代表这些相关利益者的人做出，执行则必须依靠有能力实施这些决策的人。将管理工作分派给能够代表相关利益者的主体时，要考虑该主体是否代表了相应的利益群体，以及该主体履职的能力及效率。要对主体的职责职权进行明确分工，确定其职权职责的界限，防止权力行使被滥用，避免出现“权治特征”[2]。

我国河长制立法根据所处级别、职位的不同对河长划分出不同的职责，解决了以往实践中河长职非法定的困境，将河长权力的配置和行使纳入法治轨道。例如乡级河长主要承担河湖问题巡查与上报的责任，县级河长主要承担辖区内河湖问题治理以及督促解决河湖治理重大问题的责任，市级以上河长主要承担统筹协调和监督检查的职责。区分不同级别河长职责内容，一是对河道治理责任进行了无缝隙分解，我国河长制地方立法中，均规定了省、市、县、乡四级河长的职责，做到了治水责任的全覆盖，同时不同级别的河长的职责具有差异性，避免了不同层级的河长在同一河段上治理职责上的重复；二是规范和约束河长权力，防止河长及其他主体恣意专断滥权。

同时我国河长制地方立法中很好把握了河长职责与部门法定职责的关系。《水污染防治法》在规定河长制的同时，继续沿袭生态环境主管部门和其他相关部门统一监督管理、分级分部门相结合的水行政管理体制，地方立法遵循上位法的规定，将河长定位为河流的组织者、协调者与监督者，河长的治水职责定位为对主管部门履行法定监管职责的补充而不是否定与替代[3]。河长制办公室职能定位于咨询、协调、监督的职责。

2.河长制工作机制逐渐健全

综合生态系统方法理论强调，在自然资源管理中，必须认可与保护原住居民和当地社区的权利和利益，平等各方的利益。在设定特定区域及区域内资源管理目标时，在决策过程中，利益各方都应该被吸纳进决策过程中，听取其各自的意见和诉求。目前在河长制地方专项立法中，均规定了公众参与河流治理与保护，规定公民、法人和其他组织有权对河湖管理保护中存在的问题以及破坏河湖生态环境的违法行为进行投诉、举报；鼓励公民、法人和其他组织积极参与河湖保护、管理和治理的志愿活动；浙江省和吉林省规定，县级以上人民政府可以聘请社会监督员，监督河长制工作情况；浙江省和龙岩市规定，同级河长或本级人民政府约谈未履职的部门负责人时，可以邀请媒体及相关公众代表列席；福建省还规定了公众参与的方式。地方立法将社会力量等多元主体纳入河流治理与管理保护体系中，以解决水环境持续恶化的问题[4]。

所有相关的社会部门和科学部门都参与到生态系统管理中来是生态系统方式的客观要求。水资源的综合管理要求协调各利益主体之间、各管理部门之间的关系，这就要求建立健全信息交换机制，以促进各部门和有关组织及个人进行合作。生态系统方式应考虑各种形式的信息，各种来源的信息是否通畅以及数据是否准确，这对于制定有效的生态系统管理策略很重要。在河长制地方立法中，逐渐重视综合信息管理系统及信息共享，江西省、福建省、龙岩市、山南市的立法中都对此作了规定。通过这些制度，使不同地方政府、不同职能部门及其他河道治理主体之间实现信息共享[5]，实现河道治理与管理保护的高效。

（二）综合生态系统方法理论视角下我国河长制立法的不足

1.公众参与制度不完善

目前河长制立法中所规定的公众参与河湖治理保护管理存在以下问题。第一，目前的公众参与还仅仅局限于末端参与，即公众可以对污染水环境或治理水污染不力的行为进行投诉或举报，但是对于水域综合治理方案的制定等重大问题的决策尚缺乏对公众参与的规定。第二，末端参与也缺乏科学的参与机制，如目前河长制立法中规定的考核都是行政机关的内部考核，考核内容主要强调河长制建章立制的程序性方面以及对河长履职情况的考核，但缺少群众满意度的指标评价，缺少公众对河长及河长制职能部门履职的监督机制。即使《浙江省河长制规定》中规定县级以上人民政府“可以”聘请社会监督员对相关主管部门以及河长的履职情况进行监督和评价，但也仅仅是“可以”而非“必须”或“应当”。如果缺乏社会公众等外部力量对河长制工作进行有效监督，就难以保证河长制考核问责结果的公平性。第三，公众参与的领域也极为有限，局限于环保宣传、政策配合以及举报监督等浅层次的领域[6]。第四，公众参与的方式和内容也不明确，只有《福建省河长制规定》作了笼统规定。

2.河长制工作机制尚有欠缺

在现行的河长制立法中，规定了河长巡河制度、河长巡河发现问题报告和处理制度、信息公开制度、公众参与制度、河长管理信息系统制度等有关河长制工作机制的制度，但有些制度的规定尚不完善，例如河长制会议和河长制联系会议制度可以有效协调河道治理与水资源管理保护中相关职能部门之间的关系，及时解决河道治理与水资源管理保护中出现的问题，不过现有的河长会议制度规定不详细，例如江西省和山南市，只是规定“定期”召开（总）河长会议和河长联系会议，没有对（总）河长会议和联系会议召开的条件、召集会议的组织者、召开的时间限制与次数等做明确的要求。福建省只是笼统规定各级河长应当“根据需要”组织召开河长会议。吉林省的规定更是笼统，仅仅是简单的“实行河湖长会议制度”。

3.地方立法数量多但特色不足

综合生态方法理论强调，每一个地方都有自己独特的自然和社会经济条件，因此，每个地方所在区域的生态系统也具有与别处不同的特征。对自然资源的开发利用，必须因地制宜，采取不同的方式。因此，每个地方的立法应该有自己的特色。现有的河长制立法中，国家层面的立法仅仅是对河长制做笼统的规定，而地方立法数量多，大部分是设区的市进行立法，其对河长制的内容的规定基本大同小异，无论是河长的职责、责任追究、公众参与方面都基本一致，没有体现地方河湖治理的特色和需要。

三、综合生态系统方法理论视角下我国河长制立法完善建议

（一）完善河长制公众参与制度

环境问题是社会性问题，环境治理必须依靠包括政府在内的多元主体共同参与。环境治理的本质是满足公众对良好生态环境的需求，为公众提供充足的环境公共服务，因此，公众参与是实现环境治理的内在要求，可以监督、制约公权力起到实现公共环境利益的作用。习近平总书记指示要把河流治理成“幸福河”[7]，这是新时代国家水环境治理的新高度和新要求，河湖治理需要公众的密切参与。河长制立法中公众参与制度的完善，应强化公众参与的广度与深度，具体而言，可以从以下几个方面进行。

首先，应该规定在制定相应河道水治理及管理保护方案时（即决策阶段），保障专家和广大公众充分发表各自意见的权利，相关部门对是否吸纳专家和公众的意见要给予明确的理由和答复，力求水环境治理和管理保护方案的科学与高效。其次，应规定在规定时限内调查处理公众所举报的水环境违法行为。再次，河长制考核中应将公众对水治理的满意度和获得感作为评价考核的重要指标。再次，应尽快建立完备的河长制社会监督员制度，从遴选社会监督员的组织，遴选更新的程序和条件，社会监督员监督河长的具体方式、对社会监督员的考核、激励与惩戒机制，社会监督员的权利义务等方面做具体规定。最后需完善相关配套制度，促进公众参与河湖治理与保护工作中，例如信息公开制度，不仅要公开河长姓名、联系方式以及其所负责水域范围等内容，还应公开河长工作的具体内容、工作状况、河长所负责水域水环境质量改善状况等信息；信息公开的渠道不能仅仅是在河道沿岸设置河长公示牌的单一的方式，还应该通过新闻、网站等主要媒体对河长信息进行公开，同时还应对信息公开设立相应的监督制度，对信息公开不作为也应规定对应的责任追究办法。

（二）进一步完善河长制工作机制

首先，建议河长制立法中对河长制工作机制应增加一河一策、一河一档制度的规定，强调根据河道在各自水质、水量、水生态等方面的特征进行个性化的河道治理与管理保护，以实现水综合治理的目标。

其次，完善河长制会议制度和联系会议制度。生态系统管理追求资源的可持续利用和保护，为此需要整合不同利益相关者的活动和行为以适应生态系统管理复杂性的要求。水资源综合管理与养护需要解决部门间的，各级政府间的，政府、公民社会和私人领域的利益相关者之间的交流沟通与合作问题。河长通过成立河长制委员会和建立联系会议制度来协调横向不同职能部门之间的关系，当前河长制立法中对河长制会议制度和联系会议制度未有详细规定，应规定常规（总）河长会议制度和联系会议召开的时间、次数，以及特殊情况下召开会议的条件等具体的要求。

（三）注重河长制地方立法的质量与实效

当前许多设区的市的河长制地方立法其实仅仅是对省级立法的简单重复，并未体现出自己地方立法的特色和需要，浪费了立法资源。不要单纯地只追求河长制立法的数量，而是要追求河长制立法的质量与实效。

河长制是解决我国复杂水环境问题、维护河湖健康的有效举措，其实施以来，无论在地方还是全国，水污染治理和水环境整治都取得了突出的成绩。对河长制进行立法，可以促使河长制向制度化和规范化发展，而符合综合生态系统治理方法理论的河长制立法，其权威性、强制力和科学性能进一步增强河流治理的确定性、安全性和可预见性。