基于共享单车违规停放的城市公共空间治理有效性提升研究

■ 余 杰

（杭州师范大学经济与管理学院，浙江 杭州 311121）

随着城市化进程的推进，我国私家车数量快速增长，交通问题突出，公共交通面临全新挑战。“互联网+”与共享经济相结合的互联网租赁自行车（俗称“共享单车”）应运而生，不仅满足了居民“最后一公里”的出行需求，还帮助城市在一定程度上缓解了交通压力，因此受到政府和公众的大力追捧。截至2018年底，全国共有互联网租赁自行车公司70多家，累计投放车辆超过1700万辆，注册人数达1.4亿人次，累计服务15亿人次。然而，与共享单车随之而来的是无序停放、融资混乱、信息泄露等负外部性问题，尤其是无序停放大量侵占了公共空间，公园、广场、人行道被单车“占领”，严重影响了居民的正常生活。

公共空间这一概念是个舶来品，来源于西方社会科学。公共空间作为一个特定的名词，出现于20世纪50年代，最早见于英国学者查尔斯·马奇于1950年发表的文章《私人和公共空间》和政治哲学家汉娜·阿伦特的著作《人的条件》中[1]。国内学者一般从基本属性和功能方面界定公共空间的概念，认为公共空间是人为形成的、户外免费的城市开放空间，具备信息传递与交流的城市非商业性公共用地空间，是一个物理性与社会性相融合的空间[2-4]。具体来讲，公共空间指城市中的公园、绿地、广场、球场、空地、停车位等公共基础设施，可满足市民休闲、娱乐、游憩、交流等需要。可以说，城市公共空间就像是社会生活的一面镜子，能够很好地反映社会特征，作为城市生活的重要组成部分，其治理水平不仅是影响市民生活品质的关键因素，也从侧面反映国家治理能力和社会文明程度。

共享单车本是为了方便市民的日常出行，为何会引起公共空间使用冲突？冲突的表现形式是什么？目前的治理手段存在哪些问题？又该如何提升治理的有效性？这些都是值得思考的问题。2017年8月，交通运输部等10部委联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》[5]（以下简称《指导意见》），旨在从顶层设计层面做出引导，规范互联网租赁自行车行业的发展，试图寻找破解“单车围城”困境的办法。然而从目前的情况来看，各地仍处于“摸着石头过河”的探索阶段，治理的有效性有待提升。因此，本文以共享单车违规停放为切入点，分析城市公共空间遭遇治理难题的深层次原因，并在此基础上提出提升治理有效性的策略，以期为城市公共空间治理提供有益借鉴。

一、共享单车侵占城市公共空间的现实表现

（一）共享单车如何一步步侵占城市公共空间

共享单车作为“互联网+”与共享经济结合的典范，出现以来受到了热烈追捧，为城市居民的出行带去了巨大的便利。但由于单车数量的爆炸式增长，以及相应管理措施的滞后等原因，共享单车开始像“病毒”一般“扩散”，出现在很多本不该出现的地方。那么，本是为居民服务的共享单车是如何一步一步侵占城市公共空间，成为影响居民正常公共空间使用需求的“毒瘤”的呢？

我们通过梳理发现，共享单车的发展历程可分为四个阶段：第一阶段（2007—2010年）政府统筹阶段。发源于国外的公共自行车传入中国，各地政府纷纷模仿，发挥协调统筹的主导作用，利用财政资金作为支撑，投入有桩公共自行车。有桩公共自行车需要到固定的地点进行借还，且数量由政府统一控制，因此具有较强的约束力和规范性，占据城市公共空间范围很小。第二阶段（2010—2014年）政府企业合作阶段。企业开始介入公共自行车的运营，经营权从政府手中慢慢转向企业。企业携带资本进入这一市场后，提高了资金的利用效率，公共自行车用地有一定程度增加，但仍延续有桩模式，按照政府前期规划有序运营，因此城市公共空间问题并未凸显。第三阶段（2014—2016年）“互联网+公共自行车”的市场爆发阶段。得益于互联网技术的进步，公共自行车突破了“桩”的束缚，实现了随骑随停、移动支付，大大方便了城市居民的生活，以OFO小黄车、摩拜单车为代表的共享单车企业“疯狂”投放单车抢占市场，吸引各方资本进入这一领域，两年时间投资总额超过70亿元。短时期内共享单车企业如雨后春笋般涌现，街头巷尾停满共享单车，各地政府对这一情况始料未及，未能及时从宏观层面出台政策进行引导，导致共享单车市场乱象丛生，单车无序停放问题突出，严重侵占城市公共空间，不仅带来了安全隐患，居民日常生活也受到直接影响。第四阶段（2017年至今）市场规范阶段。部分共享单车企业在激烈的竞争中失败，面临被淘汰的局面，市场正在重新洗牌。同时，2017年8月，交通运输部等10部委联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》对市场做出规范，但仍有一些企业冒着风险加大投放量，试图蒙混过关。共享单车无序停放问题依然不容乐观，城市公共空间被侵占的状况并未有明显的改观。

（二）共享单车侵占城市公共空间引发权利冲突

公共空间属于公共物品范畴，具有“公共性”和“非排他性”，换句话说，所有城市居民都有进入公共空间并利用其开展活动的平等权利，这一行为的前提是不能影响他人的正常使用。我国宪法第51条明确规定:“公民在行使个人自由和权利的同时，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法自由和权利。”如果一个主体在行使自身权利时影响了他人合法权益的获取，必然会引起权利冲突。所谓权利冲突，就是指两个或者两个以上同样具有法律上之依据的权利，因法律未对它们之间的关系做出明确地界定所导致的权利边界的不确定性、模糊性，而引起的它们之间的不和谐状态、矛盾状态[6]。事实上，从严格意义上来说，共享单车使用者有骑行和停放单车的权利，但是他们没有将单车停放在公共空间内的权利，也许他们主观上认为拥有此权利，但实际上是在侵犯需要在公共空间开展活动的居民的权利，权利冲突也由此产生。

二、城市公共空间遭遇治理难题的深层次原因分析

在共享单车侵占城市公共空间的治理中至少要涉及到管理者（政府相关管理部门）、供给者（共享单车企业）和使用者（市民）三个主体，但是在现实中我们看到这三者都没有发挥应有的作用。管理者往往在发生冲突之后介入，由于缺乏强制性权力，因而只能对违规停放行为进行引导和规劝，无法采取强制措施，同时由于财力物力和人力有限，不能承担起清理违规停放的单车之任务。虽然目前已经出台了《指导意见》，但是过于宏观，未能形成切实可行的治理措施与手段。供给者作为盈利性机构，更多地关注企业经营效益，而将负外部性成本转嫁给管理者。使用者虽然对公共空间被侵占表示愤怒和不满，但在面临集体选择时往往无法形成一致有效的意见，因此无法统一行动参与公共空间治理。总的来说，管理者、供给者和使用者在城市公共空间治理中都存在一定程度的缺位，协同治理机制缺失。具体而言，存在着以下几点深层次的原因。

（一）管理者陷入双重困境

1.管制失灵困境

共享单车的所有权属于企业，使用权属于用户，所有权与使用权分离的“共享”模式使其与其他交通工具有显著区别。当共享单车引发城市空间治理问题时，共享的所有权、商品的使用权以及空间的管制权之间形成了复杂的经济关系和依赖关系，无法明确停放问题的责任主体究竟是谁[7]。以滴滴打车为例，车主利用闲暇时间进行乘客接送服务，车主作为汽车的拥有者具有所有权，同时也是汽车的驾驶者具有使用权，所有权与使用权的统一使得发生乱停乱放或其他违章违法行为时很容易追究到具体责任人，从而实现负外部性内部消化，而共享单车的“双权分离”导致负外部性消化困难，管理者面对这样的情形采取直接管制违规者的方法显然无法奏效，违法成本低廉也使得使用者有恃无恐。

在直接管制模式失灵的情况下，多地推进“电子围栏”与征信机制相结合的措施，期望以技术创新和机制创新破解管制失灵困境。具体做法为，利用定位技术划定停车区域，在指定范围内停车增加信用积分，反之扣除信用积分。但目前只有部分企业采取了此手段，应用范围不大，单车信用积分与社会征信体系对接滞后，各企业间信息沟通障碍重重，共享单车使用“黑名单”迟迟不出台，因此无法对违规停放者产生实质性的约束作用。除此之外，管理者还采取以下方式破解管制失灵困境：第一，寻找大量志愿者参与城市空间治理，但这不是长久之计，容易让违规者形成依赖性，认为总会有人为自己的行为埋单，不利于从根本上解决问题；第二，要求企业在APP上增加用户监督功能，可以举报他人不文明停放行为来增加自己的积分，但这种方式只是把治理的任务转嫁给供给者和使用者，企业出于讨好用户的目的，对于被举报的使用者并不会采取严厉的惩罚措施。

2.多部门交叉管理困境

共享单车侵占公共空间的治理涉及城市规划、交通、建设等方面，因此需要多个政府部门参与其中。2017年8月颁布的《指导意见》对各部门的责任进行基本明晰，其中城市自行车交通网络、共享单车停放的设施规划与指导建设等交由住房城乡建设部门管理，共享单车与城市公共交通融合发展的政策制定和统筹协调则主要由城市交通运输部门负责，而共享单车的直接停放管制则需要由公安机关交通管理部门和城市管理部门共同指导[5]。即使政府部门的责任分工已趋明朗，但在我国条块分割的管理体系中，多部门交叉管理往往意味着责任边界不清、责任推诿频发与行动效率低下等问题的出现[7]，在实际落实中时常出现“九龙治水”的局面。

（二）供给者只投放不管理

互联网经济产品具有较强的同质性，竞争异常激烈，往往呈现“不是你死就是我活”的态势。比较有代表性的就是前几年的打车软件，滴滴、优步、快车等经过一轮拼杀后，只剩下寥寥几家存活下来，其余都以失败退出市场。共享单车行业运营模式的特殊性决定了前期需要大量资金投入，资本的数量直接决定了竞争的成败，企业将大部分精力放在融资和提高市场占有率上，从而造成了只顾大量投放单车抢占市场不管后期运营维护的局面。这种错误的策略必然导致企业的短视行为，无法从行业长远发展的角度来思考发展战略，正是如此共享单车才在短短几年时间内就从首次入驻被紧急叫停。一座城市所需要的共享单车最优数量是多少？这一直是个有争议的问题，到目前为止并没有形成统一的计算模型。共享单车的投放数量具有不确定性，要根据地点和时间而变动，例如在主城区和上下班高峰期需求量必定较大。事实上，不论共享单车投放量的多与寡，都需要企业进行及时的运维，共享单车数量增长过快的确是造成侵占公共空间的原因之一，但是根本原因在于单车企业“只投不管”，当前的恶性竞争模式使得企业疏于线下管理，即使投放数量再少，缺乏运营维护依旧会产生公共空间治理问题。

（三）使用者群体存在重合

第一，共享单车使用者。共享单车最显著的特征就是所有权与使用权分离，用户使用APP解锁共享单车后，在规定时间内使用权归私人所有，完成骑行后，使用权回归公有或转移为他人私有，这一模式使得共享单车具有了“私有”与“公有”的双重属性，类似于准公共用品。社会公众在面对带有公共性质的物品或服务时，往往采取选择性逃避，只关注与自身利益密切相关的私人领域，从而产生集体行动困难。集体行动逻辑认为除非一个集团中人数非常少，或者存在强制或其他某些特殊手段，否则寻求自我利益的个人不会采取行动以实现共同或集体利益[8]。换句话说，人们只愿意享受共享单车带来的便利，当呼吁他们承担起相应的公共责任时则置若罔闻，并把责任推卸给政府与企业。

第二，公共空间使用者。公共空间服务于城市居民，居民有权在其中进行游憩、休闲等活动，通过这些活动不仅体现出公共空间的公共性，而且也是一座城市文明程度的体现，反映了人民对美好生活的向往。公共空间属于公共物品，在其使用者面临公共空间被侵占的情况时，本可以通过联合的方式表达合理诉求，要求清理违规停放的共享单车，恢复公共空间的正常使用，但是在实际中由于囚徒困境的存在，这一合作往往很难达成。

在现实中，共享单车使用者和公共空间使用者具有高度的群体重合性。也就是说，共享单车使用者也有使用公共空间的需求，因而必然存在共享单车违规停放者要求使用公共空间的情况，这在一定程度上造成了矛盾和冲突。违规停放者作为侵占公共空间的始作俑者，无视自身行为的后果，要求管理者和供给者为其行为埋单，以保证其使用公共空间的权利。自由而平等地使用公共空间固然是一项权利，但是任何权利的享有都要以某种义务的履行为前提，获得使用公共空间权利的义务条件是自觉维护公共空间的秩序，具体来讲，就是在停放共享单车时不侵占公共空间。所以，由于没有履行相应义务，我们认为上述违规停放者的公共空间使用诉求是不合理的。另外，由于二者使用群体的重合性，会同时遭遇集体行动困境和囚徒困境，使得治理更加困难。

三、城市公共空间治理有效性提升策略

纵观国内外研究，城市公共空间治理没有统一的模式，按照治理主体来划分的话，大致可分为政府行政导向型、市场机制导向型、社会自治导向型三种[9]。近年来，新公共管理理论、新公共服务理论再到治理理论多种理论范式转换，从不同的角度指出政府、市场、社会组织、公众等主体在社会治理中各有优势，又各有不足，特别是治理理论从20世纪90年代风行至今，其代表性理论，如多中心治理理论、网络治理理论、合作治理理论等都进一步丰富了治理的内涵，这些理论全都强调多主体参与的重要性[10]。公共空间的治理，关键在于治理各主体基于法治，建立在信任、互利、协商、谈判、市场精神之上的合作[11]。因而多主体共治是城市公共空间治理的必然选择，在治理有效性提升的实践中，各主体都应发挥各自的积极作用，形成共享共治的治理格局。

（一）统筹策略：建立规范、明确责任、信息共享

从已有的治理实践来看，政府多处于较为被动的地位，存在以下问题：第一，治理行为滞后，往往暴露出严重问题才介入治理；第二，治理态度不够强硬，职责权限模糊，企业消极合作、讨价还价；第三，信息渠道不通畅，治理进程缓慢，效果不显著；第四，缺乏治理依据。城市公共空间的治理涉及到公共利益，因此必须以政府为主导来构建治理路径。政府占据主导地位，但绝不是唯一的治理主体，应在树立合作治理理念的基础上，发挥统筹作用，引导市场、社会组织、公众等主体有序参与治理。首先，要完善共享单车行业发展规范，明晰责任边界，在《指导意见》的基础上进一步细分职责。需要分清哪些是政府的职责，哪些是公共空间开发者的职责，哪些是共享单车企业的职责，哪些是社会公众的职责；其次，要做到治理有法可依，应加快相关法律法规体系建设，对于已经出台的政策，更要加大执行力度，奖惩分明，严格杜绝企业恶性竞争策略；再次，利用微信、微博等媒体平台进行舆论引导，曝光乱停乱放行为，倡导文明停车；最后，政府应建立各单车企业共享的信用系统，随时发现单车使用者是否违规，并尽快落实黑名单机制，让占用城市公共空间的行为在信息共享之下无处遁形。

（二）赋能策略：主动担责、包容审慎、行业自律

一方面，企业作为共享单车的供给者，由于竞争策略选择偏差等多方面因素造成单车侵占城市公共空间的局面，具有不可推卸的责任，所以必须主动担负起治理的责任。很多企业认为治理完全是政府的职责，殊不知一家企业要想长远发展必须培养社会责任感，更何况单车的后期运营维护本就是企业服务的题中应有之义。另一方面，共享单车作为新兴事物在发展中出现问题也可以理解，政府在处理城市公共空间问题时不可急于求成，将该行业“一棒子打死”，而是要依据《指导意见》中“包容审慎监管”的原则，引导其主动承担责任并加强行业自律。政府应引导企业将盈利性与公共性结合起来，不单单强调“谁投放，谁治理”，而是利用激励性政策刺激企业发展策略转型。对于骑行优惠、押金交纳、骑行价格等细节不可过多干预，应交由市场机制自行决定。同时，共享单车目前并无行业协会，从未来发展来说，行业协会不可或缺。利用这一平台可促进企业之间的信息交流和相关问题的讨论、解决，在行业内形成统一的治理行为，对拒绝承担治理职责的企业进行制裁。

（三）协同策略：社会协同、积极引导、扩大影响

社会组织是指在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性的各种组织形式及其网络形态[12]。随着我国公民社会的建设进程逐步加快，这一群体越来越多地参与到公共事务之中，是连接政府与公众的纽带，利用其非营利性和公益性等优势，可以在城市公共空间治理中发挥重要的作用，一方面有利于利用群体的力量提升治理的效率和水平，另一方面也有利于调动民众参与治理的积极性。目前多地都有“单车猎人”组织，他们在公园、广场等公共场所开展志愿活动，积极引导使用者规范停放共享单车。随着越来越多的人加入类似组织，他们的影响力会扩散到更广的范围，能够形成具有正确价值导向作用的社会力量。

（四）长期策略：公众参与、权责统一、意识培养

当面临共享单车停放问题时，社会公众容易从一个理性人的角度出发，采取短视行为，只享受其带来的便利，不愿为规范停放付出成本，从而造成集体选择困境。空间治理中的公众参与是治理关系发展的趋势与必然，公众参与也是治理关系演变的重要媒触[13]。因此，作为共享单车和公共空间的双重使用者，不能既违规停放侵占公共空间，同时又要求使用公共空间，这样就造成了权利和义务的不对等。社会公众必须树立权利和义务相统一的意识。具体而言，有以下几点建议：第一，公众要明确，不文明停放行为看似影响极小，但最终会影响与自身利益密切相关的公共空间使用；第二，公众要树立法制意识、责任意识、共享意识，提升素质修养；第三，政府可呼吁公众参与到治理中，做一名“监督员”，在自身规范停放单车的前提下监督其他使用者的行为，扩大公众参与规模，为城市公共空间治理贡献力量。

城市公共空间治理不仅仅是政府行为，也不是单纯的市场行为，而是涉及公共利益的集体行为，这一复杂性决定了多主体参与治理的必要性。公共空间治理将是各种公共部门、私营部门和城市居民在利益冲突中不断调和、不断妥协并最终共担责任、联合行动的持续的互动过程[7]。我们提出运用统筹策略、赋能策略、协同策略和长期策略来提升治理的有效性，希望为城市公共空间治理提供有益借鉴。同时，从共享单车停放问题中可以得到的启示是，当一个新兴行业诞生时，政府要早研判、早准备，避免其“野蛮生长”。当然本文提出的治理有效性提升策略不是万能的，其中细节纷繁复杂，必然会产生新问题，还需在未来不断思考与探索。