市域法治营商环境评价指标体系的现状、不足和完善——以青岛市为例

■ 王

（山东大学，山东 青岛 266237）

一、问题的提出

在经济全球化、贸易自由化的市场背景下，企业在选择对某一地区进行投资时，往往会基于理性经济人的考量，到营商环境更加健全的地区进行落户和发展，因此营商环境的优化成为目前各市域经济发展的一项重点目标。法治为优化营商环境的核心要素，无论是国家还是某一市域范围经济制度的有效运行和落实，均需要依靠立法、执法、司法的保障以及全民守法观念的树立。因此，打造良好的法治营商环境成为优化营商环境的重点和难点。

营商环境的好坏是一个抽象的判断，因此需要将其通过一定的方式转化为可量化、可视的结果进行呈现，从而使得市场主体能够便捷地考量某一市域营商环境的具体情况，政府也能够通过此种结果对营商环境的某些环节进行改善。目前，评价指标体系的研究和实践是国际、国内对营商环境进行量化评价的先进方法。所谓指标体系，即一套统计数据系统，以其来描述社会状况的指数，据此制定社会规划、进行社会分析、对现状和未来做出评估[1]。法治营商环境评价指标体系既是营商环境评价指标体系中对法治环境指标的具体化、专业化，也是在共识性的基础上更加体现地域性特色的一类评价指标体系。鉴于青岛市目前尚未形成正式的法治营商环境评价指标体系，因此在市域范围内积极对标先进，构建法治营商环境评价指标体系亟需提上日程，通过建立评价机制让法治营商环境得以量化，从而改善营商环境，提升城市招商引资的竞争力。

二、法治营商环境评价与营商环境评价的关系

（一）营商环境与法治营商环境的关系

从概念界定和体系来看，“营商环境”这一概念受到广泛关注是源自世界银行于2002年起每年发布的《营商环境报告》（Doing Business Report），营商环境在世界银行2020年的报告中被解释为企业在开办、雇佣员工、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、跨境贸易、纳税、与政府签订合同、执行合同及办理破产等一系列活动中的便利程度[2]。我国《优化营商环境条例》将营商环境定义为企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。也有学者将其定义为“除基础设施、产业结构和技术进步等硬环境外与企业开办及经营有关的‘软环境’的总称”[3]。法治营商环境的概念在我国最早可追溯至党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出“建设法治化营商环境”。法治营商环境一般指的是营商环境的法治化程度或法治环境。具体来说，法治营商环境涉及到与营商环境有关的立法、执法、司法以及守法环境等体现营商环境法治化程度的环节[4]。

从功能来看，营商环境代表的是某一国家或地区经济发展的重要影响因素，能够宏观性、全面性地展现出该国家或地区在招商引资、帮助企业良性发展、促进经济水平稳定增长方面的竞争力，正如有学者将营商环境的功能总结为“一个国家或地区有效开展交流、合作以及参与竞争的依托，体现了该国或地区的经济软实力”[5]。法治营商环境当然也发挥着促进经济发展、提升竞争力的作用，但更多地表现出微观、具体的功能，其通过法治化程度对法治营商环境的现状进行反映，从而以法治思维和方式建立健全公平公正的经济发展环境，例如，通过完善产权保护制度、知识产权保护执法力度，以激励企业对于研发投资的增加，从而提升企业的创新能力和竞争力，进而促进该地区或国家的经济发展。

（二）营商环境评价与法治营商环境评价的关系

从指标体系来看，营商环境评价指标体系集中在政治、经济、文化、社会、法治环境以及基础设施、自然生态环境等方面，涉及的领域较为多元化、综合化。例如世界银行的《营商环境报告》重点关注的是从企业开办起的各个环节涉及到的程序、时间成本和经济成本；《2019年中国城市营商环境指数评价报告》中将我国营商环境指数评价体系的一级指标分为硬环境指数和软环境指数。硬环境指数包括自然环境和基础设施环境2个二级指标；软环境指数包括技术创新环境、人才环境、金融环境、文化环境和生活环境等5个二级指标[6]。

当前对于法治营商环境评价指标体系的设计主要存在两种路径：一种方式是基于营商环境的基本框架，将法治元素作为营商环境评价指标体系的重点评价指标，从而体现法治营商环境评价的法治化程度；另一种方式为目前学界和实践的主流做法，即基于法治的基本框架，将其与企业创办、经营、破产等与企业有关的环节和因素紧密结合，即在立法、司法、执法、守法框架下，充分体现与优化营商环境有关的营商成分[7]。

从评价目的来看，对一个国家或地区进行营商环境评价的主要目的在于以量化方式反映该国家或地区商业投资、企业发展、经济高质量提升方面的现状和不足，通过“以评促建”的思维方式衡量营商环境，进而优化营商环境，进一步提升国家和地区的经济实力。法治化营商环境评价能够弥补现有国内外营商环境评价体系未展现营商环境优化与法治建设之间联系的不足，通过法治视角具体、有针对性地评价营商环境中的法治环境，从而从立法、司法、执法、守法多个层次审视法治营商环境的问题并提出优化法治营商环境的有效举措。

三、青岛市法治营商环境评价指标体系的现状

2018年9月14日，青岛市政府制发《青岛市营商环境评价专项行动实施方案》，确定青岛市的营商环境评价指标主要为“企业开办”“办理施工许可”“获得信贷”“缴纳税费”“政府采购”“社会服务”“劳动力市场监督”等7个方面、22个子项目。相较于世界银行的营商环境评价指标体系，青岛市营商环境评价未将“获得电力”“登记财产”“保护少数投资者”“跨境交易”“执行合同”以及“解决破产”纳入指标体系，但增加了“社会服务”的一级指标；与山东省营商环境评价指标体系相比，减少了“获得电力”指标，增加了“政府采购”“社会服务”及“劳动力市场监督”的指标。

由此可见，青岛市对于营商环境的评价主要参考了世界银行和发改系统、统计系统有关评价体系以及山东省评价指标体系，评价的重点指标放在了对行政权力的规范、有序、高效运行方面。青岛市营商环境评价结合现实需求进一步调整、整合了有关指标，将更多具体服务环节纳入“社会服务”指标予以评价，同时在“政府采购”方面与世界银行营商环境评价指标体系的最新发展相协调。但目前青岛市未形成专门针对法治营商环境的评价指标体系，与法治相关的评价指标被部分涵盖在营商环境评价指标体系中。

四、青岛市法治营商环境评价指标体系的不足

（一）现有营商环境评价指标体系中的法治元素不足

青岛市对于营商环境的评价主要集中在行政权力的规范、有序、高效运行方面，而对于法治环境的评价主要体现在企业开办、运营过程中涉及到的政府职能履行、行政执法工作机制创新以及监督机制健全等方面，对于立法、司法、守法营商环境，目前青岛市营商环境评价指标体系中未有充分体现。青岛作为我国东部沿海的重要经济中心、港口城市以及中日韩自贸区的前沿地带，营商环境的优化是目前经济建设的一项重点内容，因此也是法治经济建设的关键所在，而现有的营商环境评价无法满足当前法治营商环境的现实需求，亟需构建一套独立的市域法治营商环境评价指标体系。

目前青岛市对于优化法治营商环境的工作重点体现在相关的情况报告、方案等规范性文件中，由于缺少评价指标体系，因而缺失“以评促建”的内外部动力，仅依靠政法机关或有关部门通过营创法治营商环境情况报告或方案的方式并不能直观、客观地反映出青岛市法治营商环境的状况，缺少可量化指标和赋分便难以对当地法治营商环境的优化产生激励和推动作用。

（二）地方立法权在法治营商环境指标中的作为空间有待发挥

对于立法环节的营商环境评价指标，结合《山东省优化营商环境条例》《青岛市优化营商环境条例》，以及其他省市已出台的立法环节评价指标来看，基本围绕完善促进民营经济发展法规制度以及立法程序两方面进行评价。

青岛市当前在营商立法环境建设中主要存在两方面不足，从而制约了对营商立法环境的评价工作。一方面，青岛市在促进营商环境优化的重点领域立法不充分，因此无法全面地对“重点领域立法”这一指标进行评价。根据《立法法》第72条的规定，设区的市的人大及常委会有权对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。根据全国人大常委会法律委员会《关于立法法修正案(草案)审议结果的报告》来看，关于设区的市的人大及常委会的地方立法权限，其范围是比较宽的，从城乡建设与管理看，包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等[8]。因此，关于优化市域法治营商环境、完善市域法治营商环境评价指标的任务，可以被归入市政管理这一层次进行立法，充分发挥青岛作为“设区的市”的立法权优势。对于优化立法营商环境的具体制度供给，青岛市目前并未针对重点领域进行倾向性的资源配置，正如有学者指出，“设区的市地方立法基础建设薄弱，立法资源配置亟待完善”[9]。由于《立法法》第8条关于法律保留的规定，民事基本制度以及基本经济制度、财政、海关、金融和外贸的基本制度属于法律保留的事项，但这并不意味着地方立法在民商事等优化营商环境领域绝对不存在可作为的空间。

另一方面，地方立法在制度供给层面仅对重点领域的立法数量进行评价无法做到从实质层面对该市域范围内的立法环境进行评估，因此更应当关注制度供给真正对市场主体产生的红利，即需要关注立法的质量；同时应当对地方性法规、政府规章等规范性文件“立改废释”的整体过程进行评价，而非仅关注订立法规规章这一微观环节。

（三）对营商执法环境中政府职能的评价不全面

目前青岛市营商执法环境的工作重点主要集中在政务服务提升、规范行政执法行为、政府信息公开等方面。尽管涵盖了大部分优化营商环境的主要环节，但存在体系性不强、评价不全面的问题。

政府职能根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》可划分为四类：依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理及公共服务。在青岛市营商执法环境的评价中突出强调了公共服务，例如深化行政服务改革，进一步精简行政审批事项，简化审批手续；在法律服务方面，提出整合公共法律服务平台职能，实现法律服务一站式办理。但对于其他三项职能的评价内容较少，这一不足之处在其他市域的法治营商环境评价指标体系中也同样存在，例如苏州市法治营商环境评价指标体系中关于“政府职能依法全面履行，政务服务亲商惠商安商”的二级指标，其指标内容集中在行政审批制度完善、政府职能明确规范、政府服务规范高效便民、市场监管优化创新、应急管理措施健全这几方面，而社会管理和经济调节的职能并未体现过多，此种将行政主体的工作目标和推进情况作为评价重点的评价方式较为单一，未根据政府职能形成评价营商执法环境的体系性评价指标体系。

（四）在营商司法环境中未形成对于破产案件等涉企案件的具体评价方式和量化标准

世界银行在“办理破产”指标中下设“回收率”和“破产框架力度”两个二级指标。商业破产的时间、成本及办理破产的结果是“回收率”的衡量因素；“破产程序的便利启动”“管理债务人资产指数”“重整程序指数”“债权人参与指数”等则属于“破产框架力度”的衡量因素。在回收率计算的公式中，相比破产程序的时间、成本而言，破产程序的结果对于回收率的计算结果最具影响力。尽管山东高院、青岛中院对于破产案件的审理提出了诸如健全破产案件繁简分流及快速审理机制、畅通企业破产退出通道和“执转破”渠道以及积极探索自然人债务清理、预重整、跨境破产等多项优化法治营商环境的举措，但目前并未制定系统可操作性的评估方式，注重的更多的是破产审理工作机制的审判效率优化，对于“回收率”指标中“破产程序的结果”以及“破产框架力度”中的多项衡量因素未给出具体的评价标准。

（五）营商守法环节在目前青岛市法治营商环境评价中的比重不大

通过营造良好的遵纪守法氛围，体现出该市域范围的先进法治文化，从而进一步推动法治营商环境的建设。只有政府守法，才会形成全民的积极守法，如果政府能够在法治的框架下处理公共事务、坚守法治的基本边界、树立法治的基本权威，民众便会从公权力的守法行为中看到法治真正的价值和作用，也会在潜移默化中形成法治意识[10]。而目前青岛市各项政策性文件中对于守法环节的评价或优化措施主要在于加强法治宣传引导以及企业守法经营两方面。尽管在青岛市委政法委发布的《关于发挥政法职能依法保障服务民营企业健康发展的实施意见》中提出将企业高质量发展工作纳入领导班子和领导干部的综合考核，但在相关国家工作人员带头学习法律、遵守法律以及普法责任制的落实等方面，未进行明确的规定。

（六）法治营商环境评价中的本省市特色体现不足

有学者指出，“法治本质上是一种地方性知识，具有深厚的社会文化传统和社会基础”[11]。因此，青岛市法治营商环境的评价在与我国法治营商环境评价以及山东省法治营商环境评价保持共识性的同时，应当充分体现青岛地区的地域性。

首先，青岛作为国家重要的现代海洋产业发展先行区，在“蓝色硅谷”、西海岸新区引入了众多海洋科技企业，对于企业知识产权的保护应当是法治营商环境评价的重点；其次，青岛作为中日韩自贸区的前沿地带以及一带一路新亚欧大陆桥经济走廊主要节点，对外贸易较为发达。因此，如何吸引外资企业，对外资企业推行更有针对性的营商环境优化服务、提升纠纷解决便利程度，是青岛市法治营商环境评价指标体系构建的重要部分。但目前从青岛市法治营商环境评价重点来看，未充分体现与企业知识产权保护以及便利外资企业发展相关的评价指标。

五、青岛市法治营商环境评价指标体系的完善

（一）全面、合理地设计法治营商环境评价指标体系框架

关于以营商环境为基本框架的设计方式，目前较为典型的是设置市场环境系统、法律环境系统、生态环境系统以及软环境系统四类一级指标，以政府法治化为核心，从企业的需求着眼，进而审视营商环境中的法治化程度[12]。此种设计方式能够在整体营商环境评价中着重体现法治因素，同时也将其他营商环境评价指标作为法治营商环境的评价内容，其评价维度更为广泛；但由于营商环境的外延具有不确定性，且在法治与其他营商环境系统之间可能存在交叉重叠的评价内容，因此全面性、合理性有待考证。

关于以法治为基本框架的设计方式，为目前学界和实践中较为主流的做法。一方面，将立法、司法、执法、守法环节作为法治营商环境评价指标符合党的十八届四中全会提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的十六字方针，将新时代社会主义法治的建设方针与市域法治营商环境评价指标体系的设计相结合，更能体现我国促进国家治理体系和治理能力现代化的特色方式，充分体现依法治国的基本要求；另一方面，在营商环境外延不确定的情况下，法治的大框架较为固定，从法治框架下寻找与营商环境有关的因素并进行评价有助于减少设计评价体系的各项成本，也更符合社会公众的现有认知。

对于青岛市法治营商环境指标体系的框架设计，应结合青岛市实际情况，同时汲取世界银行、中国贸易促进委员会以及其他各省市有关法治营商环境评价指标体系设计的优点。本文认为，以“立法、执法、司法、守法”及法治营商环境监督为框架进行的指标设计更适合青岛市的法治营商环境评价。一方面，青岛市的营商环境评价指标体系仍处于起步阶段，尚未达到完善的程度，且营商环境的范围较为广泛，框架外延难以确定，因此采取在营商环境框架中寻找法治因素的路径尚不具备成熟的基础条件；另一方面，将立法、执法、司法、守法领域涉及到营商环境提升的细节纳入评价范围，与目前青岛市法治营商环境建设的工作进度相一致，更适应各政法部门的工作进度，此种专业对口的优势也能够提升工作效率和工作匹配度。此外，建立健全有效的报告制度和监督机制才能够真正实现评价指标体系的驱动作用，因此本文认为，将对法治营商环境的监督纳入法治营商环境评价指标体系的框架内具有一定的必要性。

（二）充分发挥地方立法权作为空间以实现立法环节的全面评价

在立法环节，建议设置“重点领域制度供给”“立法程序”等二级指标对营商立法环境进行全面评价。

对于法治营商环境优化的第一步在于“有法可依”，即通过重点领域立法来为法治营商环境的建设提供制度保障。青岛市可充分发挥包括地方性法规在内的各类规范性文件的作用，对优化法治营商环境中诸如商事登记、获得信贷、合同履行、破产制度、知识产权保护、对少数股东的保护等存在上位法的规则规定细化措施，形成较为完整的地方性制度政策体系。例如珠海市在商事登记领域，先后发布并修订了《珠海经济特区横琴新区上市登记管理办法》《珠海经济特区商事登记条例》《珠海经济特区商事登记条例实施办法》及八个商事制度改革配套制度，成为全国最早用地方立法的形式推进商事登记制度改革的城市[13]。

在“重点领域制度供给”指标项下既要考察与促进营商环境优化相关的立法所涉及到的重点领域全面程度，还应注重对实质法治，即每一重点领域的立法数量和内容的完善程度的评价，在立法环节尤其注重应符合社会发展和经济建设规律，将行之有效的实践经验上升为立法；此外，制度供给不仅需要立法保障，还需要一系列对地方性法规、规章进行解释以及修改或废除不符合当前实际发展情况的制度，以更好地发挥制度实效，因此需要对“立改废释”整套环节进行考察。

在“立法程序”方面，可通过设置“立法规划和立法计划的设计”“具体立法程序的完善程度”以及“立法民主参与度”等评价内容提升市域范围内立法程序的依法、科学、民主性。

（三）增强营商执法环节评价的体系性并体现政府职能的全面性

在执法环节，应当密切结合目前执法过程中出现的难题和短板进行指标设计，充分发挥“法律的生命在于实施”的作用，建议设置“积极履行政府职能”“依法规范行政执法行为”“政府信息公开”等二级指标对营商执法环境进行体系性评价。

其中，关于“积极履行政府职能”，除了对面向市场主体的公共服务进行评价之外，还可以将诸如反垄断和反不正当竞争执法、劳动者权益保护、对外投资促进制度和服务体系等市场监管的创新，诸如社会治安管理、应急管理、生态环境保护等社会管理的创新纳入评价内容。关于“依法规范行政执法行为”，除对是否满足依法行政的六项基本要求进行评价外，可以将行政执法方式的创新纳入评价内容，例如考量行政执法信息化建设和信息共享的程度。关于“政府权力的有效监督”，除对行政执法行为的监督进行评价外，还应增加对监督抽象行政行为、多元化监督机制的评价。

（四）增加对营商司法环境评价的具体方式和量化标准

基于司法实践中出现的涉企纠纷受政府干预、“案多人少”导致的司法效率低下及“执行难”等问题，建议设置“涉企案件司法公正”“涉企案件司法高效”“法律服务”以及“涉企案件非诉讼纠纷解决机制”等一级指标。

其中“涉企案件司法公正”应包括涉企案件程序公正、涉企案件实体公正的二级指标。对于企业家及企业产权纠纷、涉企合同纠纷、涉企破产案件的依法审理；涉企行政调解、行政复议、行政诉讼及依法信访在内行政争议案件的依法解决；对企业知识产权的司法保护、对破坏市场竞争规则案件的妥善处理均应着重纳入“司法公正”的指标内容。“涉企案件司法高效”应包括涉企案件诉讼立案程序的质量和效率、审判效率、执结力度、法律文书电子送达、行政争议审前解决等二级指标。“法律服务”应包括公共法律服务体系的完善、政法部门法律服务体系的完善等二级指标。“涉企案件非诉讼纠纷解决机制”应包括商事纠纷诉讼仲裁调解对接机制、商事仲裁机制及商事调解机制的建立和运行评价。其中，由于相比陌生人之间倾向于通过诉讼或仲裁的方式解决纠纷，熟悉的商业伙伴之间选择调解方式化解纠纷更为适宜[14]，因此，调解制度成为非诉纠纷解决机制的核心部分。对于商事调解员的专业化程度、不同调解机构之间的合作网络的整合协调均应当作为"商事调解机制"指标下的重点评价因素。

（五）充实营商守法环节的指标设计

在守法环节，除对企业守法进行评价之外，建议将青岛市目前对领导干部的绩效评价进行调整，增加“政府守法用法”的二级指标，具体可以国家工作人员守法用法效果作为评价内容。苏州市法治营商环境评价指标体系中的“普法工作深入开展，遵纪守法氛围浓厚”二级指标是值得借鉴的优秀经验，该二级指标之下的评价内容之一即为“国家机关工作人员尊法学法守法用法”，通过领导干部带头学习涉及营商环境建设的法律法规、推进法治营商环境建设绩效作为考察干部的重要内容、将涉及市场主体经营活动的法律知识作为公务员的必修课以及“谁执法谁普法”的普法责任制落实等方面[15]，评价市域范围内政府守法的情况。

（六）在尊重总体法治营商环境评价指标体系的基础上融入地域性特色

市域法治营商环境评价指标体系的设计需要立足于城市发展定位，在与国家、省级评价指标体系保持共识性的同时，应充分体现地域性特色，以符合城市发展定位的营商环境评价指标回应市场主体关切，以便于增强该评价指标体系的实用性。

具体而言，一方面，鉴于青岛作为国家重要的现代海洋产业发展先行区，在“蓝色硅谷”、西海岸新区引入了众多海洋科技企业，对于企业知识产权的保护应当是优化营商环境的重点，《青岛市优化营商环境条例》明确了知识产权侵权预警和快速协同保护机制，加强知识产权公共服务平台建设；青岛中院提出跨域保护协作机制、知识产权跨域互联网审判方式改革等惠企措施，能够看出青岛市对于企业知识产权保护的关注度。因此，建议将知识产权司法保护力度作为单独的二级指标纳入“司法”环节的评价指标当中，其中对于侵犯企业知识产权的违法犯罪行为的打击力度、从快高效审执衔接、知识产权审判方式改革举措、对于负责知识产权案件的公检法等政法人员的培训情况以及对于企业知识产权方面的援助机制、专家咨询制度等应当纳入该指标的评价内容当中。

另一方面，青岛作为中国东部沿海的重要经济中心及港口城市以及中日韩自贸区的前沿地带，成为外商在中国投资的首选之一。外资企业进行投资时关注的重点之一即当地对涉外企业及企业家的权利保护，因此建议将目前青岛市“对市场主体的权利保障制度”这一优化营商环境工作目标进行扩展，不仅限于司法环节中对企业家人身权、对企业及企业家产权保护、维护正常生产经营秩序，在立法、执法环节也应当对“市场准入平等”“市场竞争公平”“市场退出便捷”等方面进行重点领域的立法加强，为各类市场主体投资提供制度保障。

经调研得知，青岛市中级人民法院与青岛仲裁委联合构建涉外商事纠纷多元化解机制，聘任长期从事涉外法律服务工作、熟悉国际贸易交易背景且精通多国语言的特邀调解员，促进涉外商事纠纷实质化解[16]。青岛构建“调解、仲裁、诉讼”一站式纠纷解决格局，积极化解开放型经济发展中的各类纠纷，为深化改革创新、打造对外开放新高地提供有力司法保障。此种优秀的地域化实践经验也应当被纳入法治营商环境评价指标体系当中，例如在诸如青岛市这类涉外商事纠纷较多的城市，在其营商司法环境的“涉企案件非诉讼纠纷解决机制”评价指标中通过增加“涉外商事纠纷多元化解机制”的二级指标予以体现区域特色。