政府购买公共服务的福利型治理逻辑研究

童峰，徐林，陈瑞

（1.四川外国语大学社会与法学院，重庆 400031；2.中共四川省委党校经济学教研部，成都 610072；3.北京师范大学政府管理学院，北京 100875）

一、引言

政府购买公共服务最早发端于二战以后的英美等国。不同的国家或地区因性质不同对其表述也有所差异，美国更多地称其为合同外包，中国香港称其为社会福利服务资助，中国大陆地区则称其为政府购买公共服务。二战后，得益于经济的持续增长，为满足社会各方诉求，西方国家向本国公民提供了统一且均等的社会福利，其中包揽了公民“从摇篮到坟墓”的福利支出。这种福利模式发展至20世纪90年代，开始嬗变为发达国家以提供公共服务产品为主流的基本政策工具。其实，自20世纪70年代的石油危机以后，高福利模式的转折随即出现，不景气的经济和愈发糟糕的财政状况使得高福利支出逐渐难以为继。［1］由此，高福利国家难以继续提供曾经允诺的社会责任，无法满足本国公民的诉求，从而导致政府允诺的高水平社会福利制度的可持续性开始引起社会的普遍质疑。随着多元福利模式对传统的二元福利模式的取代，［2］很多学者认为，社会福利完全依赖政府或市场都是难以为继的。因此，可以将福利治理视作多元主体中心共同参与治理与社会福利供给机制相融合的过程。

学者梅里安认为，在多元福利治理的逻辑下，非政府部门等非营利性社会组织应该发挥其应有的作用，而不应仅仅局限于政府及官方背景的组织和机构。在诸多提供社会福利的主体中，厘清公共服务提供方的界限和领域才是核心问题。随着新型治理范式在政府福利改革实践中意义的逐渐凸显，越来越多的福利国家开始关注并重视治理范式，以期在政府和市场的博弈中解决相应的问题。这种政府和非政府机构间的合作模式同时兼顾了各方优势，使社会各方力量能够发挥最大效能，以提升社会福利水平，这也成为福利国家进行改革的一种新思路。基于帮助公民提升抗风险能力的目的，根据自身财政状况，西方高福利国家福利提供的观念在不断发生转变，为了使福利模式能够实现可持续发展，与公民权匹配的普遍福利已经渐渐调整为“帮助有需要的穷人”。20世纪80年代，这种新型的公共行政理论和管理模式开始在美、英、澳等西方发达国家流行，它启蒙于现代经济学与私营企业管理理论。以此为基础，公共服务产品的生产和供给很快嵌入了新型治理范式，这种以引入外部标准、强调聚焦结果、分散公共部门的新型服务模式，能够提高公共资源的利用率，丰富公共服务供给的形式，促进政府、市场和社会三大要素的快速融合。

经济学家亚当·斯密在《国富论》中提出了社会保障这一概念，并认为这是政府应当肩负的责任，而保障性住房也同在此列。保障性住房在我国又称为经济适用房，它与城镇住宅中的商品房有所区别，通常是在政府的主导下进行统一规划，集中建设。它的主要作用除了用于保障民生、缓解社会矛盾以外，更重要的是为城镇低收入人群建设一个拥有社会保障性质的大型社区。但是，兴建此类大型社区必然要面临区位规划、经济效益以及社区落成后居民的生存及发展等各类问题。

2006年，中共中央第十六届六中全会首次提出了服务型政府的理念。该理念提出以来，［3］进行体制转型和服务型政府建设成为政府部门工作的重中之重。而为了使公共服务能够可持续发展，建立公共服务体系相关机制成为所有工作中的重点。首先，将工作集中在寻找满足阶段性、时效性条件的理论框架上，为政府购买公共服务做准备；其次，以此为基本逻辑，考虑到我国当下既不是垂直管控、集权主义（totalitaritanism）的“保姆式政府”，又与“权责下放”（devolution）的所谓“善治”存在一定距离，［4］因此，现实国情决定了新型公共服务徘徊于两者之间，并具备天然的历史协同性，如此促进了合同制的诞生。西方理论界据此反思过去30年间新公共服务对市场的宣传，为研究政府购买公共服务提供了更具有风险预警性质的前瞻性思考。而针对所谓的“公共性”，比较通行的说法是“集体意识”，［5］这种集体意识引导着各类不同社会主体的行为，散布于整个社会范围内。在传统的管理理念中，公共服务产品通常具有“非排他性以及非竞争性”的公共特性，这也是政府在社会福利产品分配中的直接体现。保障性住房这类公共服务产品在我国财政部报告中被称为“准公共产品”或“权益—伦理型公共产品”。在强调“服务型政府”的风潮下，仍然秉持传统意义上的“非排他性和非竞争性”已经落后于我国的基本国情需求，因此，只有在供给逻辑上有所超越，才能满足我国公共服务的现实需求。简而言之，“公共绩效”是“均等化”以及“可及性”之外，［6］公共服务所强调彰显的公共性。［7］然而，当政府购买公共服务时，由于市场化的趋利性本质，其公共性很容易随之消解，正如很多学者所指出的，在政府购买公共服务的过程中，逐利性与公共性之间的博弈将导致公共性逐渐消失。

鉴于以上论述，由于我国大型保障性住房社区在福利治理的解释框架内，政府购买公共服务的供给逻辑应兼具治理性与保障性，政府在大规模兴建保障性住房的同时，应对其社区内的公共服务也予以重视，研究其生存与发展等真正亟待解决的问题，对避免滋生新的城市贫困群体的福利陷阱有重要意义。

二、保障性住房政府购买公共服务发展的研究现状和经验对比

20世纪中叶起，欧美各国在住房、医疗、教育等方面加大了财政投入力度，为本国公民提供了较完善的福利待遇。但随着经济危机的到来，世界各国的财政陷入危机，政府在公共服务方面所承担的财政负担越来越重。以英国为例，1979年，英国的撒切尔政府实施福利改革，缩小了在公共服务财政上的投入规模，这一举动引得欧洲各国纷纷效仿，标志着政府向社会组织购买公共服务的形式基本形成。20世纪末，“政府再造运动”［8］的流行，使得政界及学界日渐重视非官方组织在福利治理中发挥的作用。在欧美国家，非官方组织的福利功能占所有公共福利功能的比例已超过30%，其中一部分国家甚至超过了90%。因而，非官方组织在一定程度上能够提供多种形式的服务，其中包含对弱势群体的关注以及对政府相关项目的支持，回应了公民对社会福利的需求。

（一）保障性住房国内外政府购买公共服务发展的实践经验

1.保障性住房国内政府购买公共服务发展的实践经验

自20世纪80年代起，随着改革开放的深入以及市场经济发展目标的确立，我国的住房体系逐步由计划内的福利分房转变为市场买卖商品房。20世纪90年代，我国在经济飞速发展的同时出现了城市人口激增等社会问题，伴随着城市化发展速度的加快，问题主要集中在住房保障上。“群租”“城中村”等一系列畸形的居住现象开始出现在我国的大城市中，居民的住房保障问题逐渐成为社会研究的热点。因而，政府在时机成熟后推出了一系列的住房政策，例如经济适用房、公租房等，均是我国住房政策体系中的重要组成部分。

我国香港地区在20世纪50年代开始实行公屋制度。在二战结束以后，因战争出现的难民大量涌入香港，直接导致了当时香港地区住房供不应求，难民们大多只能以简陋的寮屋为居所。1953年年底，石硖尾寮屋发生大火，致使五万多人失去居所，于是当时的港英政府在原地重建了高楼，成为香港的首个公屋大厦，即石硖尾邨。此后，为了解决居民的居住安全问题，提升公共秩序水平，适应土地清理发展的社会需求，促进经济发展，香港的公屋建设逐渐推广开来。1980年以后，香港经济快速发展，成为国际金融中心，在此大环境下，香港政府通过“居屋计划”来满足本地中产阶级对居住的需求。政府不但为低收入人群提供了住房保障计划，还为中等收入人群提供相应的帮助和补贴。但在1997年的金融危机以后，香港政府财政紧缩，其房屋政策随之变革，缩小了福利范围，只为低收入人群提供住房保障，逐渐转变为小政府大市场的模式。在这个过程中，香港的住房福利政策逐渐失去了促进经济发展的功能，仅仅弱化为相对简单的福利保障。当时香港的“居屋计划”中，将公屋分为两种类型，即租赁型公屋和补助型居屋，其中租赁型公屋在低收入人群中备受欢迎，其最大的优势在于低收入人群可以获得租金补贴，但动辄长达三年的申请周期过于漫长。补助型居屋与租赁型不同，适时补充了供需缺口，其主要帮助满足条件的人群购买房屋，加速了公共房屋私有化。

2002年，我国通过的《中华人民共和国政府采购法》对政府采购的标准和范围进行了界定，即“国家各级机关以及事业单位或团体组织在进行采购目录和限额标准以上的工程、货物及服务时需使用财政性资金制定的标准及范围”。［9］2013年，李克强总理在会议中大力提倡政府购买公共服务；同年9月，政府又出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，大力推广政府购买公共服务。经多部门联动努力，这种公共服务政策逐渐制度化、常态化。在地方政府中，重庆市对申请获得政府购买服务的社会组织采取评估等级的方式做出选择，如评估等级为3A以上的组织可优先获得；2012年，广东省通过并实施《政府向社会组织购买服务暂行办法》，该办法明确了政府年度采购目录等项目，在形式上将地方企业和社会组织充分结合，这种政府提供引导支持与地方企业和社会组织相结合的“民办公助”“公办民营”等形式被逐渐推广。政府购买公共服务直观地表达了福利范式转移的趋势，政府从公共部门手中有选择地剥离了部分公共服务产品，与公共服务型社会组织之间形成了一种新型的合作关系。这种制度性超越表明政府在试图消减单中心体制下的结构约束，进而形成多元公共服务的行动空间，促使福利治理在逻辑上成型。

2.保障性住房国外政府购买公共服务发展的实践经验

美国的保障性住房起源于南北战争结束以后。当时大量获得自由的奴隶涌入城市，这在增加社会生产力的同时引发了一定程度的社会问题，住房严重紧缺成为当时美国政府亟须解决的问题之一。在此背景下，美国政府为了解决当时严重的住房问题，逐步出台了一系列的住房相关政策。1917年，美国国会颁布了住房保障的相关法案，用以解决军人和工人的住房问题。到了1930年经济危机以后的大萧条时期，为了刺激内需、缓和社会矛盾，美国联邦政府于1934年成立联邦住房管理局，并在三年后设立保障住房署，旨在解决低收入人群的住房问题。1960年以后，又颁布了《住房与城市发展法》，促使美国保障性住房的发展逐渐多元化，其保障性住房制度也日趋完善。

美国保障住房署定期为贫民区建设保障性住房，并以远低于市场价的租金租给满足条件的低收入人群，或者通过提供担保的方式保障其获得低息贷款用以购置房屋。20世纪后半叶，美国改进了人群居住房的措施和形式，一方面减少了保障性住房的建设项目，在现有的住房资源中，以购买公共服务的方式为公民解决住房问题；另一方面购买公共服务后，以低收入人群为服务对象为其解决住房问题。美国的保障住房社区是在政府制定宏观规划和提供资金补贴的基础上，采取与普通社区管理模式一样的社区自治，通过公共福利传递具体的福利。

在亚洲国家中，作为人口密度极大的岛国，日本的公共住房问题矛盾显然更为尖锐。为了避免造成社会动乱，二战后，日本颁布了《公营住房法》，［10］自此，日本开启了社会公共住房供需改革的模式，这种管理模式和其他亚洲国家有很大不同。在服务方面，日本政府多采用间接的服务模式，帮助低收入人群改善和解决住房问题，其措施和美国大同小异，具体表现为用减免税费或低息贷款的形式，帮助符合标准的人购买房屋。

美国颁布的《联邦政府采购条例》等一系列法案，在服务审核、信息采集、绩效分析、服务检查、定期评估等方面提供了翔实的标准。但欧美国家在购买公共服务的标准和选择范围方面仍有细微的差别。其中，法国、德国等国家依然坚持政府的引导作用；在有限的市场资源中，北欧的国家由政府完全承担购买公共服务的相关支出费用；英国、美国则完全认同市场竞争模式，尽可能地降低政府的影响力。［11］而亚洲国家则在政府作为购买公共服务主体的同时积极倡导非官方组织介入。无论购买公共服务的标准和选择范围如何，各国的服务经费主要还是通过税费减免以及以财政拨款、贷款担保、发放补助等专项财政补贴的形式来降低政府购买公共服务的成本。虽然政府仍旧是提供公共服务的主要资金提供方，但通过向非官方社会组织购买公共服务的形式，已经在权责方面对福利进行了传递和分权。

20世纪90年代以后，在“政府再造运动”的过程中，第三方以其治理能力至少发挥了三分之一的福利效能。以英国政府为例，这种政府与第三方之间的磨合经历了数次由“外包”到“内包”的过程。［12］而第三方机构参与到公共服务过程当中，绝非仅起到了简单的替代作用，而是聚集了社会力量，搭建了多元的福利提供机制，对公共服务的良性传递起到了关键性作用。

（二）国内外保障性住房政府购买公共服务发展的经验对比和借鉴

1.保障性住房政府购买公共服务发展的经验对比

该部分将从保障性住房的制度、主体、资金等层面入手，将国内外的发展经验进行对比和分析。第一，制度层面。国内是由中央政府制定并执行相关政策和法规，国外则由中央政府制定相关法律，地方政府因地制宜负责具体法规的补充和执行。政府购买公共服务需要经过三个层级，即国家、政府、社区。为了保障其配套法律法规的有效性，构建一整套完备的制度加以引导是十分有必要的，而国内的具体问题就是没有一套完善的制度保障政府购买公共服务的可持续发展。第二，主体层面。国内多由政府相关机构负责指导和执行，而国外则由相关的福利组织实施。也就是说，国内外政府购买公共服务在主体层面主要的差别为，是否有非营利非政府机构参与或这种非政府机构参与程度的高低。国内非政府机构虽然也参与了政府购买公共服务，但由于政府影响等原因，导致了其参与程度较低。第三，资金层面。国内主要依赖财政拨款，而国外的资金获取渠道则较为多元，除了财政资金的支持以外，更多来自于社会或公益机构的捐款。所以，国内政府购买公共服务在资金层面的问题，更多来自于缺乏多元化。

2.保障性住房政府购买公共服务发展的经验借鉴

以上的对比分析，为国内政府购买公共服务保障性住房提供了一定程度的可借鉴之处。具体如下：第一，一整套制度的完善构建是政府购买公共服务可持续发展的基础。在完善相关法律制度的同时，地方政府还要因地制宜，在具体法律法规的制定和执行上，更多考虑具体情况，并使整套制度体系在实践中逐步完善，以确保政府购买公共服务的相关政策法规得以高效执行。第二，政府购买公共服务中政府虽然占据主导地位，但也应该让更多的非营利非政府机构参与进来。在资金的获取以及具体的管理执行层面，让非营利非政府机构参与会使更多的社会力量得以整合，并使得福利格局更加高效、多元。

（三）保障住房社区的福利困境

通过对国内外的实践经验进行分析和研究可知，国内社区居民的相关福利得到了一定程度的提高，但一些隐性的福利削弱为福利治理带来了新的问题。大部分申请保障性住房的社区居民由于缺少足够的资金支持，难以通过市场自主选择居住空间，而政府提供的保障性住房片区一般又因经济效益等客观因素而远离市中心，于是产生了“偏居”现象。［13］尽管远离城市中心的保障性住房片区满足了居民的居住需求，但生活环境以及公共交通、学校、医院等配套公共资源的匮乏也给居民生活带来了诸多不便，从而导致公共服务福利缺失。该片区的居民主要涵盖低收入的家庭、老弱病残等群体以及数量庞大的外来务工人员等，这些群体可能因为各种不同的具体情况，产生不同的具体需求，所以政府和社会在为以上群体提供居住福利的同时，很有必要对他们的隐性需求予以更多的关注。

如上所述，大型保障房片区由于选址出现“偏居”现象，与之相配套的教育资源、公共医疗资源和相关基础设施都远低于普通社区。这在某种程度上有可能导致低收入群体居民出现贫困的代际传递，片区居民在严重缺乏社会福利的同时疏于聚居区的人际关系，从而使整个社区趋于冷漠，这有违政府购买公共服务和福利治理的初衷。因而，保障性住房片区作为集福利性、公益性、多样性的居住社区，如何科学合理地进行福利治理，是本文需要深入探讨的重点问题。

三、福利型治理逻辑下政府购买公共服务的实证研究

本部分以前文所述国内外相关研究为基础，结合福利型治理逻辑等政府购买公共服务的有关理论，以N市H区保障房社区为研究对象，聚焦社区内政府购买公共服务的逻辑与策略行为等基本情况，以文献资料收集法、探访法等方法进行资料收集，使用个案研究法进行研究，再结合保障房社区的具体因素进行深层次探索，分析其存在的问题和问题产生的原因。

（一）相关资料研究

本文搜集整理了N市H保障房片区的资料，作为典型案例进行研究。H保障房片区是该市四大保障性住房片区之一，包含了廉租房、公租房、经济适用房等各类型保障性住房36 131套，总面积达386万平方米，社区能够容纳入住人口约为10万人，当前入住人口约为7万人。［14］该保障房片区主要由三个社区组成，基础设施包括学校14所（1所高中、2所初中、4所小学、7所幼儿园），社区卫生中心3个，拥有廉租房1 400套、公共租赁房2 800套、经济适用房2 500套。该片区的居民家庭中包含有低保户、单亲家庭、失独老人、吸毒人员等中低收入人群。通过整理分析以上资料得知，保障房片区的基础设施基本无法满足社区显性和潜在的服务需求，居民获取公共服务的可能性与及时性长期处于低水平，“福利鸿沟”的矛盾一直是该社区福利治理亟须解决的重要问题。

通过筛选，以该片区三个社区的社区工作人员、志愿者及公共服务接受者为访谈对象，一方面，通过他们全面了解保障房片区政府购买公共服务的基本情况；另一方面，深入了解调查对象对政府购买公共服务的认知度、满意度和服务动机、意愿等影响因素，进一步记录和总结政府购买公共服务过程中存在的各种问题及相关原因。本次调查的访谈时间为2018年7月至10月，地点主要在该保障房片区中的三个社区内。在该保障房片区中，向社区提供公共服务的组织均属于非营利性机构。访谈时，对调查对象的选择方式包括随机抽取、熟人推荐等，访谈方式则视具体情形采取当面访谈或电话访谈等。通过深入了解，最终选定了30位访谈对象。最后，本文的研究案例分别选取了其中的6个公共服务项目。为确保访谈内容的深度和质量，访谈大纲在科学性的基础上曾做出多次调整，并对相关的内容进行了适当的完善和删改，以提高其有效性。

通过本次调查访谈，深入了解了访谈对象对政府购买公共服务、福利治理的认知等相关情况。其中，30位访谈对象中有14位听说过政府购买公共服务、福利治理等词汇，除了6位社区工作人员以外，还有8位社区受访者知晓所享受的社区公共服务由政府购买。由此可知，民众对“政府购买公共服务”以及“福利治理”等概念并不了解。

如案例9中的Q先生就属于对政府购买公共服务、福利治理等概念认知程度比较低的典型代表。他仅仅把福利理解为对基础生活有帮助的举措，而对社区公共服务的项目、购买方、提供方等情况一无所知。由此可知，社区居民对政府购买公共服务等概念的认知程度与其文化程度的高低紧密相关。

案例11中的W先生今年60岁，文化程度不高，曾以外出务工从事体力劳动来维持基本生活。他与老伴的月收入加起来才不到3 000元，勉强维持基本的生活，没有能力接济在外地打工的儿女。W先生不但对政府购买公共服务与提升自身福利状况的关系不甚了解，且认为政府出资购买公共服务的相关政策对其自身生活的改善并没有产生积极的影响。

通过访谈得知，绝大部分社区居民对政府购买公共服务的认知源于物质上的引导，而其认知程度受限于文化水平、经济条件等因素的影响，这决定了不同群体对社区公共服务参与的积极性不同。

（二）研究方法

福利治理强调政府、社会和个人三者之间的权责。［15］在福利治理过程中，不论是政府、社会还是个人，均需要共同承担公共服务权责。在社会生活中，保障房片区属于一个特殊的社区单位，在其中购买公共服务和提供服务以及回应服务需求都具有一定程度的复杂性和多样性。本研究选用质性研究方法以及多种搜集方法，对片区内政府购买公共服务的应然与实然进行更加科学有效的总结分析。具体资料搜集方法包括：文献资料搜集法、半结构式访谈法、非结构性观察法。其中，文献资料搜集法具有多种形式，可以反复并稳定地进行文献查询，通过对相关著作、期刊、论文等资料的检索整理，可以梳理出与保障房片区政府购买公共服务以及福利治理的相关理论和实践资料，通过对国内外现状的研究，能对当前学界的研究方向进行科学的认知和了解；半结构式访谈区别于传统的确定框架式访谈，拥有较高的自由度，无论提问或回答，都能为受访者提供足够的表达空间。为增加访谈深度，大纲设定了五个访谈方向：第一，受访者家庭基本情况；第二，受访者行动基本特征；第三，受访者住房基本情况；第四，受访者对公共服务的基本需求；第五，受访者对政府购买公共服务的了解程度。非结构性观察法观察的要点包括：第一，保障房片区的地理位置及周边环境；第二，保障房片区基础设施和公共资源的基本情况；第三，保障房片区建筑情况、环境质量等情况；第四，保障房片区内居民的行动特征。鉴于本文所选取的保障房片区占地广、居住人口多，具体研究方法选择了个案研究法，以异质性为前提，从片区所包含的3个社区中选取了6个政府购买公共服务案例进行研究。

（三）实证研究结果分析

1.社区组织提供公共服务的割裂和碎片化

鉴于我国的现实情况，街道和社会组织作为公共服务提供者和公共服务出资者一般呈现出相互套牢的状态。但如果改变这种套牢的状态，其付出的成本是任何一方都难以承受的。所以，在政府的公共服务部门机构中，不同利益和多重目标的相关部门机构往往因其自身制度及逻辑制约，而使公共服务出现偏好和差异，其结果可能导致服务提供与服务需求的割裂以及碎片化。

例如案例11中60岁的W先生，性格开朗乐观，他喜欢参加社区提供的各种活动。但由于其自身原因，他表示对很多活动力不从心，认为“我小学没毕业就参加工作，你说的那些（活动）我觉得恐怕不行，住在这里的人都穷啊，哪里能给解决啊？开开心心就好了”。该片区虽为老年人提供了交流的场所，如唱歌、棋牌、写字等活动设施，但基于很多老人自身基本生活都存在困难，很少有闲情逸致去使用这些休闲娱乐的设施；且在笔者造访的社区中，仅有的几个活动室基本上都处于空置状态，无人值守，多是有名无实。在访谈中，还有居民表示，社区提供的项目与他们的需求匹配度很低。同时，该社区中还有一定数量的单亲家庭、隔代家庭以及残疾人员家庭，在笔者走访的三个社区中均未见到有针对这部分特殊人群所提供的专业性公共服务，且在当年的社会服务招标公示中也未见相关项目指标。

如上所述，公共服务在形式主义的掩盖之下脱离了群众的实际生活与服务的初衷，导致提供的服务与需求匹配度很低，特殊家庭群体服务的需求成为亟待解决的问题。此外，该片区还存在服务人群内卷化严重、社工服务不可替代性等显性问题；提供服务的社会组织运营能力普遍较低，在社区服务与居民之间未形成正向吸引；更为重要的是，针对外来务工人员家庭、单亲家庭、残疾家庭等特殊群体，几乎没有代偿性服务可寻。这种单薄的服务设计不仅避重就轻、应付了事，且更为集中地暴露了社会组织的管理水平、福利理念、服务能力等方面的问题，这些均有待进一步提升。与此同时，社会组织扎根于保障房片区，提供公共服务的不可替代性也无法充分地展现；这些社会组织既无法摸清社区内的福利需求，又难以排查风险群体。总体而言，就是出现了忽视目标群体、强占公共资源的弱治理绩效，从而导致了需求池（needs pool）与组织发展策略之间无法呈现需求端与供给端之间的精准投放。［16］

2.政府制度保障与资金管理的持续性

我国政府历来高度重视公共服务购买的推进，从2002年通过的《中华人民共和国政府采购法》开始，我国的采购制度就在不断完善，直至2007年颁布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，［17］以法律的形式确定了政府购买公共服务的基本流程与框架。2012年3月19日，在第十三次全国民政会议上，时任国务院总理的温家宝曾表示，政府的事务性管理工作以及适合通过市场和社会提供的公共服务可以采取适当的方式交给社会组织、社区或中介机构；［18］李克强总理也曾在国务院会议上提出了推进政府向社会力量购买公共服务的相关问题，表明政府向社会组织购买公共服务已经在制度上具备了可持续性。而政策对政府购买公共服务的影响大致可分为两点进行研究：第一是制度性；第二是制度是否可以真正落实并切实可行地发挥效用。

案例3中的E1女士就职于H保障房片区中的社区，在她的认知中，政府购买相应的公共服务与居民福利提升是相对应的，但是，目前并没有专门的政策和制度来规范该片区公共服务的购买。同时她还提到，保障房片区和普通社区中的居民群体福利需求存在着明显的差异。但每年度政府购买的公共服务并无针对不同社区的不同群体细化服务购买的具体规划。因此，尽管近年来政府购买公共服务得到了大力推广，但相应的政策和法规应当同步在实践中不断地改进和完善，并引进一些针对特殊家庭群体的公共服务。

除了政府制度保障以外，资金的管理也是极为重要的，具体而言，资金来源和运行将对政府购买公共服务的可持续性产生十分关键的影响。［19］

案例5中的E2女士与案例3中的E1女士就职于同一社区，在访谈中明确表示，和所有社会组织一样，其所供职的机构资金来源单一，绝大部分来源于政府拨款。她认为，资金来源应该更加的多元化，如慈善捐款和企业捐款等应一并被纳入资金来源体系之中。社区公共服务活动仅依靠政府，会导致公共服务因经费有限，在实际操作中难以提供持续稳定的资金支持，造成非营利性社会组织存在资金匮乏的窘况。同样因为资金的压力，公共服务项目中多为年化周期，使得一些长期服务项目因为初期未见成效而被迫中止，若第二年没有项目申报和资金支持，该项目的负责组织也会被迫退出社区。可见，资金来源及运行对于政府购买公共服务的可持续性具有相当重要的影响。如何改善资金来源单一的问题，是当下福利治理中亟待解决的重要问题。

四、结论与建议

本文选取福利治理与政府购买公共服务的选择策略就我国保障房片区的现实情况进行研究分析。在概念引入的过程中首先厘清了福利治理的发展历程以及国内外的发展现状，并指出了福利治理逻辑下的政府购买服务和保障房片区是搭建供需对接路径的关键之所在。［20］基于此，保障房片区作为一种兼具治理性和保障性双重需求的社区类型，应用于检视政府购买公共服务的福利治理逻辑中，如何最大限度地弥合保障房片区出现的“福利鸿沟”，并做到政府购买公共服务的可持续性是当前政府购买公共服务亟须思考并解决的关键问题。

研究中选取了N市H保障房片区作为观察访谈对象，研究发现，被访谈者尤其是享受过公共服务的居民普遍认为自己享受的公共服务与其需求存在一定程度的偏差。而导致这种偏差的原因正是当下保障房片区的福利困境所致。除了社区组织所提供的公共服务与居民需求存在一定程度的割裂外，更主要的是资金来源单一造成了一些长期公共服务项目的夭折。解决这些问题仅仅依靠政府出资显然远远不够，因此，除了要在政策上细化政府购买公共服务的规划，更要改变资金来源单一的局面，多元化的资金来源才是保障公共服务项目可持续发展的关键所在。因此，政府在购买提供给社区居民的公共服务项目的过程中，其角色的转变是所有应然的基本前提。

基于以上分析，本文从制度、主体、资金保障等层面，为政府购买公共服务进一步提出了有效的对策及建议，具体如下：第一，基于我国现行法律法规与大量保障性住房建设相对滞后的现状，有必要进行相应的制度建设。其应以维护弱势群体的福利需求为基本原则，完善政府购买公共服务相关体系为目标，由制度的制定、执行、评估三个方面入手，进行建设和改善。第二，作为政府购买公共服务的参与主体，政府、相关组织以及社区民众应积极处理三者间的制约关系，使政府能够提供更多元化的服务，对相关组织进行合法且专业的监管，鼓励居民积极参与社区公共服务，这是提升政府购买公共服务质量的有效路径。第三，购买政府公共服务需要相对稳定的资金，除了寻求财政支持，还要寻求企业捐赠以及相关公益组织的支持，使资金获取的渠道更加多元化。同时，对资金的各个环节进行有效监督，以达成良性循环。