基于水价综合改革的农业水价形成机制探究

2021-01-08王磊

黑龙江水利科技 2021年11期

王磊

(朝阳县水务局重点田建设办公室，辽宁朝阳 122000)

中国农业用水量约占总用水量的60%，农业属于用水大户，而提高农业用水管理水平、促进农业用水的重要手段是合理的水价形成机制。然而，一直以来，中国农业水价总体偏低，许多地区存在水资源供需矛盾突出、用水浪费现象严重、农业水价形成机制不完善等一系列问题，具体如下：①供水成本远远高于农业水价，加上农田水利运行维护需要投入大量的资金，单纯提价农民难以接受而仅靠财政投入又难以支撑；②农业用水较为粗放且管理制度不健全，加之缺少完善的工程管护机制，导致农业用水效率偏低、节水效果不明显，给农田水利长效运行带来明显的制约[1-4]。对此，2016年《关于推进农业水价综合改革的意见》的正式出台，明确要求以保障国家水安全与粮食安全为核心，各地应因地制宜的建立农业水价形成机制。朝阳市属于北方缺水地区，经过3a的改革探索初步形成了农业形成机制，为其它地区建立健全水价机制提供一定借鉴。

1 构建农业水价形成机制的意义

1.1 维持农田水利良性运行

截至目前，中国农田水利建设集资仍以群众自筹、地方与国家投资相结合的模式为主。依据供水成本收费的农业水价不涵盖投资投劳所形成的固定资产折旧，这使得现行供水成本明显高于农业水价，加上管养经费不足难以运行管理与维护所有的农田水利工程。调查发现，中国大中型灌区的实际供水成本价达到0.18元/m3，而农业水价仅有0.065元/m3，占成本价的36%，并且农业水费实收率62%，实收水费占实际供水成本22%。由此可见，中国农业水价总体处于亏损状态，水价偏低对供水部门的正常运行产生严重影响，因未及时维修农田水利设施，对供水工程收益和安全造成潜在威胁。所以，农业水价形成机制的建立可以明确各方权利义务，通过合理收取水费有效解决管护经费不足的问题，为工程良性运行提供根本保障。此外，将农业水价形成机制与农业用水精准补贴机制相结合，按照供需双方协商定价的方式充分发挥价格杠杆作用，让社会资本获取合理收益，积极引导其参与农田水利的建设、管理和运行维护[5]。

1.2 促进农业用水公平

一直以来，虽然农户能够自觉缴纳水费，但受村集体统收统支水费、计量设施不完善、标准不统一等条件限制，造成农业生产成本构成中水费所占的比例不合理、农业用水价值与价格相背离、农户用水与付费不清等诸多问题。另外，因权责利不明许多地区存在“等机会”、“搭便车”的行为，部分地区甚至出现上访事件、撬闸损毁水利设施、计量纠纷、等水下田、地下水超采等问题。因此，农业水价形成机制的建立不仅能够明确用水户、企业以及政府各自分担的供水成本，而且可以发挥用水者协会的重要功能，逐步转变以往村干部间接管理的方式，直接对接供需双方有效防止村集体代缴代扣、上下游用户任意截流等现象，从根本上杜绝“加码”、“搭车”的乱象，有利于减轻农民负担以及合理征收农业水费。

1.3 实现生态保护与节约用水

长期以来，中国农业水价总体处于偏低水平，对农业用水的管理比较滞后且重视不足，加上没有大范围推挤推广农业节水，无法真实的反映生态环境成本和水资源短缺程度，以致许多缺水地区未能彻底转变粗放的农业灌溉方式，仍以大水漫灌为主。以朝阳市为例，2019年朝阳市总用水量45617.0万m3，其中农田灌溉、林牧渔畜、工业生产、城镇公共、居民生活、生态环境用水量依次为19475.0万m3、7211.8万m3、5893.5万m3、3245.7万m3、8909.1万m3、881.9万m3，农田灌溉用水占42.7%，灌溉水有效利用系数0.518远低于欧美等发达国家。换而言之，有接近1/2的农田灌溉水被大量浪费，据估计中国每年浪费的农业灌溉水量将近1 000亿m3。长期的大水漫灌不仅会导致土壤的盐碱化，而且还会引起土壤养分的流失。例如，土壤肥沃、地势平坦的北方地区，非常适合各类经济作物以及粮食的大范围种植，但农田环境的破坏给经济收入和粮食收成带来了严重制约。通过确立用水价格、明确农业水权、充分运用价格杠杆以及建立农业水价形成机制，并经精准计量能够大大增强农民“节省开支”、“节约用水”的意识，节约农业用水量可明显降低农民的水费支出。

2 农业水价形成机制的构成要素

2.1 基本内涵

目前，学术界尚未形成统一的农业水价形成机制的内涵，对相关表述还存在一定的争议。例如，徐成波等[6]认为形成农民与政府合理分担供水成本机制是农业水价形成机制的关键，这既不能完全由市场、价值决定也不能全由市场实现资源配置；黄楠[7]则提出农业水价形成机制不仅是水价的构成公式，更重要的是反映各方主体在农业用水市场中的利益分配关系、职能界定和权利划分，这是一项准公共产品在市场经济条件下的资源定价问题；冯广志等[8]从公共服务与灌溉用水的角度阐述了农业水价行政机制。文章认为，农业水价形成机制是充分考虑水资源动态变化特征、合理选择计价方式与定价标准、明确用水计量模式、确立定价主体及农业水权等内容，从而建立的农业用水管理及定价制度。

2.2 构成要素

针对农业水价机制国内诸多学者深入探究了其构成要素，黄豆豆等[9]以江宁区为例，全面阐述了农业水价形成机制中超定额累进加价、分类水价、实施终端水价等制度要点；薛小颖等[10]深入探究了合肥地区农业水价所存在的问题，为建立农业水价形成机制提出完善水费计收机制、合理确定农业水费标准等措施；何寿奎等[11]以经济自立灌溉区农业水价形成机制为研究对象，提出了非农企业与政府、农民用水户、供水企业“三方满意”的形成机制；闵学理等[12]从调整水价决策机制、执行水价制定程序以及国家水价政策等方面，以水价改革为基础建立了长葫灌区水价形成机制；任梅芳等[13]通过对农业水价形成机制有关实践和研究的梳理，得出有机结合动态补偿机制与农户承载力的水价形成机制。

通过对上述观点的总结分析，并考虑朝阳市农业水价形成机制的实践，文章提出其构成要素主要有价格调整机制、计价方式、定价模式、定价主体、农业水权、价格构成及其影响因素等。

3 朝阳市农业水价形成机制现状

3.1 建立了农业水价形成机制

朝阳市地处E118°50' 19''-121°17 '38''、N40°35' 53''-42°23' 21''之间，下辖双塔、龙城、朝阳、凌源、北票等县市区，境内河网水系密布，江河湖库众多，主要分布有青龙河、老哈河、大凌河、小凌河4大水系，其中流域面积超过100km2的有69条，总长度2560km，集水面积达到19777km2，地表径流量13.22亿m3。朝阳市属北温带大陆性季风气候，年均降水量450-580mm，降水时空分布差异较大，主要集中于5-8月。然而受自然环境和地理条件等因素限制，朝阳市水资源存在可利用总量少、开发难度大、开采成本高、边际效益低等特点，加之降水时空分布不均、农业用水效率不高以及水环境污染，该区域存在水质性、区域性、季节性缺水问题，水资源供需耦合度较差。为此，朝阳市加强了对老旧排水设施、堰塘沟渠、水库及农田水利设施维修改造力度，并建立了田间地头及灌排口量测设施，建设完善了奖补机制、水价形成机制、农业水权机制等相关制度。

3.1.1 实行了节水奖补机制

2016年，以鼓励农业用水户定额内的节约用水为目标朝阳市出台了农业水价综合改革实施方案，明确了“三补三奖”的节水奖补机制。其中，“三补”以农民用水者协会、新型农业经营主体以及种粮农户等为对象，对于节水成效明显的用水户按节水量给予精准补贴；“三奖”主要是对使用高效节水技术、改种耐旱作物、用水量小于奖励基准10%以内或超过10%以外的用水户按实际面积每0.067hm2奖励5元、每0.067hm2奖励3元、每节约1m3奖励0.03元或0.04元。由此以来，农民的节水意识不断增强，参与节约用水的农户逐渐增多。统计资料显示，与同等年景相比2018年朝阳市试点地区的节约用水达到30%，每0.067hm2农民水费支出减少10元。

3.1.2 建立了水费征管机制

通过改革建立并完善了农民用水者协会及其管理机制，会长和用水协会的职责进一步更加明确。同时，乡镇向农业用水大户、农民用水者协会、村集体组织等移交小型水利设施的使用权和管理权。其中，协会主要负责用水纠纷化解、村级水利工程水费收缴、送水管水以及管护等工作，农业用水户、村镇及水利管理部门等第三方监管协会。水费征收执行一年一公开、一年一结算制度，这也是协会监管工作的重点。农民主导的用水协会促进了水资源的高效利用，对水资源优化配置、矛盾纠纷化解以及提高节水效果等具有积极作用。改革后农民成了“水管家”，大大减少了全市用水矛盾纠纷的发生。

3.1.3 确立了农业水价计价方式

一般地，计价方式有按面积、按用水量或按其它等多种模式，这也是计收农业水价的重要依据。对于用水计量，水价综合改革以前主要通过支渠口开始计量，按田亩分摊的形式由用水户承担从田间沟渠到支渠口损失的水量，这种方式增大了农民的负担。改革后下移用水计量点至斗口，将计量设施安装于田间，按实际用水量收费且没有了沟渠渗漏，农民用多少水就出多少前，用水户不用守水就一目了然，即减少了用水纠纷、提高了用水效率，又利于降低水费和节约用水。以朝阳县为例，通过改革实现了渠道的全部硬化，大大提高渠道水利用系数值0.91。另外，精准用水计量设施的建成实现了流量调度全自动、工程管理视频全监控，数据库的建设完成提高了农业水价计价方式的信息化、现代化水平。凌源市以简便适用为基本原则，对不同灌溉类型和不同灌区安装了50套自动量水设施，将560套简易量水设施安装于村级主要进水口处，从而实现用水计量到村，大大提高了用水计量精度。

3.1.4 确立了农业水价定价模式

通过实施农业水价综合改革，朝阳市确立了分级管理的水价定价模式，即定价权的划分依据以价格管理权限为主。由朝阳市人民政府以及所在地县(市、区)政府对大型灌区、中型灌区工程定价，小型灌区以及各类灌区末级渠系的农业水价，既可以由供需双方协商定价也可由所在地政府定价。农业水价综合改革明确了其构成要素，即末级渠系水价、方量水价和基本水价组成农民用水的终端水价，对于经济作物和粮食作物执行不同的标准，农业水价不仅要考虑养殖业类型、边际成本及市场供求关系等，还要考虑服务成本、用户承受、供水成本等因素。例如，经济作物与粮食作物原有水价为0.1852元/m3、0.055元/m3，改革后经济作物与粮食作物水价调整为0.135元/m3、0.096元/m3。此外，部分试点实施了超定额、超计划累进加价制，如朝阳县结合资源性缺水的特点，对超计划20%、20%-40%、40%以上执行0.158元/m3、0.182元/m3、0.224元/m3的标准；北票市结合复杂地貌的特点，将这一标准适当提高至0.256元/m3、0.320元/m3、0.396元/m3。由此以来，为促进定额管理和计划用水提供了强有力的保障。

3.1.5 制定了农业水权制度

通过实施定额管理和用水总量控制，即向用水主体逐级分解用水总量指标，以及加强对农业供水约束建立强有力的节水倒逼机制。朝阳市综合考虑各类水文数据、农田灌溉情况、种养殖结构和用水定额等因素，按照县(市、区)年农业用水控制总量确定各农户、各经营主体、镇村的用水量以及具体的水源，为了明确各用水主体的农业水权颁发相应的水权证，对于结余水权的跨区转让或回购则由灌区管理单位实现。经过多年探索，全市堰塘、水库的资料整编和测绘工作已初步完成，并遵循“先建后补”的原则投入大量的资金用于泵站、沟渠、堰塘、水库等生态治理以及工程治理，完成量水堰、水位标尺等计量设施的配套。考虑到朝阳市年际降水量变化较大的实际，结合年度来水量预报各地实行动态水权和总量控制，为用水户合法权益提供切实保障。例如，对朝阳县实行用水总量年度控制，对种植油菜、谷子、堰塘养鱼的用水户实施专业测算，从而合理确定相应水权；凌源、北票地区，结合水资源分配、农田水利设施状况、农民管理水平、农业种植结构和农业灌溉特征等因素确立农户水权。

3.2 农业水价存在的问题

考虑到朝阳市水资源分布不均、地域差异较大的实际情况，不同地区的种植结构、用水条件、农户收入、水利设施等存在明显差异，现阶段所建立的农业水价机制还不够完善。

3.2.1 水费收缴难度大

朝阳市属于传统粮食种植区，许多农民受到近几年成本“底板”抬升及农产品价格“天花板”的挤压处于增产难增收的窘境，承受水费能力较弱。有的农民对农业生产和水费缴纳积极性不高，对于提高水费有一定的地处。同时，朝阳市水资源时空分配不均，许多地区仍以传统的地下水灌溉为主，而这部分不可分配的地下水资源水权无法确立，从而导致难以定价，所以逃避水费的情况时有发生。另外，贫困户支付水费的能力整体不高。

3.2.2 水价调整机制不完善

水资源存在时空波动大、循环性和流动性等自然属性，对于该变化特征，朝阳市尚未建立涵盖方法、周期、依据等内容的水价调整机制，大部分地区仍实行不同水价不同用水期的方式，无法实现错峰用水难以缓解高峰期农业用水压力。另外，改革后虽然明确了灌溉水权到户，但“碎片化”的农田经营模式以及分水源逐户核定水权，使得实时监管具有较高的成本，收效甚微缺少实际意义。对此，黄豆豆等提出农业灌溉用水因部分地区水权的不确定而不受限制，用水户灌少灌多没差别，既无法奖励节约部分又难以实施超定额用水累进加价，从而使得灌溉用水效率较低，难以推行超定额累进加价。

3.2.3 价格构成机制不完善

改革后，朝阳市的农业水价依然处于较低水平，考虑到农民保护种粮的积极性和承受水费的能力，现阶段尚未形成全面反映供水成本和水资源稀缺程度的价值体系，融合了工程水价与田间灌溉水价的终端水价制度尚未广泛推行，水利设施维护成本与农业用水价格仍然存在一定距离。另外，虽然对养殖业、经济作物及粮食作物实行了分类水价，并制定了相应的奖补政策，但分档水价的超定额累进加价制在部分县市尚未实行，没有形成能够有效制约不在乎或不太愿节水农民的机制。

3.3 改革完善的建议

3.3.1 完善农基层水利服务体系

以乡镇为单元构建专业服务队伍、农民用水合作组织和基层水利服务机构“三位一体”的服务体系。加快推进乡镇水管站建设、农民用水者协会建设以及管护单位管理体制改革，确保管护责任落实到位，加大业务培训力度打造一支专业化的基层水利服务队伍。此外，要加快提升协会服务水平，在人员构成上由村干部和专职人员担任副会长、会长，有利于实施水费收缴、协同监管、理顺村集体与协会之间的关系。加快节水型社会建设，在农田水利建管运行过程中积极引导用水户的参与，逐步转变长期形成的使用低价水、免费水的认识，争取广大群众对改革工作的支持与理解。

3.3.2 完善农业水价形成机制

充分考虑地方财政补助能力、水费收取难易程度、农民水费承受能力以及当地水利资源状况等因素，制定合理的农业水价，将农田水利维护成本与农业用水价格挂钩，最大程度的反映用水价值，力求农业用水供需平衡。另外，逐步推行分档水价、实施超定额累进加价和农业节水补偿制度，逐步提高水价和征收的水费，进一步增强用户节水意识和农业节水水平。

3.3.3 完善农业水价动态调整机制

根据农业用水管理情况和农田水利建设状况，综合考虑用水量、农作物类型、农户承受能力、用水户类型、供水成本、水资源稀缺程度及其需求状况等因素，广泛征求各方意见，及时准确把握调价进度、力度和时机，制定合理的调整计划和动态调整机制，保证农业水价调整后可实施、可接受。