昌图县招苏台河“一河一策”方案编制方法探析

段海蛟

(辽宁省昌图县古榆河道管理所，辽宁 铁岭 112518)

水资源承担着促进经济社会发展、维持人类生命活动的重要任务，也是江河湖库的重要载体[1]。然而，水循环要素的时空分布特征受人类活动加剧、全球气候变暖等因素影响发生了明显的改变，水安全和水循环问题日趋突出。另外，不断提高的城镇化水平使得生态环境与人类社会之间的关系更加紧张，进一步加剧了生态-环境-社会矛盾[2-3]。首当其冲的就是水库、湖泊和河流，导致水生态退化、水环境破坏、水污染严重和水资源短缺，甚至出现生态系统紊乱、调蓄功能丧失等问题。因此，为维护河湖生态健康、维持水系统良性循环、实现河湖功能的永续利用以及“绿水青山”的治理目标，河长制应运而生。

2016年12月，我国颁布的《关于全面推进河长制的意见》掀起了“河长制”的热潮，全国各地紧紧围绕“四个全面”、“五位一体”的总体布局，坚持两手发力、空间均衡、节水优先、系统治理的治水方针，统筹山、水、林、草、湖、田系统治理理念，积极推行河长制。实际上，相关政策和工作方案是落实河长制的主要支撑，而推行“河长制”的行动指南及其重要依据是“一河一策”方案。水利部及部分省、市围绕“一河一策”方案编制存在的问题，出台了编制指南、编制技术大纲等，但大部分地区尚未形成统一的评价体系和技术规范，还处于“摸着石头过河”的探索阶段。陈德业等围绕推行河长制的六大任务，提出了针对文教河的治理策略；罗竣等从方案编制、资料调查、河道查勘、技术路线等角度，系统总结了蕲春县农村河道“一河一策”编制方法，为全面推行地方河长制提供了参考；黄军等全面阐述了长江干流安徽段存在的问题，并提出适合当地的治理措施和任务，为河长制的全面推行提供有力支撑；李伟生等认为城市河道面临着更加严峻的形势，并指出农村与城市河道存在有显著差别[5-8]。

然而，实施河长制的关键环节有水环境治理、排污管理、水域岸线的划定等，以上研究多侧重于农村河道，关于河道“一河一策”编制工作及其河长制落实的相关研究较少。河道是贯彻水务管理精细化理念的核心，也是河长制实施的难点和重点区域[9]。所以，不同河道不能直接移用其它河道“一河一策”编制方案，必须结合河道现状提出行之有效的管理措施，从而实现宜居、绿岸、水清等目标。

文章以昌图县招苏台河，通过对河流治理任务、保护目标、管理现状、现存问题的全面分析，凝练总结了河长制落实过程中可能遇到的共性问题，在此基础上提出编制方法，旨在使河长制的实施有策可循、有据可依，为扎实推进河长制和其他地区“一河一策”方案编制提供技术支持。

1 河流概况

1.1 基本情况

招苏台河属大凌河一级支流，发源于吉林梨树乡，主要流经昌图县、铁岭市等地，汇入辽河干流，总河长260.8km，面积4857.4km2，主要有小河子、小南河、条子河、二道河、新开河等支流。招苏台河流经山地丘陵区、漫岗区、平原区，主槽宽20-50m，河道弯曲，该流域为辽北重要的产粮区。

1.2 管理现状

条子河为招苏台河的主要污染来源，1990s出四平市工业迅猛发展，许多工厂将条子河直接当成了排水沟。条子河承纳上游生活、工业污水后于昌图县汇入招苏台河。目前，经过系统治理招苏台河干流，全段水质已达标，但随着季节变化水质出现较大波动。由于尚未划定管理保护范围，部分支流河道的水域岸线被严重侵占，企事业单位占用下游蓄滞洪区的情况时有发生，难以充分发挥河道的防洪功能，有的河段依然存在污水直排入河的现象。此外，流域内还存在许多面源污染源，如垃圾堆、禽畜养殖粪便等，必须加强系统整治。部分支流常年干涸，加之缺乏充足的水量，生态系统面临着严峻的形势。考虑到市、区河湖执法权限划分不合理、执法主体不明确以及管护现状，应进一步加强河道管理队伍和机制建设。

2 方案编制方法

招苏台河流域“一河一策”方案主要包括的内容如下：①全面摸清小河子、二道河、新开河、小南河、条子河的管理现状和现存问题，生成覆盖所有河道的问题清单。②依据规划定位和水功能区划要求制定管理保护目标，生成各区河道目标清单。③合理分配2020-2022年河道治理措施及任务，生成年度任务清单。④统筹各部门责任分工建立健全保障措施，并生成责任及项目清单。

2.1 河道管理问题

总体而言，招苏台河流域水环境管理和水资源保护存在的主要问题有：①依然存在污水直排入河的现象，统计出污水直排口达到20余处，上游污染源有学校污水、村庄生活污水及企业生产废水。②个别支流水体异味浑浊，由于总排干尚未完全建成截流管线，仍以临时管线敷设的方式为主，明渠段水体出现异味浑浊。③防汛安全隐患突出，必须加强河湖岸线保护，部分支流的管理保护范围和蓄滞洪区功能尚未划定、实现，部分河道划定的保护范围内存在渣土乱堆、垃圾乱倒、车辆乱停、违章建筑等问题。④部分支流常年干涸，加之缺乏充足的水量加剧了生态环境的恶化。

立足实际，围绕全面推行河长制的六大任务，坚持问题导向、找准差距的原则，对河道存在的难点问题和突出问题进行全面探析，并从而形成涵盖56项具体问题、12大类问题的问题清单。

2.2 管理目标与措施

根据规划定位和水功能区划要求，2020-2022年招苏台河管理保护目标：加强污染源、排污口治理，维持国控断面水质达标；清除沿河违法建筑和垃圾，进一步推进水域岸线划定工作；建设水源补给工程及水系连通工程，逐步提高水生态和水环境质量。结合招苏台河流域各区实际情况和总体目标要求，将总目标分解为年度目标值、主要控制指标两大类，形成涵盖44项具体指标、17类的目标清单。

为有效解决招苏台河流域所存在的问题，考虑管理保护目标要求制定六项具体的对策。①加强水资源管理：贯彻执行“三条红线”和最严格水资源管理制度，加快再生水利用工程、泵站提升工程和再生水输水管线建设；以海绵城市建设为指导，进一步推进雨洪利用和透水铺装工程建设。②加强水域岸线保护：加快推进河道管理范围划定工作，贯彻落实河湖岸线空间管控，3年内计划完成20处违章建筑清理和5处乱停车治理工作。③推进水污染防治：加强面源污染调查、城镇污染治理和排污口综合治理，计划清理养殖场6处、治理污染企业7家和排污口12处。④加强水环境治理：贯彻实施沙总排沟水质治理、河湖水环境治理和黑臭水体治理，计划开展4条河道的水系连通工程和2条河道的补水工程建设。⑤推进水生态修复：推进上游生态清洁型小流域建设、加强水生治污管理和沿线生态景观建设等，有效改善水体环境，进一步增大水资源。⑥加强执法监管：加快形成检长+警长+河长的联合执法模式，有效提升违法惩戒震慑力。

以招苏台河流域重点治理任务及突出问题为基础，结合整个流域治理任务和保护目标，生成涵盖44项具体指标、19类的任务清单，明晰各部门管理责任以生成项目及责任清单，积极引导多个部门参与联合调动。

2.3 编制方法

根据参与方案编制的工作经验和昌图县“一河一策”方案编制指南，对河长制落实过程中可能遇到的共性问题，如缺少提升方案科技水平的支撑体系、河长专业知识技能有待提高、任务量化、目标制定和各部门统筹协调不足等重点内容提出行之有效的解决对策，图3反映了“一河一策”方案编制流程。

2.3.1 统筹协调查清问题

方案编制的首要任务和工作基础是流域问题识别，识别精度高低、是否全面在很大程度上决定了方案编制的质量。所以，应遵循统筹协调、系统识别的原则全面收集相关数据资料。

1)多部门统筹协调。河流存在流域性和连续性特征，而河长制是属地管理过程中河湖管理部门实行的行政负责制，因两者之间存在交错和叠加致使河湖的基础数据收集存在真空地带或者重叠较差，如何精准、高效地收集流域数据逐渐成为现阶段的难点。为了节省时间、精力以及减少不必要的资源耗费，可实行编制单位利用、部门审核、各级上报的模式。通过乡镇、市县区逐级上报，以及水务局、环保局等专业部门核查数据质量，最终交河长办使用。由此以来，既能通过核查有效纠正错误虚假数据又能避免各部门问题重复交叠识别，问题的识别效率得到明显的提升。

2)多途径识别问题。流域问题识别必须结合现场实际情况，遵循"到现场、走出去"的原则采取以部门数据收集为辅、以现场踏堪为主、以历史资料调查为补充的识别方式。河湖管理以及相关技术人员要沿河勘察、精准发现，并详细记录河长制落实过程中所存在的问题，逐步建立系统全面的调研台账。此外，地方河长办应牵头组织环保、水务、交通等单位收集直排污染源、沿河违章建筑等数据资料，并以现场踏堪资料为基础及时进行校核，通过补充历史调查资料、分析数据测漏情况以及走访交谈等多种途径，精准识别河湖管理存在的问题。以踏堪资料校正收集的历史资料和数据可以明显降低数据错误率，从而保证数据识别的准确度；以收集的历史资料和数据为补充能够更加全面的分析问题，有利于最大程度的避免漏测的现象。

2.3.2 切合实际制定目标

河道管理保护目标的制定既不能脱离实际提高标准又不能为达标而降低标准，科学合理的目标是客观反映河道治理成效的关键。因此，必须遵循贴实际、抓重点、缩范围的原则合理设置目标，从而保证目标的可达性。

1)重点突出问题、缩小范围。结合完成年限要求缩小制定的目标范围，管理保护目标设定时不应考虑流域的所有方面，这既不能贴合实际实现预期的目标，又违背河湖生态保护基本规律，反而会适得其反。因此，为确保"一河一策"落实到位，有效解决河道重难点问题，必须针对不同阶段制定符合流域实际情况的目标，以防出现"空而大"的现象。

2)考虑可达性。一般地，河长办的主要成员都是非专业技术人员，对于河长制的解读很容易出现偏差，从而提出更高的编制要求，大大降低目标的可达性。为了解决以上问题，更加合理的设定管理目标，编制单位应选派专业人员开展充分的论证，通过定性分析和定量计算，并考虑实际情况，联合相关部门、各级河长制定出可达、详实的目标。

2.3.3 量化指标分配任务

保护措施与治理任务是全面实施河长制的有效手段，然而许多地区仍以定性指标为主，难以清晰的界定年度考核完成情况。为了解决此类问题，量化任务指标和加大河湖保护执行力度就显得非常重要。例如，从水域岸线保护和水污染防治上，应量化岸线乱停车现象整治例数、雨污河流管线整治公里数、违章建筑拆除个数、养殖场清退个数、排污口整治个数、河湖管理保护范围划定条数、污水管线建设条数等。所以，这既能明确河湖管理的相关要求又能提供河长年度政绩考核依据。

2.3.4 针对河长明晰任务

虽然，党政领导担任河长能够加快推进河长制的落实，但大多数河长都是非专业技术人员，因缺乏专业理论知识只能发挥督办作用，无法解决更深层次问题。所以，必须仅仅围绕"一河一策"要求拟定河长年度工作方案，为河长各项工作的开展提供决策依据。其中，针对招苏台河流域拟定的工作方案有流域概况、现存问题、整治目标、治理任务等内容，并附有任务与责任清单、问题分布图、重点任务等，以可视化、简洁化工作任务促进各项河湖管护工作的落实。此外，编制单位要结合河长制任务目标，编写供各级河长学习的水生态修复、水环境保护等手册，为专业化河湖治理和河长专业技能的提升提供保障。

2.3.5 构建编制支撑体系

河长制是涉及众多群体、机构、领域的一项战略性重要举措，覆盖范围广泛，各编制单位要结合流域实际问题科学编制，但现阶段缺乏相应的理论指导，尚未形成完善的支撑体系。结合相关文献资料，对于理论支撑体系的研究还鲜有报道，左其亭等以政策法律、行政管理、技术标准为框架，结合对河长制的理解和认识构建了河长制支撑体系。充分借鉴实践经验，编制人员可从水法律、水环境、水资源、水文学等角度研究“一河一策”的配套支撑体系，实现以理治河、有据可依“一河一策”方案编制目标，确保河长制的全面推行。

2.3.6 提升方案科技水平

前期问题识别过程中可利用多时相遥感解译技术，对养殖场、水域岸线侵占、垃圾堆放点等问题进行定点、定量识别；水域岸线划定等方案编制过程中，可以利用水文水力学数值模型计算不同重现期洪水水面线；对于不同重现期洪水水面线的推求和后期成果展示中多元数据整合等可以利用水文水力学模型、GIS技术实现，为更好的展示河湖管护中的问题可以选用图表的形式，通过对现存问题的及时定位为后期监管提供有利条件。

3 结 语

河长制的全面实施是维护河湖水质、解决复杂水问题维持、维持水系统良性循环、实现河湖功能永续利用的重要手段，而河长制的贯彻实施离不开“一河一策”方案的编制。文章以编制经验及编制指南为基础，详细阐述了“一河一策”方案编制方法，为解决河道河长制落实过程中可能遇到的共性问题，围绕提高方案科技水平、构建支撑体系、明晰河长任务、量化任务目标、切合实际制定目标、统筹协调部门等6大方面提出编制对策，可为促进河长制的高效推行以及“一河一策”方案编制提供科学指导。