政务处分制度探析

张成立，张西勇

政务处分制度是一项新生事物，它以传统的政纪处分制度为基础，顺应国家监察体制改革的需要应运而生。2017年1月，国家监察体制改革在北京市、山西省、浙江省正式启动，政务处分也率先在这三个省市开展试点工作。据权威部门统计，2017年1至8月，以上三地分别有284人、1180人和951人被给予政务处分。(1)《积极探索实践，形成宝贵经验，国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，http:∥www.xinhuanet.com∥politics/2017-11/05/c_1121908387.htm，2021年8月16日。2018年以来，国家先后颁布实施《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)等法律文件，赋权各级监察机关对违法公职人员依法作出政务处分，标志着政务处分工作步入法治快车道。实践证明，政务处分是约束公权力、惩戒违法公职人员、压实岗位责任的利器，其制度建设是一项系统工程，需要循序渐进，不断认知其功能、要素，探索其运行规律和最佳模式。

一、政务处分制度及其功能

关于政务处分的内涵，学术界并未形成统一的认识。有学者认为，“政务处分是监察委员会针对公职人员职务违法行为实施的一种法律制裁措施”。(2)徐继敏：《监察委员会政务处分行为探究》，《河南社会科学》2018年第10期，第69页。有学者主张，“政务处分是监察机关对公职人员的职务违法行为作出的处置决定”。(3)朱福惠：《国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构》，《行政法学研究》2018年第4期，第24页。也有学者提出，从制度的角度分析，政务处分制度脱胎于原来的政纪处分制度，既有继承也有创新，是对传统政纪处分制度的扬弃和超越。(4)王军仁：《论政务处分制度对传统政纪处分制度的扬弃与超越》，《安徽师范大学学报》2020年第6期，第98页。政务处分制度的发展历程表明，该制度适应国家监察体制改革、公职人员监督全覆盖、全面从严治党治吏等时代要求，在科学总结政纪处分制度、有效衔接党纪处分制度的基础上，形成了一整套关于公职人员监督、惩戒的基本原则和规范。因此，基于法治视角，政务处分制度是监察机关对于公职人员违法行为依法予以惩戒的基本原则、规范的总称，是一系列政务处分法律规范的有机统一体。

作为规制公共权力、从严治吏的重要工具，政务处分制度具有强大的治理功能。首先，政务处分制度具有惩戒作用。权责一致是现代法治的基本原则，有权必有责，用权受监督，尽职免责，失职追责。公职人员依法享有、行使公权力的同时，应当受到法律的严格规范和约束，确保权力行使的合法性。法律不允许公职人员以任何形式违法，否则，将会对违法者予以惩处。监察机关作为监督专责机关，根据《监察法》《监察法实施条例》《政务处分法》等法律规定行使监督、调查、处置职权，对于违法公职人员有权作出政务处分决定。政务处分事关公职人员的名誉、荣誉、经济收入、福利待遇、从政业绩及仕途发展，负面评价影响很大，具有很强的惩戒作用。党的十八大以来，尤其是《监察法》《政务处分法》实施以来，各级监察机关依法处分了一大批违法公职人员，包括不少党政领导干部，有力地遏制了某些地区、部门职务违法案件多发、腐败现象蔓延的势头。其次，政务处分制度具有教育、引导功能。惩戒公职人员违法是政务处分制度的重要目的，但不是唯一目的，更不是根本目的。政务处分制度的根本目的在于通过惩戒让违法公职人员停止违法行为，认清违法的危害，并采取切实措施纠正违法行为，引以为戒。因此，政务处分工作不能简单地一“处”了之，应当坚持“惩前毖后，治病救人”原则，加强教育引导，让被处分人员认清违法的原因及危害，对于受到的处分心服口服。只有注重处分与教育相结合，才能帮助被处分人员改正错误，走上正轨。政务处分对于被处分人员所在单位及其工作人员也会起到警示作用，逐步形成正确的政治导向——依法履职、担当做为。第三，政务处分制度有利于整肃吏治。古今中外，整肃吏治一直是国之大事，吏治的优劣关系到政权的稳固，关乎国家长治久安。党的十八大以来，我国不断加大依法治吏的力度。仅2020年，各级纪检监察机关就先后处分公职人员52.6万人次，其中，“给予轻处分、组织调整48.5万人次；给予重处分、职务调整7.1万人次”。(5)赵乐际：《推动新时代纪检监察工作高质量发展以优异成绩庆祝中国共产党成立100周年——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告》，https:∥www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/202103/t20210315_237935.html，2021年8月12日。作为一种法律惩戒措施，政务处分是对违法公职人员的否定性评价，被处分人员会因此承受于己不利的法律后果。政务处分具有法定性、强制性、执行性，以国家强制力为坚强后盾，其整肃吏治的积极作用日益凸显。

二、政务处分制度的基本要素

政务处分制度的基本要素包括政务处分主体、对象、情形、方式、程序等。《监察法》《政务处分法》《监察法实施条例》赋予政务处分制度各要素以特定使命，使其在政务处分工作中发挥应有的作用。

(一)政务处分主体

政务处分主体是指依法享有政务处分权，以自己的名义行使政务处分职权、履行政务处分职责，能够独立承担由此产生的法律责任的组织。政务处分权属于国家监察权，其性质为国家公权力，只有法定的国家机关才能成为政务处分主体。根据《监察法》《政务处分法》《监察法实施条例》，各级监察委员会有权代表国家行使政务处分权。为了充分发挥监督问责作用，各级监察委员会根据工作需要，可以向党政机关、事业单位、国有企业等派驻或派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员应当对派驻或者派出它的监察委员会负责，根据相应授权，按照管理权限，依法对公职人员开展调查、处置等工作。按照相关法理，派驻或派出监察机构、监察专员不具有法律意义上的独立人格，尤其是监察专员，本质上只是监察机关的工作人员，代表监察机关开展政务处分工作。因此，派驻或派出监察机构、监察专员一般不具备政务处分主体资格，除非获得了法律的特别授权。在法律特别授权范围内，按照管理权限，派驻或派出监察机构、监察专员依法独立开展政务处分工作，可以成为政务处分主体。

关于公职人员任免机关、单位是否属于政务处分主体，学术界存在争议。有学者认为，根据《政务处分法》的规定，公职人员任免机关、单位依法履行公职人员管理主体责任，有权对于公职人员职务违法行为予以处分，它们与监察机关同属于政务处分主体。本文认为，政务处分不同于处分，政务处分是监察机关的专属权力，法律依据为《监察法》《政务处分法》《监察法实施条例》，主要针对公职人员违法行为；处分是各级行政机关、事业单位等依法享有的内部管理权力，法律依据为《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等，既适用于工作人员违法行为，又适用于违纪行为。政务处分与处分的区别不仅反映在名称上，而且涉及权力性质、适用范围、程序、救济等诸多方面。因此，尽管《政务处分法》赋予公职人员任免机关、单位相应的处分权，并不等于确认它们与监察机关具有同等的法律地位。这种制度设计充分考虑了我国公职人员管理的实际情况，监察机关承担监督专责，公职人员任免机关、单位承担监督主体责任，政务处分与处分各司其职、各有侧重，既相互独立，又相互配合。

(二)政务处分对象

政务处分对象也称政务处分客体，指享有、行使公权力，依法应当受到政务处分的人员，涵盖各级党政机关、人大、政协、监察机关、司法机关，各类事业单位、人民团体、国有企业、村(居)委等组织中依法履行公职的人员。不过，根据《监察法》《政务处分法》的有关规定，政务处分对象并不限于公职人员，非公职人员依法履行公职也可以成为政务处分对象。根据《政务处分法》第2条、《监察法》第15条，《政务处分法》所称公职人员不仅包括公职人员，还包括“有关人员”，政务处分对象的范围大于传统意义的公职人员范围。《政务处分法》充分考虑我国实际，把公职人员与“有关人员”均列为政务处分对象，破解了部分公职人员游离于监督之外、“党纪管不了，政纪不适用”的困境，将所有行使公权力人员纳入统一监督和监察范围，消除了权力监督真空地带。(6)王希鹏：《〈公职人员政务处分法〉的开创意义与核心要义》，《人民论坛》2020年第7期，第52页。但是，这也带来一些理论和实践方面的问题。《监察法》与《政务处分法》关于公职人员的界定不一致，后者设定的范围大于前者，客观上造成立法不统一。加之“有关人员”缺乏明细性规定，导致某些监察机关对于政务处分对象界定不准，甚至造成政务处分扩大化，受到社会各界的质疑，影响了政务处分的权威。《监察法实施条例》一定程度上化解了上述问题，该条例对于“行使公权力的公职人员”进行了明细化界定，突出其“组织、领导、管理、监督”特征，且明确列举“其他依法履行公职的人员”，主要包括人大代表、政协委员、人民陪审员、被推荐从事公务管理的人员、临时履行公共事务管理的人员等，使政务处分对象更加明晰。

政务处分对象的本质特征在于拥有公权力、行使公权力，界定政务处分对象应当以公权力为核心，是否享有、行使公权力是判定政务处分对象的关键。党政机关、事业单位公职人员享有、行使一定的公权力，可以成为政务处分对象，非公职人员一般不会成为政务处分对象。但是，政务处分对象并非绝对以公职人员为限，非公职人员一旦获得法律授权或者国家机关委托，享有某种公权力，依法履行组织、领导、管理、监督职责，也可以成为政务处分对象。政务处分对象不应该局限于公职人员，将依法获得公权力的非公职人员纳入其中具有合理性。依法获得公权力是政务处分对象成就的重要前提，公权力可以源于法定，也可以源于授权或委托，但是，其来源必须合法。

(三)政务处分情形

政务处分情形又称政务处分事由，指国家监察机关对公职人员予以政务处分的原因和理由，主要涉及政务处分的事实依据。政务处分主要针对公职人员的职务违法行为，但又不限于职务违法，非职务违法行为在法律特别规定的情况下也可以成为政务处分事由。现行立法也佐证了这一点，《监察法》《政务处分法》规定，监察机关应当依照法律规定、按照管理权限给予违法的公职人员政务处分，二者都针对“违法”，并没有局限于职务违法。但是，这并不等于政务处分应当针对公职人员的各类违法行为。公职人员具有双重人格，作为自然人，依法承受自然人的权利、义务、责任；作为公职人员，依法行使职权、履行职责，接受监察机关的监督与制约。公职人员在日常生活中存在某些民事违法行为或者行政违法行为，但与公权力行使可能无任何关联，当事人会因此承担对自己不利的民事、行政法律后果，原则上不属于政务处分范围。《监察法实施条例》在明确界定“职务违法”的基础上，列举了三类应当予以政务处分的“其他违法行为”，包括超过行政、刑事追诉时效的违法行为、需要与职务违法一并核查的违法行为等。可见，被纳入政务处分范围的非职务违法行为少之又少，除非法律特别规定，非职务违法行为不属于政务处分事由。

如果公职人员严重违法，触犯刑律，则另当别论。对于公职人员犯罪，世界各国大都采取严厉的惩戒措施，无论职务犯罪还是非职务犯罪，在追究刑事责任的同时，均予以较重的政务处分。这主要缘于公职人员的特殊身份，公职人员不是普通的自然人，他们代表国家履行公职，应当成为全社会遵纪守法的楷模。法律不允许公职人员任何形式的严重违法、甚至犯罪，一旦构成犯罪，涉案公职人员理应失去享有公权力、履行公职的资格。我国对于公职人员犯罪实行“零容忍”，既定罪量刑，又给予严厉的政务处分。根据《政务处分法》，不论故意犯罪还是过失犯罪，职务犯罪或者非职务犯罪，对于构成犯罪的公职人员原则上予以开除。只有非常特殊的情况，如过失犯罪被判处管制、拘役或者三年以下有期徒刑，且经过上一级机关批准，才可以不开除，但是，要予以撤职处理。

(四)政务处分方式及程序

政务处分方式即政务处分的种类，《政务处分法》基本上沿用了行政处分的方式，设定了六种政务处分种类：警告、记过、记大过、降级、降职、开除。这种制度延续体现了政务处分与政纪处分之间的密切联系，有助于政务处分与处分在制度方面保持一致。相比之下，如何适用各类政务处分显得较为复杂。不同的政务处分案件情况各异，法律必须设置公平合理的政务处分适用规则，做到错责相当、宽严相济。对于违法情节恶劣、后果严重的，应当给予较重的政务处分；对于主动交代问题、在违法行为中起次要或辅助作用的，应当从轻处理；对于违法情节轻微，主动上缴违法所得的，可以免于政务处分。对此，《政务处分法》设置专章规定政务处分的类型及适用规则，目的在于保证政务处分的公平性、合理性，使政务处分与公职人员违法行为的性质、情节、危害程度等保持一致。

政务处分程序是指监察机关实施政务处分应当遵循的基本环节、步骤、顺序、时限等。根据《政务处分法》，政务处分程序包括以下基本环节：立案——调查取证——预告知——听取陈述和申辩——做出处分决定——送达——执行。《政务处分法》并未专门规定立案环节，主要因为监察机关内设有专门的问题线索处置部门，经过初步核实，对于涉嫌职务违法的，监察机关依法办理立案手续，政务处分立案环节被一并吸收。《政务处分法》《监察法实施条例》对于调查、决定等环节规定得比较细致，尤为可贵的是，在借鉴《刑事诉讼法》《行政处罚法》等立法经验的基础上，《政务处分法》《监察法实施条例》设定了一系列程序性制度。如，在政务处分工作中，严禁以任何非法方式收集证据，以非法方式收集的证据不具有法律效力，不得作为定案的依据。该规定确立了政务处分非法证据排除制度，要求监察机关在调查取证过程中严格依法办事，不得采取任何非法手段。同时，设定了回避制度，要求与案件有利害关系的办案人员予以回避，并就自行回避、被要求回避的情形作出了详细规定。非法证据排除、回避等制度对于保障政务处分合法、公正具有重要作用，反映出监察机关对于政务处分程序的高度重视。

三、政务处分制度的时代进步

党的十八大以来，国家对于公职人员监督力度不断加强，相关制度日益健全。《监察法》《政务处分法》《监察法实施条例》的颁布实施标志着政务处分制度建设进入了新阶段。与政纪处分制度相比，政务处分制度充分反映了新时代公职人员监督管理的新要求，取得了一系列重大进步。

(一)突出党的领导，维护党的权威

党的领导首先体现在政务处分必须坚持党管干部原则上。党管干部原则强调中国共产党对干部工作的领导，统一决策，依法分级分类管理，建立健全监督、管理制度。鉴于公职人员身份的特殊性，政务处分工作必须坚持党管干部原则，按照干部管理权限履行批准手续，坚持民主集中制，重大问题由集体讨论决定，不允许任何个人擅自决定和批准政务处分。为此，《政务处分法》将党管干部确立为该法的一项基本原则，明确规定“给予公职人员政务处分，坚持党管干部原则，集体讨论决定”。

其次，党的领导体现在党委(党组)对政务处分拥有批准权。在我国，部分公职人员拥有干部身份，党委(党组)对其负有监督主体责任。对于违法的公职人员给予政务处分，应当充分发挥各级党委(党组)的监督管理作用。根据《监察法》《政务处分法》，监察机关与公职人员任免机关、单位各司其职、各负其责，前者按照管理权限对公职人员实施监督，对违法人员予以政务处分；后者按照管理权限对公职人员进行教育、管理和监督，对违法人员予以处分。法律不仅明确了监察机关与公职人员任免机关、单位的职责与权限，而且特别强调“按照管理权限”履行各自的职责。“按照管理权限”就是要遵循党管干部原则，按照干部管理权限，报相应的党委、党组批准作出政务处分或者处分决定。党委(党组)对政务处分或者处分决定享有最终的批准权，既有利于监督、约束政务处分权，又充分体现了党对政务处分工作的领导。

党的领导还体现在严禁公职人员损害党的利益方面。公职人员在国家治理体系中处于特殊重要地位，理应做到政治坚定、清正廉洁、勤政务实。其中，政治坚定居于首要地位，公职人员必须坚决拥护党的领导，维护党的权威，不得损害党的利益。为此，《政务处分法》明令禁止下列行为：散布有损党的领导的言论；参加反对党的领导的活动；拒不执行党的路线方针政策等。对于违反政治纪律、损害党的利益的行为，《政务处分法》坚持“零容忍”，严惩不贷。根据情节轻重，给予违法公职人员记过、记大过、降级、撤职处分；对于情节严重的，依法予以开除。政务处分制度充分彰显了公职人员必须坚守的底线——坚决拥护党的领导，对党绝对忠诚。

(二)注重纪法贯通、法法衔接

在我国，部分公职人员是中国共产党党员，应当受到党纪和国法的双重约束。一旦出现违法，涉案公职人员往往既会受到党纪处分，又会受到政务处分。因此，在政务处分工作中，必须科学处理政务处分与党纪处分的关系，注重纪法贯通。纪法贯通主要是指《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)与《政务处分法》的贯通，表现在处分情形、处分规则等诸多方面。以处分情形为例，《政务处分法》关于公职人员犯罪予以开除公职的情形，借鉴了《纪律处分条例》关于党员犯罪给予开除党籍的有关规定，二者之间具有内在的统一性。在处分规则方面，《政务处分法》借鉴了《纪律处分条例》的相关规定，不少规则具有高度一致性。如《政务处分法》规定，“公职人员二人以上共同违法，根据各自在违法行为中所起的作用和应当承担的法律责任，分别给予政务处分”，该规定与《纪律处分条例》关于二人以上共同违纪、按照各自所起的作用分别给予党纪处分的规定相一致。

法法衔接是指《政务处分法》与《公务员法》《刑法》《行政处罚法》等法律之间的有效对接。在《政务处分法》出台之前，国家已经制定、实施了多部涉及公职人员惩戒的法律文件，《政务处分法》应当与上述法律文件保持有效衔接，以形成制度合力。法法衔接体现在处置结果、处分程序等多个方面。以《政务处分法》第49条为例，该条第一款规定，对于受到刑事责任追究的公职人员，监察机关应当根据司法机关的生效裁决及其认定的事实和情节，依法给予政务处分。该款明确公职人员犯罪必然引发政务处分，已经生效的刑事判决、裁定等法律文书是政务处分的法定依据，理顺了刑事追究与政务处分之间的关系，有效实现了二者的贯通。该条第二款规定，对于受到行政处罚、且应当给予政务处分的公职人员，监察机关可以根据行政处罚决定认定的事实和情节，经立案调查核实后，依法给予政务处分。该款表明，行政处罚并不必然导致公职人员受到政务处分，监察机关有权将行政处罚决定作为问题线索，在调查核实的基础上，依法作出处理。属于法定政务处分情形的，才能给予政务处分。

(三)细化政务处分程序，追求程序正义

首先，科学设置政务处分特别程序。在公职人员中，部分人员身份比较特殊，如各级人大代表、政协委员，或者人大、政协选举或任命的人员。《政务处分法》对于涉案的上述公职人员设置了特别处理程序，主要包括三项制度。其一，通报制度。根据《政务处分法》，如果人大代表、政协委员构成职务违法，经过调查取证，监察机关决定给予其政务处分的，应当按照程序向有关的人大或者政协通报情况。其二，先行罢免、撤销或者免职制度。《政务处分法》规定，经过人大选举或者任命的公职人员构成职务违法，监察机关决定给予其撤职、开除处分的，应当先由有关人大按照法律规定罢免、撤销或者免去其职务，再由监察机关依法实施政务处分。其三，先行免职制度。根据《政务处分法》，如果政协选举或者任命的公职人员构成职务违法，监察机关决定给予其撤职、开除处分的，应当先由有关政协依章程免去其职务，再由监察机关给予政务处分。

其次，创新设计澄清保护制度。随着时代的发展，权力监督渠道愈加多元，检举、控告、举报等制度越来越完善，对于公职人员秉公用权、廉洁从政从业起到了良好的外部约束作用。但是，不可否认，出于个人私利或者其他非正常因素的驱使，确有个别人捏造事实，恶意检举、控告甚至诬陷公职人员，扰乱了正常的权力监督秩序，挫伤了公职人员的工作积极性。本着“严管与厚爱”相统一原则，《政务处分法》第53条创新设计了澄清保护制度。监察机关查处公职人员违法案件，应当尊重客观事实。如果发现涉案公职人员确实不存在违法情形，所谓的“违法”系不实检举、控告或者诬告陷害，监察机关应当本着严肃、认真、负责的态度，及时澄清并公布案件事实，为涉案公职人员正名。对于造成不良影响的，监察机关应当按照规定为涉案公职人员恢复名誉、消除影响。

(四)多措并举，保护公职人员合法权益

事前预防是最为关键和主动的权利保护手段，只有完善制度、规范用权、防微杜渐，才能减少、甚至避免损害公职人员合法权益。为了防范政务处分权滥用，预防公职人员权利受损，《政务处分法》从多个方面设置了防护措施。如，该法规定，给予公职人员政务处分必须经过集体讨论决定，预防个别领导独断专行、滥权行事。该法细化了公职人员违法行为类型及对应的政务处分，压缩了办案人员自由裁量的空间，提升了政务处分的精准度，最大限度地降低了个别办案人员滥用自由裁量权的可能。同时，该法明确规定，政务处分的事由、程序均需要法定，无法定事由不受政务处分，非经法定程序不受政务处分，公职人员的合法权益不容侵犯。

在事中环节，《政务处分法》主要通过设置非法证据排除规则、赋予被调查人陈述和申辩权、保证政务处分公开进行等举措，切实保障公职人员合法权益。《政务处分法》依法保障被调查人的陈述权、申辩权。该法明确规定，经过调查取证，在作出政务处分决定之前，监察机关应当告知被调查的公职人员调查认定的违法事实、拟给予政务处分的依据，听取其陈述和申辩，并进行必要的核实。该规定为监察机关设定了“预告知”义务，监察机关应当切实履行该义务，不得借故省略这一必备程序。因为，只有依法预告知涉案公职人员违法事实、处分依据，当事人才有机会充分陈述和申辩，监察机关才有可能及时发现、纠正案件处理过程中出现的问题。《政务处分法》还规定，政务处分应当公开进行，自觉接受社会各界的监督。因为，只有公开才有公正；只有公开，才能保证办案质量，减少工作失误。

在事后救济方面，《政务处分法》《监察法实施条例》赋予公职人员两项救济权利——申请复审、申请复核，并就其时限、流程等作出了详细规定。由于复审、复核处于政务处分工作的末端，依法行使该权利是当事人保护自己的最后机会，监察机关应当切实保障被处分人员行使这两项救济权利，不得因申请复审、复核而加重政务处分。基于多种因素影响，某些公职人员存在惧怕心理，对处分结果有异议却不敢申请复审、复核。因此，有必要依法鼓励、保障当事人积极行使救济权利。同时，《政务处分法》《监察法实施条例》充分体现了有错必纠、知错必改原则。对于错误的或者不当的政务处分决定，复审、复核机关应当依法撤销或者变更，并按照规定调整或者恢复被处分人员的待遇；因违法办案给被处分人员及其他人员造成人身或财产损失的，监察机关依法给予国家赔偿。上述措施充分彰显了监察机关“以事实为根据，以法律为准绳”的办案理念，通过及时纠正错误为公职人员提供有效的法律救济。

四、结 语

政务处分制度发端于传统的政纪处分制度，又高于政纪处分制度，是一种新型的公职人员管理工具。政务处分制度崇尚权责一致、宽严相济等法治理念，强化党对政务处分工作的领导，注重政务处分与党纪处分、刑事责任追究的制度衔接，坚持“严管和厚爱结合、激励和约束并重”，在惩戒违法的同时，切实保护公职人员的合法权益。随着《监察法》《监察法实施条例》《政务处分法》等法律规定的逐步落实，政务处分制度日渐成熟，为实现政务处分法治化奠定了坚实基础。不过，政务处分制度建设至今不到五年，尚处于起步阶段，还有许多艰巨的任务等待完成。目前，亟须完善政务处分制度基本要素，通过制定配套法律文件进一步明确政务处分的主体、对象、范围、程序等。在制度贯通方面，注重政务处分与行政处罚、刑事制裁等惩戒手段的有效衔接，细化相关程序性规范，增强可操作性。