乡村振兴战略背景下农村交通运输发展策略研究——以江苏省为例

孙雪莹

(江苏省交通运输厅规划研究中心，江苏 南京 210001)

“三农”问题是涉及我国国计民生的重中之重，也是每年中央一号文件的重要主题。党的十九大提出了乡村振兴战略，以国家战略高度加快推进乡村振兴战略实施，并写入党章。交通运输是实施乡村振兴战略的先行领域、基础保障和重要载体，推进农村交通运输发展，为乡村振兴战略实施打好基础、做好支撑和服务是贯彻落实好乡村振兴战略的重要前提。

江苏省是全国经济最发达的省份之一，目前约2 300多万人口居住在农村地区，特别是省内6个扶贫片区、2个革命老区和12个贫困县发展仍相对落后。总体上江苏省农村交通运输发展水平全国领先，但窥其内部，苏南、苏中、苏北存在比较明显的地区差异，这恰是全国农村交通运输发展区域不平衡的缩影。因此，江苏可作为乡村振兴战略背景下全国统筹农村交通运输发展的典型样本，研究其发展策略既能起到示范引领作用，又能为统筹全国农村交通运输发展提供参考。

1 乡村振兴战略基本要求

1.1 国家层面

乡村振兴战略总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。2018年1月，国家印发了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(中发〔2018〕1号)，围绕总要求和十九大提出的阶段性目标，提出了乡村振兴战略的阶段目标：到2020年乡村振兴制度框架和政策体系基本形成，到2035年农业农村现代化基本实现，到2050年乡村全面振兴，农村强、农村美、农村富全面实现。意见还提出了50项战略行动、工程和具体的保障措施等，从顶层设计上构建了乡村振兴战略的“四梁八柱”。随后，国家印发了《乡村振兴战略规划(2018～2022年)》(以下简称《规划》)，作出了阶段性谋划和具体任务部署。

1.2 交通部层面

习总书记多次就“四好农村路”做出重要批示，明确提出要把农村公路建好、管好、护好和运营好。交通运输部长期以来都把农村公路建设摆在行业发展的重要位置。2018年，交通运输部印发了《关于服务和支撑乡村振兴战略实施的指导意见》，从补齐农村交通短板、推动交通提档升级、提升运输服务供给、改善农村交通环境、强化管理养护升级和加强组织文化建设等六个方面提出了具体的任务要求。

1.3 省级层面

2018年江苏省委省政府一号文《关于贯彻落实乡村振兴战略的实施意见》(苏发〔2018〕1号)要求各地各部门要组织编制乡村振兴的地方规划或专项规划，部署一批重大工程、行动计划、实事项目。并根据文件精神，印发了《江苏省乡村振兴战略实施规划(2018-2022)》(苏发〔2018〕23号)，部署了重大工程、重大计划、重大行动，设立了26个指标的乡村振兴指标体系，提出了保障措施。为推进“四好农村路”建设，省政府还印发了《关于进一步加强“四好农村路”建设的实施意见》并制定了验收标准。2019年，江苏省交通运输厅印发了《江苏交通运输服务和支撑乡村振兴战略实施的指导意见》，作为行业领域贯彻落实乡村振兴战略的指导性文件。

2 江苏省农村地区交通运输发展概况

2.1 发展基础

江苏省经济发达，尤其是发达的县域经济，这有力地保障了农村交通运输的发展，再加上水网密布、深厚的文化底蕴，为美丽乡村和乡村产业发展提供了先天的优势条件。总体来看，江苏农村交通运输具备良好的基础。

(1)基础设施

2019年底，江苏省农村公路总里程已达14.2万km，密度为132 km/百km2，农村公路中二级以上公路占比达到18.7%，居全国各省区之首，农村公路等级路列养率达100%，行政村双车道四级公路覆盖率为95%，计划2020年末实现全覆盖。

(2)运输服务

推进城乡客运一体化，大力发展镇村公交，2019年镇村公交覆盖率达95.8%，计划2020年实现全覆盖。大力推进农村“县-乡-村”三级物流体系建设，倡导“客货并举，运游结合”的发展模式，乡镇快递网点覆盖率在全国率先达到100%，村邮站实现了所有行政村全覆盖。

(3)示范推广

打造了诸如“溧阳1号公路”、江宁全域旅游线路等农村公路品牌，以及多个全国“四好农村路”示范县、城乡物流一体化示范县。

2.2 问题和挑战

随着江苏省城乡一体化进程加快推进，农村地区经济社会发展迅速。当前乡村空间格局重构，交通运输需求和要求也发生了变化。现有的农村交通运输体系发展主要有以下问题和挑战。

(1)乡村空间格局演变，交通供给布局亟需调整

近年来，江苏省城镇化率不断提升，2019年已达70.61%大批农业人口流向城市，部分地区乡村人口萎缩明显。《规划》提出了“顺应村庄发展规律和演变趋势，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路分类推进乡村振兴”。据此，江苏省在两轮镇村布局规划调整的基础上，将全省自然村分为“集聚提升类村庄”“特色保护类村庄”“城郊融合类村庄”“搬迁撤并类村庄”和“其它一般村庄”等五类。目前江苏省正逐步推进苏北地区农村群众按城镇化规律集中居住，同步开展搬迁安置、空间治理、环境提升工作。在经济发达的苏南地区，随着城乡融合的深入，乡村发展的地理重心也在向新的经济、产业、交通节点偏移。因此，随着乡村空间格局的变化，原有的村镇布局将发生很大变化，现有的农村交通运输基础网络已难以有效供给，整体面临重构。

(2)区域发展不平衡，省级要素统筹难度大

与经济发展的不平衡对应，苏南、苏中、苏北农村交通运输发展水平也存在较大差异。当前省级交通主管部门在农村交通运输发展统筹上，资金、政策等要素保障向苏中、苏北倾斜较多。然而三个片区发展任务实质上并无轻重之分，客观上不同发展阶段对应不同的发展需求：苏南侧重于深化城乡融合，城乡交通一体化任务紧迫，苏中地区侧重于保证现有交通供给体系正常运转的前提下，进一步优化提升交通服务水平，苏北地区需结合脱贫攻坚、推进苏北农村住房改善等任务，加强农村基础设施建设，逐步提高镇村公交、农村物流等运输服务的覆盖率。省级交通主管部门在资金等要素保障政策过程中如何既能体现对发展基础较弱的地区优先保障，又能体现对不同地区发展重点的引导，是统筹的难点。

(3)运输服务效益和水平有待提高

相对来讲，乡村地区出行频次以及物流需求近年来虽有所增长，但往往需求规模不大、不集中，容易出现公共运输不经济的现象，抑或是现有的公共运输服务体系服务时效性不强、对外衔接不畅，无法满足更高的需求，老百姓的获得感不强。以苏北农村为例，客运需求主要是上学、走亲访友和进城等，且人口大部分是老年人和儿童，人员也不够集聚，传统的镇村公交模式运营成本高、收益低、频次少，对乘客吸引力较弱，地方补贴压力大，运营难以为继。而在县域经济发达地区的乡村，客运更注重与城镇的高频、快速联系，对物流服务要求也更高，当前镇村公交与城乡公交、城乡公交与城市公交的衔接水平有待提升，物流快递点、快递柜等末端配送基础设施建设有待加强。这要求农村运输服务应当针对各地农村的人口、客货需求等具体特征来优化配置资源。

(4)农村交通运输安全压力大

据统计，全省交通事故中半数以上发生在农村。究其原因，一是农村安全标识标线和安防工程相对城镇覆盖不够，而农村的交通流量越来越高，事故风险越来越高；二是江苏省农村公路平均等级较高，对外联通性较好，部分大型货运车辆为避免高速收费，选择县乡村道绕行，对路面损伤大，安全风险增高；三是农村地区居民，特别是老年人和儿童，交通安全意识较为薄弱，出行过程中处明显弱势。

(5)农村公路治理能力有待提升

农村公路建管养运的主体责任在县级以上交通管理部门，但由于财力限制、资金筹措保障机制尚不完善，以及管养队伍不稳定等问题，部分地区深陷管养困难的窘境。此外，农村公路大中修养护市场化改革需要进一步推进，信息化管理水平也有待进一步提升。

2.3 发展趋势

江苏省是首批交通强国试点省份，今年4月中旬江苏省委省政府印发的《交通强国江苏方案》将“交通服务乡村振兴样板，重点建立农村公路+发展模式”作为交通强国建设的十大示范样板之一。

随着经济社会的发展变化以及乡村振兴战略的纵深推进，江苏农村交通运输发展将呈现以下趋势：一是服务乡村“治理有效”，农村交通运输基础框架将随着乡村结构的调整发生较大变化，设施和服务更向经济节点和集中居住点倾斜。二是服务“生态宜居”，城乡交通运输一体化仍是重点发展的方向，乡村与城市的沟通联系日趋紧密，城乡之间客货联系也更顺畅，随着人们观念的发展变化，很可能会出现人口“返流”至乡村居住的现象，对运输服务效率和质量要求将提高。三是服务“产业兴旺”，农村交通运输更趋融合发展。为带动农村经济社会的发展，结合农村的需求特点和特色，“交通运输+产业”，“交通运输+旅游”等模式将有广泛的发展。四是农村交通运输更重视可持续发展，重点保留乡村特色、保护乡村生态和提高安全水平，探索发展农村智慧运输，大力发展农产品冷链物流。

3 发展对策策略

3.1 发展原则

(1)因地制宜，分类推进

统筹考虑苏中苏南苏北实际，针对不同规划村庄类别，区别引导，差异化保障，统筹推进。

(2)政府主导，社会参与

加强省级监督指导，推进立法和相关规划政策出台，落实县级实施主体责任，鼓励社会力量和群众参与。

(3)融合发展，特色发展

促进城乡融合，推进城乡一体化。充分发挥水乡泽国的特色以及悠久的传统文化优势，彰显地方特色，大力发展“农村公路+”。

(4)以人为本，绿色可靠

兼顾经济社会发展与乡村生态环境保护，尽力保护乡村生态环境原貌，以人为本，发展农村智慧交通服务，建立安全可靠的交通运输体系。

3.2 重点任务

(1)完善交通基础设施网络

一是完善农村地区交通基础设施。推进规划县道达标改造，在实现行政村双车道四级公路覆盖率达到100%的基础上，逐步配套规划发展村庄通达等级公路。加大“撤渡建桥”力度，全面消除在册学生渡口，除规划保留渡口外，基本实现应撤尽撤。在有条件的地区结合旅游发展推进内河航道整治和客运码头建设。二是加强农村公路与重要的节点、高速公路、干线公路衔接。提升路网内联外通水平，提高对重点中心镇、特色小镇、重要产业园区、旅游景点的覆盖率，推进农村地区与区域重大港口、机场、综合客货运枢纽、高速互通等衔接网络建设。

(2)创新农村客货运输服务

客运方面，建立多元化、差异化的农村客运服务体系，鼓励各地创新农村客运发展模式，比如针对客流相对分散的地方开行大站快车、区间车线路；针对求学、上班人群，开通定制专线；针对城乡出行需求，开通需求响应型的城乡客运线路；在城乡融合程度高、经济基础好的地区，推行全域公交。货运方面，按照“县级中转、乡镇级分拨、村级配送”和“多站合一、资源共享”的原则，统筹规划建设农村物流三级网络节点体系；培育现代化的农村物流经营主体，鼓励农村物流企业与大型连锁超市、农产品批发市场等建立稳定的业务合作关系；充分利用农村客运站、邮政网络、超市、供销社等节点承担物流配送末端节点功能；研究制定农村物流装备标准并推广使用。

(3)保障农村交通运输安全

一是建立健全农村交通安全网格化综合治理体系。形成政府主导、部门协同、社会参与、群众自治的农村道路交通安全工作格局。二是开展农村公路隐患排查整改。推进农村公路生命安全防护工程和危桥改造；完善农村公路重点路段标志标线，在事故多发路段的路口提高照明水平，安装交通信号灯等交通安全管理设施，强化安全提示；会同公安、教育等部门，开展交通安全知识进农村主题宣传活动，提升农村地区出行人员的交通安全意识、认知水平和防范能力。三是完善安防相关标准规范修订。

(4)推进信息服务向农村地区延伸

一是加强农村公路信息化水平。构建农村交通监测体系，采集重要路段、危桥等路网运行数据，建立农村公路规划建设管理养护信息平台。二是提升居民出行信息化服务水平。鼓励农村客运信息接入全省公众出行综合信息服务平台，基本实现城乡居民出行信息服务“一站式”查询，积极推动地图导航功能向我省农村地区拓展，推进农村居民出行便捷购票与移动支付服务。三是提升农村物流信息化水平。支持农村物流信息平台建设。鼓励发展农村电商平台和农村物流信息平台，打造线上线下一体化农村物流服务模式，促进农村电商平台、农村物流信息服务平台与交通运输物流公共信息服务平台、政府平台和企业平台实现互联互通，高效对接各类公共信息平台。加快农村物流信息化技术应用推广。

(5)鼓励发展“农村公路+”

农村地区有着城市地区无法比拟的空间资源、生态资源和农业资源，而农村公路则是发挥这些资源优势的基本渠道。政府应当鼓励将农村公路作为风景路、通往乡村野趣的休闲路、农产品外销的通路，利用农村公路将人们引入乡村空间，享受乡村乐趣，向城市输送农产品以及旅游等农村相关概念，吸引更多的投资，形成“农村公路+旅游”“农村公路+文化”“农村公路+产业”等百姓可参与、可转化为经济效益的发展模式。

(6)大力发展农村交通文化

一是推动交通运输与乡村文化的融合。将历史文化、地域文化融入到农村交通运输建设中，鼓励打造凸显人文底蕴和景观特色的文化公路。二是加强农村出行文明宣传。强化交通参与者的规则意识、法治素养及社会责任等，鼓励利用交通管理及服务站点建设交通文化展示区，组织开展“爱路日”、交通展、开放日等主题活动，丰富交通文化内涵，宣传弘扬交通精神。三是加强交通文化的制度化。推动将交通运输文明建设要求纳入乡(村)规民约，充分调动农民群众爱路、护路的积极性、主动性和创造性，营造和谐交通发展氛围。

(7)加强农村基础设施养护

一是推进养护体制改革。通过政府购买服务等方式，因地制宜、分类有序推进农村公路大中修工程市场化改革。有条件的地区推行农村公路建设、养护一体化等新模式。二是鼓励社会力量参与农村公路养护。出台相关优惠政策鼓励大型国有企业、民营企业等社会力量参与农村公路建设养护，推行建设与日常保养捆绑招标、片区捆绑招标等建设养护工程总承包模式，提升养护生产效率和专业化水平。三是着力建立以农村公路养护质量和安全为主的信用体系。将从业单位信用记录及时向社会公布，并与招投标等工作挂钩。四是实现农村公路规范化养护，推动各地结合功能需求因地制宜制订农村公路小修保养、大中修工程操作规程，加大推广应用力度。

3.3 政策保障

(1)强化顶层设计、政策引领

贯彻落实乡村振兴战略，鼓励各地编制农村交通运输规划，修编农村公路网络规划，农村客货运场站规划，做好与镇村布局规划等上位规划及旅游、产业等相关领域规划的衔接。分类制定农村交通运输扶持政策，鼓励采取“一事一议”的方式解决重大问题事项。

(2)重视示范引领

继续加强城乡交通运输一体化示范县、“四好农村路”国家级和省级示范县、省级农村物流示范县等创建工作，鼓励地方政府对农村交通运输有所作为，规范农村交通运输发展。对“农村公路+”的农村交通运输发展新模式加大支持和宣传，打造江苏农村交通运输发展的亮点、品牌和样板。

(3)加强要素保障

积极推动完善和落实以县级公共财政投入为主、多渠道筹措为辅的农村交通发展资金筹措机制，充分发挥好政府、社会、市场等各方力量，保障农村交通运输建设资金。力争将农村交通建设、养护、客运资金及管理机构运行经费和人员基本支出纳入一般公共预算予以保障。综合考虑各地经济发展水平、成本等，分类制定相关补贴标准；针对各地发展实际需求，对有条件实现的地区，设置引导性的专项补贴，如城乡一体化、“农村公路+”等方面。

(4)加强督导考核

推动建立分级负责、上下联动的督查机制，及时对农村交通运输发展成效进行公示、监督和评价，推动将省级督导结果列入地方人民政府的考核序列。建立各项荣誉称号退出机制，考核不及格的，取消相关荣誉及奖励。

(5)加强宣传引导

充分利用各类媒体，大力宣传交通运输服务和支撑乡村振兴战略的意义和成效，努力形成全社会关心、支持和参与农村交通运输发展的良好氛围。将农村交通运输纳入信用管理体系，对于社会人员投资农村公路、支援农村公路建设或者破坏农村公路纳入信用管理，引导社会爱护交通基础设施，健康出行、和谐出行。

4 结 论

从江苏省农村交通运输发展的经验来看，随着经济社会的发展前进，农村地理格局改变为农村交通运输的网络布局和服务供给提出了新的要求，地区差异的普遍存在给政府的统筹管理带来了新的挑战。政府应当因地制宜，从政策、考核、宣传等方面着力，充分发挥社会、市场和公众的力量，加强示范引领，做好农村公路的建管养运，通过“农村公路+”等新模式，支撑农村发展焕发出新的活力。