法治化背景下基层信访工作面临的困境及其破解路径

陈华平，侯泉永

（江西理工大学，江西 赣州341000）

引言

全面依法治国在维护社会和谐稳定，尤其是在基层信访工作治理法治化中化解社会矛盾问题上是一个巨大的推动和突破。党中央特别强调，法治化是提高国家治理能力的可靠保障。作为一项维护公民正当权益的诉求救济机制，信访是与我国实际国情相适应的权利救济制度，法治化转型是推动信访制度日臻完善且全面落实的内在需求［1］。信访工作从根本上来讲属于群众工作，中国当代信访制度在创建时期（1949—1957）、探索调整期（1957—1976）、恢复重塑期（1976—1982）、法制起步期（1983—1995）、功能转型期（1996—2005）、创新加速期（2006—2012）、法治完善期（2013至今）等各个历史时期都发挥了加强党和人民群众联系的桥梁和纽带的重要作用［2］。虽然信访为广大人民群众政治参与、表达诉求等提供了重要渠道，在推动经济建设、维护社会安定和谐发展方面作出了卓越贡献，但是如果处理不当，也会给社会和谐稳定带来严重挑战。

一、问题的提出

长期以来，社会普遍存在对信访制度误解甚至是歪曲的问题，认为信访就是上访、维稳、人治、谋利或维权抗争的关联词。这些妖魔化现象的产生源于人们对信访制度的本质认知不清、对信访制度的定位认识不足。信访制度是一种补充民主政治。就本质而言，信访制度是低门槛的民主、弹性的民主、直接民主、超越科层制的民主和群众民主［3］。加快信访法治化改革步伐，全面推进法治信访、阳光信访、责任信访，始终贯彻以人为本的理念和宗旨，全面协调政治体制改革、司法体制改革等，依托诉访分离改革，丰富并优化信访信息渠道，引导发展大信访理念，打造大信访格局，推动信访法治化、信息化发展［4］。信访是否有必要纳入法治化体系，答案是显而易见的。当下的信访已经将其纳入社会全面综合治理之中，并形成大信访格局。信访法治化即使信访理论与实践都必须纳入法治的轨道中来。信访法治化主要指的是任何信访活动都在遵循法律政策的前提下开展，实现真正意义上的善治。信访法治化，要求信访制度务必要在自觉遵循法律规定、积极响应现代法治精神要求的前提下，立足于本国实际情况进行针对性、合理化设计，信访实践需在遵循现代法治的理念下开展。信访法治化问题主要涉及到信访机构设置的法治化及信访程序的法治化等方面。信访依托于各种各样的社会形态的不断交替而发展演进。信访制度在保障公民权利、消除人民内部矛盾、反腐败斗争、维护社会稳定有序等方面起着极其重要的作用［5］。因此，务必要正视基层信访工作、认真剖析、提出解决方案才能在社会治理中不断防范和解决社会矛盾，维护社会的和谐稳定与安宁。

二、我国基层信访工作一般和特殊处理方式

虽然国家没有制定信访工作方面的法律，不过基层信访工作均是在按照《信访条例》的要求及规定下稳步有序地开展的。根据《信访条例》，县级以上政府需要设置专门的信访工作机构，譬如信访局；县级以下政府则在自觉遵循方便信访人等原则的基础上，合理划定负责信访工作的单位，通常是创建信访办等。现阶段，我国基层信访机构坚持属地管理、分级负责的制度准则，按照谁主管、谁负责的方式开展基层信访工作。

（一）一般信访工作流程

对于来信和来访，一般由当地村（居）、乡（镇、街道）、县（市、区）三级采取属地属事分级处理的方法开展信访接待和处理工作。但是在实际工作中，村（居）一级暂无专人负责群众来信来访工作，不会按照接访程序登记信访信息，如遇到信访人来访反映问题时，多由村干部直接接待处理。若发生非访、越级访等特殊情况需要采取稳控措施时，其他村支两委干部共同开展盯防等维稳工作。在工作的方式方法上，大多依靠经验和采取做思想工作的方式进行处理。如信访人直接到乡（镇、街道）反映问题，一般由乡（镇、街道）信访办（综治办）工作人员开展信访登记、接待等工作，单位分管领导（乡、镇分管信访的领导多为政法委员）协调、调度处理。现阶段而言，来访比较集中的一般是县（区、市）一级信访部门，这一级一般都设有专门的人民群众来访接待工作机构和场所，并设有专岗负责信访接待工作，到县（区、市）一级信访部门走访后，一般按照登记、转交办、督查督办等流程进行相关工作。在具体的信访工作中，“三级调处”作为一种工作机制被运用的最为广泛，并且效果突出。一级调处：即将群众来访反映的问题转办、交办至有权处理的驻县、县直部门或乡（镇、街道）处理，在60日内出具处理意见书，如果一级调处失败，明确告知信访人根据程序在收到处理意见书15日内向上一级行政机关申请信访事项复查。二级调处：即由分管县级领导或相应单位包案，通过召开专题会、协调会等方式进行调处，再以县级人民政府或县级行政机构名义出具复查处理意见书，若二级调处失败，明确告知信访人按照程序在收到复查处理意见书15日内向上一级行政机关申请信访事项复核。三级调处：即由分管市级领导或相应单位包案，通过调查等方式进行调处，再以市级人民政府或市级行政机构名义出具复核处理意见书。就目前信访工作而言，实行信访三级终结制。具体信访数据以赣南地区Y县为例，据不完全统计，近三年来，该县受理信访案件5779件次，8085人次，其中信访部门、责任单位及时受理率分别为99.76%、99.79%，满意率分别为99.35%和99.25%，信访部门、责任单位参评率分别为97.58%和97.39%，综合网上信访占比率为73.72%。从以上指标数据分析可以得出：相对而言该县信访量较大，互联网等新媒体平台成为反映问题诉求的主要渠道，信访部门和责任单位受理和办结比较及时，信访群众对信访部门和责任单位的参与评价积极性较高，对信访部门和责任单位的服务质量比较认可。

（二）特殊信访工作流程

根据国家《信访条例》，信访人走访需前往指定接待场所；集体走访应推选5名以下代表，务必要知法守法，切勿作出极端甚至犯法行为。但是近些年特殊信访问题凸显，非访、缠访、闹访等行为越演越烈，信访人采取合法化外衣，配合某些极端上访方式，以压力逼迫基层政府或部门妥协达到谋求其利益的目的。对越级赴市、省、京的信访人，基层信访部门或责任单位主要采用劝返接回的方法。一般来说从市到中央信访接待人员在接到信访投诉后，根据“属地管理、分级负责”原则进行“劝回”，并通过信访信息系统平台转办、交办甚至是督办地方处理。同时，县级信访部门及工作人员将情绪激动、问题诉求强烈、非访等需要劝返接回的信访人接回后，按照“属地管理、分级负责”原则，再将越级信访人交由相应乡（镇、街道）和相关部门接回做好安抚等后续跟进工作。若信访人反映问题诉求合情合理合法，应当积极解决。对因法律法规、政策落实等有所限制的历史遗留问题，在做好情绪安抚和政策解释等工作的同时，应该按照公平合理的原则，采取其他帮扶措施，如信访救助、相应项目扶持或人道主义关怀等方式给予适当帮扶。对于无理诉求，且妄想利用非访、闹访达到其目的的信访人，应该依法打击，不能瞻前顾后，失之于宽，失之于软［6］。

三、当前基层信访工作面临的困境

（一）信访机构分散低效，职能机构推诿现象严重

信访职能机构的设置不具有统一性，相对分散，县级以上人民政府和各政府职能部门基本设置有信访局或内设信访办（综治办）等类似职能机构，以处理专门的信访事宜。信访部门的分散化，可能带来信访路径的多样化，容易造成了信访人的问题反映被踢皮球，导致信访受阻。尽管《信访条例》规定，信访人有权各级政府部门进行信访活动。不过该文件也明确规定，信访部门应当在15日内给出是否受理的答复，但是流转交办至具体责任单位还有15日的时间做出是否受理的决定，整个信访程序在受理之日起60日内办结，如果遇到特殊情况，可以延长30日，这样整个流程应在最多120日内办结。但何为特殊复杂信访事项，暂无明确相关标准，也无相关部门来界定，这可能会存在有些信访事项被人为地延长的情况。如果信访人不满信访事项处理意见，可在30日内向上一级行政机关提出信访复查，如果依旧不满信访复查结果，再在30日内向上一级行政机关提出信访复核。由此可知，一个信访事项可能最多耗时180日或者在实际生活中乃至更长时间。

职能机构推诿现象严重表现在：一是上级部门往下级部门推脱责任，原本上级部门完全可以解决的问题，为了不担责任全部交办下来，造成下级部门无谓的工作量。很多时候，上一级信访工作人员只管信访人的身份住址，以“属地管理”为原则推到下一级处理。二是同级相互推诿。一些部门信访工作人员单纯地认为农业农村局只管农业农村的事、生态环境局只管环境的事、住房建设局只管房屋建设的事，信访是一项独立的工作，应该让当地的信访局去管。这极易导致诸多部门和乡（镇、街道）疲于被动应付的局面，信访问题在某种程度上可以归结为一定区域内相关职能部门不能或不完全依法行政、履职尽责的延续。

（二）信访内容纷繁复杂，工作人员服务意识缺乏

《信访条例》明确了信访的内容，但排除了信访人应当通过诉讼、仲裁等手段寻求救济的途径。在现实生活中，信访人把“有困难找政府”“人民政府为人民”与自身诉求一概而论。大多数信访人不会去区分他所反映的事情能不能通过信访渠道得到有效处理，一方面是信访人缺乏正确引导和相关法律素养，另一方面是现行的国家《信访条例》中也并没有将信访事项的受理范围进行逐一明确，同时也因为我国现阶段暂时没有制定和出台“《信访法》”，没有将信访相关事项和问题进行专门规制，所有导致了具体信访工作中出现信访事项内容纷繁复杂的局面［7］。

加上基层信访工作人员的主动服务意识不够。有的工作人员在信访工作中缺乏主动性，很多是被动地工作。一些信访工作人员见有“信访钉子户”前来反映问题便态度生硬、“避而不见”，带有“信访钉子户都是狗皮膏药”的看法。

（三）信访方式简单极端，地方维稳负担巨大

有的信访人因为自身法治意识淡薄，同时出于急迫为了解决所反映的涉及自身权益问题诉求，不考虑违法信访后果，采用的信访方式方法可能会比较简单并偏激极端，如拦截公务车辆、在行政机关办公场所示威（静坐、打标语等）、煽动舆论报道、寻衅滋事、采取极端措施危害自身安全（绝食、自残）等行为。信访人采取这些非理性的信访方式，就个案来说可能有助于其快速得到相关部门注意和重视，解决其当下燃眉之急，但是这种方式折射出的非理性后果和社会效应是极为负面的。由于信访并未立法，相应法治保障机制并不全面，仅有的国家《信访条例》第二十条对信访人非理性的信访方式也只是简单地做了相应的界定及处罚，在实际问题中，可操作性不强。

信访这一救济制度的功能在现实生活中也会面临尴尬处境，一边需要畅通信访渠道，一边还要维护社会稳定。还有些上级部门对下级部门的考核内容也要通过信访维稳指标来体现，使得下级部门千方百计控制信访数量。一些省、市、县为了降低各类型的信访指标数量，就出现了“拦访截访”“1+X”盯访等有悖现代法治社会精神的做法［8］。甚至有些地方政府“花钱买平安”的做法也是时有发生的。

（四）信“访”不信“法”现象突出，接访后续工作不重视

信访制度本是除司法救济外的另一种补充性救济方式，但是现在的信访中却包含了大量社会问题与矛盾，其中越级赴省进京等成为主要方式。越来越多的信访问题，使得上级政府和中央政府无法面面俱到，照顾到各方利益诉求，加上各地各部门对信访群众的“围追堵截”，让党与政府的公信力在信访群众中消失殆尽。信访制度应该回归其本来面目，然而在实际工作中信访群众心中认为信访是一种特殊权利救济方式，甚至认为信访“无所不能”，变相让信“访”不信“法”现象突出。

还有信访前端性工作做得很好，比如接待、登记、拦访、劝返等，但接续性的工作经常“掉链子”，工作虎头蛇尾，导致陷入“信访群众被劝回，劝回再信访”的怪圈，有的甚至变本加厉，变得异常难以处置。在信访接待工作中要尤其注意：认真对初信初访群众诉求的甄别工作。有的接待工作人员在思想上就不够重视，在态度上不够热情亲切，只想着快速打发了事，不注重观察群众行为动态和诉求分析。这可能导致不是所有信访者的诉求都能获得平等地对待，信访者的正义具有明显的机会主义性质［9］。信访工作不分前后，讲的是整体协调，所有动作一气呵成，这样才能发挥其做大效能，把事情办好办实。

四、破解基层信访工作困境的路径

在当下全面依法治国的大环境下，基层信访工作一定要在法治化轨道中运作。基层信访工作之所以总是差强人意，主要还是在落实主体责任、人才队伍建设、探索创新和规范操作不足上。

（一）建立信访主体责任机制

针对各职能单位推卸责任的问题，需要加强统一调度、明确并细化信访工作责任。可以从如下几个方面为具体抓手。一是案情较为简单的信访事项，由具有管辖权的单位或部门直接调查并在规定时间内出具信访人书面处理意见书，务必要保证当面送达及处理。二是案情较为复杂，涉及多个单位或部门的，应该由挂点单位领导报案，协调调度各方资源，在限期内出具信访人书面处理意见书，务必要保证当面送达，规范工作流程，能直接处理的处理到位，如暂时不能解决的也要先解释安抚到位，软化矛盾，避免产生激进行为。各级信访工作联席会议应该明确各部门各单位信访工作职责及责任，对具体信访案件的劝返、接回、处置等工作，必须下达任务，认领责任，挂钩绩效与考评，倒逼各单位认真履行职责，认真反思和广大民众间的深厚情谊及血肉联系，共同推动社会安定有序发展。

（二）建立完善信访人才队伍机制

在新的历史时期，加大对信访专业人才的培育是实现信访法治化的重要前提并刻不容缓，只有专业人才的支撑才能保障信访工作的良好运转和不断发展［10］。多渠道多路径提高信访干部政治站位，始终保持积极的精气神，自觉秉承着为党分忧、为民排难的工作宗旨，发扬钉子精神。举办信访知识业务技能培训。一方面，通过对政策、法律法规的集中学习，让信访工作人员及时更新知识储备，掌握最新、最全的政策法规知识，提升其政策理论水平。另一方面，真正以实践为抓手，培养信访工作人员法治思维和处理信访问题的能力。最关键的还有对在信访工作中表现突出的给予破格提拔晋级使用，建立健全物质与精神双激励的机制，真正激发信访干部干事业的热情和活力，定期开展“最美信访干部”评选活动，深入挖掘真实的感人事迹，积极树立典型，逐步形成“我是信访干部我骄傲”的健康风气。“上面千条线，下面一根针”，越往基层，信访部门越显得编少人少事多事杂，一个萝卜要顶几个坑。如乡镇信访干部多为兼职，既要开门接访，做好群众接谈、疏导教育、宣传政策和法律法规，解心结，又要办信，撰写文书材料，还经常要赴现场一线劝返上访人员，应急处理突发紧急信访，与信访人面对面，零距离处理信访事项，调解纠纷，站在老百姓的立场上分析并处理问题，维护老百姓的正当权益。尽可能地化解和消除人民内部矛盾，尽量减少或者避免出现越级访、非正常访等情况。为适应这种工作状况，基层信访干部要加强学习，努力成为信访工作合格的多面手。

（三）建立信访经费支出分担机制

现阶段，受各种因素的制约，法制有待进一步健全和优化，机制也需不断改进和优化，信访目前尚未全部纳入法治化轨道，在此时期，由于信访维稳等，其工作经费仍将高位运行。如果信访经费搞一刀切均由地方政府负担，那地方财政将压力巨大。唯有建立多部门多地区分担机制，就能卓有成效地解决成本高昂的问题。具体有以下几个原则：一是谁负责谁承担原则。很多信访矛盾和问题源于相关职能部门未严格按照法律政策、规章制度办事。应将相关部门划拨或协调相应工作资金并纳入到信访案件的处置经费中，保证信访维稳工作经费充足。二是谁受益谁承担原则。信访人员越级赴市、赴省、赴京信访，亦会给当地带去不稳定因素。对信访人员的劝返接回，市、省、京当地也是受益地，就这一点来看，这是有利于维护整个社会的和谐稳定的。因而，各级政府务必要结合实际情况，按照合适的配比制度转移支付。企业单位的正常经营、稳步发展高度依赖于民主有序的营商环境，可以说，企业单位亦是信访治理工作的受益者，所以，鼓励并引导企业单位加强对信访工作的支持，可捐赠一定的费用并作为维稳资金，促进信访工作高效高质地全面开展。三是谁违法谁承担原则。对于未按照法律政策、规章制度进行信访的人员，既要依法惩处，也要构建严谨成熟、规范可行的制度，由信访人员追偿为处置其信访事项所支付的费用［11］。

（四）建立强化信访接待后续处置机制

接访是方法，处置是目的，要想社会安定有序发展，需要认真做好访后处理工作。宣传教育是信访工作的一个重点，根据具体情况，如对涉法涉诉信访件，切实做好信访人的法律法规解释等工作。在根据实际，正确宣传引导，让广大人民群众知晓司法裁判是公平正义的最后保障，在这个问题上，那些违规违纪和违法犯罪的领导干部们给社会公众作了一个极其负面的示范效应，老百姓错误地认为有后台是可以“权大于法”的。一般在县级信访部门中都设有信访督查专员职数，这些人要切实履行好后续跟踪监督工作，属于越级上访或扬言非访的要做好台账表并不定期回访，了解相关单位访后处置情况，并定期销号，对工作敷衍了事、不履行职责、带来负面影响或造成恶劣后果的不予销号并报请相关单位给予问责处理。另外，切勿待信访群众重复信访并引发严重后果时，才加强跟踪问责，所有信访干部都增强责任意识，重视对民众正当权益的有效维护，要增强“问题隐患”意识，积极采取各种手段防微杜渐，并要做好未雨绸缪工作，保证信访群众提出的问题和要求都能够得到及时有效地回应和处置。

在法治化背景下，矛盾依旧会产生，但矛盾也不会凭空消失，出现矛盾不可怕，最重要的是选取合适的法治方式应对和化解矛盾，政府以及权力机关等务必要知法守法，依法履行职能和权力。任何单纯的拦访截访等片面维稳都是不对的。我们要把弘扬正义与法治贯穿问题解决的始终，不能让某些人用“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思想来左右正常的决策，各级政府要用法治化的理念思考社会治理问题，用法治的方法去处理基层信访矛盾和纠纷。