扶贫政策执行过程中存在的形式主义困境及破除策略——基于史密斯政策执行模型为分析视角

楚汉杰，叶兴艺

（1.广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁530006；2.广西民族大学东盟学院，广西 南宁530004）

一、问题的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻学习、发扬了习近平新时代中国特色社会主义思想，领导全党从整治政治作风入手，在全面推进从严治党、加强党风廉政建设方面已经取得显著成效，但正如习近平在党的十九大报告中强调，全面从严治党任重而道远。李克强总理在第十三届全国人民代表大会上作《政府工作报告》时指出：“政府工作中的形式主义问题仍然突出……要大力整治‘四风’，力戒形式主义……”［1］形式主义作为“四风”之首，指的是一种只注意形式而忽略了内容、实际效果，最终脱离社会现实的形而上学工作方法与作风，严重阻碍了国家治理体系和治理能力现代化的发展［2］。2020年是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年，“政府目标的实现、决策方案的落实，关键在于行政执行。”［3］中央各项精准扶贫及乡村振兴政策都依赖于基层政府的落实与执行，特别是直接面对人民群众的驻村扶贫工作队，成为了国家政策和农村发展之间互动的“桥梁”，更是扶贫政策执行的重要主体与责任人。基于此，本文以如何在扶贫政策执行过程中有效遏制“数字脱贫”“注水达标”等表现的形式主义之风为核心问题，以史密斯政策执行模型为理论框架，从政策框架、执行机构、目标群体、环境因素四个方面对扶贫政策执行过程中产生形式主义困境的成因进行分析，最终对扶贫政策执行的形式主义困境提出相应破除策略，力求从根本上克服政策执行领域的形式主义。

二、理论框架及解构

1973年，美国学者托马斯·史密斯在《政策执行过程》著作中首次对政策执行的影响因素及其生态关系进行系统分析，构建出“四因素论”的史密斯政策执行模型［4］。史密斯认为，政策执行过程中受到的主要影响因素分别是：第一，理想化政策，指的是制定政策时政策自身所追求的理想化作用方式，其内容包括政策可行性、合理性以及政策内容是否明确等。在本文中，主要指国家制定的相关脱贫政策，也就是政策制定者希望扶贫政策表现出的政策形式及作用。第二，执行机构，指的是负责执行政策的组织或人员，所探究的主要是政策与执行机构或人员的契合度，其内容主要包括政策执行者在执行政策过程中行为的合理化程度以及执行政策的组织或个人的能力与水平等。在本文中，主要指负责执行扶贫政策的机构或组织，包括村委会及第一书记、驻村干部等一线脱贫攻坚工作者。第三，目标群体，指的是政策的直接影响者，所涉及的内容包括政策受众群体的相关特性、接受程度、反应预测等。在本文中，主要指的是享受到扶贫政策的贫困户。第四，环境因素，指的是可以影响政策执行或被政策执行所影响的相关因素，包括社会、经济、政治等环境。在本文中，环境因素指既直接影响脱贫政策执行效率及质量，也影响政策产生、执行、发展的相关政治、经济等社会环境。四大因素之间通过互动在社会上产生张力，这种张力影响了政策执行者和政策受众群体。史密斯通过“处理”一词表现出政策执行各组成要素内部间带有压力的反应，也将相关信息反馈给执行者和制定者，从而做出支持、反对、调整等进一步政策执行的决定。具体见图1

图1 史密斯政策执行模型

三、史密斯模型分析视角下扶贫政策执行形式主义的困境

（一）理想化政策：逐级发包制下的扶贫政策自身存在局限性产生形式主义

职责同构是我国纵向政府之间关系的主要特征，这种政府管理模式形成了由中央政府制定宏观的精准扶贫战略，然后将所要达到的扶贫政策目标及帮扶效果以“发包”的方式下达给省级政府，再由省级政府对政策目标进行解构、分化后下达给各市级政府，并以此类推，直至基层政府将细化后的扶贫政策下达给驻村工作队进行落实的政策执行体系。因此，无论哪一层级所产生的扶贫政策最后都需要驻村扶贫工作队成为政策执行的落实者与维护者，这就导致在执行扶贫政策的“最后一公里”中，因政策自身存在理想化情况，最终产生了形式主义的诱因。

第一，扶贫政策缺乏科学性。由于我国行政层级的层层分割和程序环节繁多等原因，加之上下层级政府信息不对称的情况，导致许多行政部门在将文本形态的政策制度转化为实践形态的政策执行过程中未能参考实地信息，无法达到科学合理的评估与设计要求，最终在政策设计上产生了不切实际的政策执行目标。这种严重的差异化导致驻村工作队所执行的扶贫政策或项目严重不切合当地实际，当地基层干部难以依据扶贫政策指导本区域精准扶贫政策的落实，产生“文本扶贫”“数字扶贫”等形式主义表现。

第二，扶贫政策之间存在冲突性、重复性。由于我国纵向政府之间职责同构的特征，以及以“发包”“解构”为形式的政策下达过程，这可能会导致各层级政府在同一个扶贫政策或更替新旧扶贫政策时，在政策内容和执行方法上发生不一致、不相容或重复的情况。在执行扶贫政策评估的过程中，各级政府需要对上级政府反馈出的问题进行整改，整改的同时还需要对一些扶贫政策执行的既存问题，根据当地情况再次进行适当调整，这就使基层扶贫干部因扶贫政策之间可能存在的冲突性或重复性而导致自身扶贫工作在考核过程中出现问题，受到不同程度和形式的批判或惩罚。在上下双重压力的环境下，政策执行者就会渐渐地疲于应对各种事务，认为不作为比作为更不容易“犯错误”，并采取敷衍应付的态度，由此在政策执行过程中产生了形式主义。

（二）执行机构：扶贫政策执行过程中侧重“维稳”及“留痕”产生形式主义

1.执行帮扶政策过程中的“维稳”倾向产生形式主义。

对于中国社会而言，在改革、发展与稳定三项工作之中，稳定是压倒一切的任务［5］。同样，稳定也成为了我国农村基层组织在执行政策过程中所遵循的基本原则。在农村社会中，部分人正是抓住这一点，利用扶贫干部在维稳工作上的压力进而无理取闹，争抢贫困户帽子，索要扶贫资源。而这种扶贫政策执行过程中所体现的维稳逻辑，使基层扶贫干部为了“不出事”，有意识地将执行扶贫政策中所带来的资源在配置过程中倾向给与自己关系密切或存在利益诉求与冲突的群体，作为“补偿”，将执行扶贫政策转化为一种维稳手段，以便于在执行其他治理政策时可以得到有效配合，协调好农村社会中的不同利益关系，减少表面上的矛盾与冲突，达到“不出事”。如2015年，冠县东古城镇宋庄村书记冒用该村25户贫困户名义申报苹果树种植扶贫项目，在扶贫项目政策实施过程中将扶贫树苗分发给11户村民，其中5户为非扶持贫困户，共违规发放树苗4356棵，折合价款6.53万元［6］。扶贫干部将扶贫政策执行过程中所获得的资源置换为维稳的手段，无法从根本上解决利益冲突所带来的矛盾，也无助于基层政府扮演好农村社会中利益协调者的角色，却反而助长了政策受众群体等、靠、要、闹的行为，还会产生扶贫政策执行过程中权力寻租、无为而治等形式主义风气。

2.执行考核政策过程中过分注重“留痕”产生形式主义。

痕迹管理是指基层在工作过程中，通过文字、表格、图片、视频等材料“留痕”来保存相关工作进展情况及展现工作效果，同时有助于相关部门进行督查与反馈，以达到工作经验的总结与提升，还可以作为完善干部考核评价体系的一种手段。因此，适当的痕迹管理是十分有必要的，但是，如果扶贫考核主体将考核政策的执行等同于“资料化”，这就会直接导致基层扶贫组织在工作中以“一刀切”的方式过分注重扶贫工作中资料的收集与整理，而忽视了对扶贫成效的关注。执行扶贫政策，帮扶贫困户本就是扶贫工作之本，而痕迹管理所表现的素材为末，在形式主义下执行扶贫政策评估，使扶贫工作舍本逐末。这导致了实际扶贫工作中“虚痕”“假痕”现象严重，虚耗了大量人力、物力、时间等资源，既降低了工作效率，又极大地增加了基层扶贫干部的工作负担。

（三）目标群体：扶贫政策执行过程中消极、被动参与催化形式主义发生

美国人类学家奥斯卡·刘易斯在墨西哥考察贫困家庭时指出：“从主要社会制度设置的内在要求的角度来看，穷人总是表现出一种满不在乎、不愿合作的态度特征，这是贫困文化最根本的特质。”［7］在扶贫政策执行过程中，贫困文化理论体现明显，长期持续的贫困使贫困户产生了与世无争和消极被动的“安于现状”心理，因此认为出去务工不如政府给钱给物来的轻松。在基层扶贫干部实施扶贫政策的过程中，贫困户对扶贫政策的宣传及执行既不理解，也不关心，对于自家可以参加哪些扶贫项目、各项措施如何开展、扶贫效果如何，甚至如何提升自身技能，培训可持续发展的能力等直接与自身利益相关的问题都不想弄明白，只关心政府还给不给钱，给多少钱物。在召开村民会议时，大多数贫困户都不参加，即使参加了也不愿意表达自己的观点和看法，导致扶贫干部想因地制宜地制定扶贫政策时缺乏对贫困户的了解，在政策瞄准过程产生偏差［8］。

这种贫困户自身缺乏脱贫内在愿望，消极、被动地参与扶贫政策实施的现象，长此以往产生了贫困目标群体主体权利缺失的内在缺陷。这导致一方面，贫困目标群体产生了一定的盲从性以及被动性，依赖思想严重，不愿意通过自身努力改变贫困状态，反贫困能力始终没有得到实质性提高，返贫可能性较大。另一方面，因在扶贫干部执行扶贫政策的过程中，贫困目标群体缺位，扶贫政策执行者和贫困目标群体并不是处于平等的双向沟通过程，而是依旧以传统自上而下的模式进行政策决策与执行，缺乏自下而上的主动沟通和渠道进行回应与表达。因此，扶贫干部只能以整体性原则对扶贫工作进行支配，这在规划、执行扶贫项目、政策时难以与贫困户实际需求进行高度耦合，使扶贫政策执行效果大打折扣。这种因目标群体消极、被动参与所产生的内在缺陷会破坏扶贫干部在工作所带来的成就感，助长在执行扶贫政策过程中的形式主义，导致政策效果收效甚微，极大程度地浪费国家扶贫资源。

（四）环境因素：“半熟人”社会在扶贫政策执行过程中难以对形式主义产生制约

“半熟人”社会是贺雪峰用二分法的方式在费孝通提出的“差序格局”主导下以血缘为纽带的传统农村社会论断上所界定的。他认为自然经济下的乡土社会是一种“熟人”社会的表现，但现代村级组织行政化后，现代化冲击改变着“乡”与“土”，也改变了“人”，大量农村年轻群体外出务工，而新生代农民之间缺少了人情关联、关系信任。这种“半熟人”社会具体表现为：村民异质性增大、村庄内生秩序能力丧失、主体感缺失等特征［9］。“农民原子化程度较高……在村庄政治舞台上活跃的只有个人而没有集团，只有利益而没有政治，并因缺乏强有力的组织载体，也就无法形成对地方政府不良行为的有效反对。”［10］在这种“半熟人”社会环境所产生的分散型村庄的政治场域下，往往容易出现只考虑自己和上级利益而忽视农民利益的赢利型扶贫干部。一方面，村庄共同体的解散和“原子化状态”下的农民群体难以对扶贫干部在执行扶贫政策中所产生的形式主义进行制衡，从而助长了形式主义者在执行扶贫政策中一味地追求功利最大化，而忽视了扶贫实效的风气。另一方面，由于村庄缺少内生治理基础，村干部常年手握“大权”对村民进行利益诱导，这导致村民如果与村干部作对，那么许多惠民、扶贫政策就会在村干部“大权”操作之下与之无缘。因此，农民在面临与自身利益无关的情况时，不会凝心聚力站出来为“受害者”给予支持或对“形式主义”提出意见，进行监督，这也在一定程度上为乡村干部的利益博弈游戏减少了阻力，从而助长了形式主义风气。

四、扶贫政策执行过程中形式主义困境的破除策略

（一）理想化政策：建立扶贫政策信息纵向传递共享机制，连接顶层设计和基层实践

自“十三五”规划以来，从中央、省以及各级地方政府对如何实施精准扶贫战略作出了全面部署，制定了精准扶贫战略的制度框架和政策体系，构建了农村现代化发展政策框架的顶层设计。但是，扶贫政策的顶层设计只有与农村基层扶贫实践高度耦合，才能更好贯彻、落实各项扶贫政策，提高政策成效，实现各项政策目标的真正落地，减少形式主义的出现。如何使顶层设计与基层实践之间产生“耦合效应”的关键就在于要优化好“自上而下”与“自下而上”在政策决策与执行中的结合效果，这其中的耦合点就在于扶贫信息资源的共享，这是政策执行主体之间开展合作、优化政策的基础性信息资源，目前我国在扶贫政策执行过程中各层级政府间的信息资源整合和共享程度仍然处于一个较低的水平，信息传导梗阻现象层出不穷，容易形成“信息孤岛”，从而产生形式主义。建立好扶贫政策信息纵向传递共享机制，需要以下两点。

一是缩小扶贫政策制定者和政策执行者的认知鸿沟。政策制定者定期组织扶贫政策宣传解读活动，将扶贫政策实施细则与方案规划对政策执行者开展培训，有条件的地方可以让基层执行者及贫困户参与到政策执行细则与方案的制定过程中，这样有助于提高基层对政策信息接收的准确性和全面性，将“自上而下”的精英决策与“自下而上”的民主决策相结合，使政策决策更具科学性、可行性、合理性，更加符合实际，不给形式主义留下可乘之机。

二是缩小政策执行者和各级政府、贫困群众之间的信息鸿沟。扶贫干部可以通过定期公开政策执行信息的方式，张贴并公示贫困户信息及标准、产业扶贫项目规划、脱贫名单及标准，并及时公开扶贫资金具体流向和项目安排实施细则等精准扶贫政策执行的具体信息，严格确保公示期时间符合政策要求的公示时间标准，从而杜绝短期公示的形式主义。

（二）执行机构：规范基层权力行使，注重“民心留痕”

1.“稳定压倒一切”———正式权力的非正式运用。

在有着“维稳”倾向的扶贫政策执行过程中，形式主义起源于正式权力的非正式运用。因此，如何优化好农村权力的运作方式是杜绝形式主义的根本之策。首先，完善村级组织体制，推动村级组织权力行使规范化。权力的运作如果缺少必要的制度约束与组织监督，那么势必会导致权力的非规范化行使，产生乡村形式主义。其次，健全村级权力运作逻辑的法律法规，让法律成为基层权力行使规范化的保护者。法律是现代性权力合法性运作的基本保障，没有法律法规的保障，乡村权力的运作就会肆意而为。最后，加强村级自治组织自治能力，优化监督及表达偏好功能。村级自治组织不光需要完成、协助上级下达的各种任务外，还得承担起自我监督以及监督上级的责任，成为农民的“代言人”，表达好村民的各项需求，不能只是一味地强调其协助功能，失了民心。

2.重“痕”不重“绩”———以“痕”论功。

民心所向，政之所行。党和政府一切政策执行的根本出发点是人民群众，其政策执行的精髓在于服务“民心”，提高人民群众的满意度和获得感［11］。“痕迹管理”作为一种考核评价手段，其作用在于检验扶贫政策执行效果，从而进一步对政策路径进行优化。在扶贫政策考核过程中，“民心”体现在扶贫政策受众群体与非贫困户的村民两大主体。一方面，扶贫政策受众群体是脱贫的主体，在扶贫政策绩效评估上也最有发言权。因此，在扶贫政策考核过程中，首先要听取他们的意见与评价。但因贫困户存在认识水平、思想境界水平较低，理解能力、表达能力较差等方面的限制，难以对扶贫干部的工作进行全面评价，还存在低报收入或较低评价扶贫干部工作实绩从而满足趋利心理的可能。由此，在脱贫政策考核过程中，既要以听取扶贫政策受众群体的意见为基础，也要提供相应程序让扶贫干部对自己的工作予以评述。这样，通过比对、筛选来自帮扶双方的信息，从而得出更切合实际的评价。另一方面，非贫困户的其他村民也同样见证了扶贫干部在执行政策时所产生的政策效果。通过实地走访其他村民的意见，有助于印证贫困户与扶贫干部双方评述结果，加强对扶贫政策效果评估的真实性，只有扎实的评价才能革除扶贫政策执行过程中的形式主义弊病，同时还能在一定程度上避免基层干部与群众的对立和分裂。这既是对扶贫干部工作的肯定，也是对贫困户利益的真正保护。

（三）目标群体：提高政策受众群体参与意识与权利意识

意识是行动的先导和动力，要想改变贫困户以往消极、被动地参与扶贫政策的方式，提高政策受众群体的主动参与意识，一方面需要目标群体克服“事不关己”的冷漠心理，增强主动参与意识。扶贫政策执行效果与政策受众群体利益密切相连，因此，目标群体对扶贫政策的规划和落实不能只是消极配合、袖手旁观，而是应该积极把握住国家通过扶贫政策向贫困地区进行扶贫资源输入的政策机遇和优惠待遇，在政策允许的范围内最大化为自身争取利益。

另一方面还应培养目标群体权利意识，通过激发其权利观念，从而促使目标群体主动行使、维护个人权利及利益。对于不符合目标群体利益的扶贫项目或不切实际的扶贫政策及帮扶流程，不能一味地全盘接受，而要积极与扶贫干部进行沟通、协商，共同向上级机构反馈情况，促使上级政府及时叫停无效扶贫政策及产业项目，增强扶贫政策执行的规范化与精准化，杜绝耗费扶贫资源去追求不求实效的“面子工程”和固守程序不问实效的填表式扶贫等形式主义行为。在扶贫干部违规执行扶贫政策而产生不公平、不公正的结果，侵犯到自身利益或群体利益时，目标群体应敢于积极向上级政府申诉、反映不合理的政策落实方式，敢于同扶贫政策执行过程中所产生的形式主义等歪风邪气作斗争，为创造一个风清气正的政治生态环境贡献个人力量。

（四）环境因素：培育基层民主，加强群众监督作用

党的十九大报告中指出：“增强党的自我净化能力，根本靠党的自我监督和群众监督。”因为我国压力型体制的弊端，基层压力增大，形式主义之风反而更加严重。因此要让人民群众来当形式主义的鉴别者和监督者［12］。首先，帮助村民树立民主意识，鼓励村民积极参与村务管理。在公平、公正的原则下，加大村内各项事务决议的公开力度，充分调动村民参加村务活动的积极性与主动性，培育村民的民主意识和当家作主观念。其次，完善村级民主监督制度，多渠道行使民主监督权利。只有建立长效、稳定的民主监督制度保障，才能有效纠治形式主义之风。完善村级民主监督制度首先要充分发挥村务监督委员会的内部监督作用，尤其要注意强调《村民委员会组织法》中第二十三条规定“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。”使村务监督委员会在村基层组织中成为独立监督个体，而不是村委会的附属机构，这样才能有效对政策执行过程中产生的形式主义行为产生良性的制约作用。最后，村级民主监督制度的落实还应该充分依托现代信息技术。村级自治组织可以利用微信、微博等新媒体平台和渠道打破传统形式上村民参与村务的时空壁垒，提高村务公开效率及覆盖面，搭建好沟通、互助、反映问题的监督平台，提升村民的知情权与监督权，畅通村民监督渠道。