哈密市水权水价改革的实践与思考

2021-01-07田亚东

河南水利与南水北调 2021年5期

田亚东

(新疆哈密东天山水务集团有限公司，新疆哈密 839000)

1 哈密市开展水权水价改革的背景

哈密水资源严重匮乏，全市人均占有水资源量2 015 m3，不足全疆人均占有水资源量的1/2。尤其哈密布南部多年平均降水量仅36 mm，人均占有水资源量只有1 239 m3，是全疆最缺水的区域。但同时又存在水资源浪费严重的现象。由于农业用水价格过低，农牧民节水积极性不高，定额供水精细化管理不到位，灌溉用水普遍在7 200 m3/hm2以上，农业用水比例居高不下。此外20世纪90年代大规模农业水土开发，造成哈密盆地地下水严重超采，水生态环境逐步恶化。据监测数据显示，从2007年开始哈密绿洲带地下水埋深持续下降，区域已形成多个地下水降落漏斗，严重威胁水生态平衡和人民群众用水安全。严峻的水资源形势已成为制约哈密经济社会高质量发展的瓶颈。

因此实施水权水价改革既是落实党中央、新疆维吾尔自治区党委工作部署要求，也是保护哈密水生态、实现水资源可持续利用的紧迫需要，必须坚持底线思维，积极稳妥推进水权水价改革。

2 哈密市水权水价改革的主要做法

2.1 坚持高位推进、上下联动，强化担当、主动作为

哈密市党委政府坚决贯彻落实新时代治水方针，坚决扛起维护水生态安全的政治责任、历史责任和工作责任，瞄准制约经济社会可持续发展的水资源“瓶颈”问题，强化担当、主动作为，兵地联动、稳步推进水权水价改革，全力做好水资源文章，加快用水方式由粗放型向节约集约型转变。

哈密市委成立水资源管理改革领导小组，强化水权水价改革系统构建、统筹协调、整体推进、督促落实。市政府主要领导担任市水权水价改革领导小组组长，在政策制定、井电双控、退地管理等关键节点及时组织研判，确保改革工作有序进行。区县党委政府在种植业结构调整、劳动力转移等方面主动作为，国有开发土地种植管理措施有力，保障改革顺利推进。兵团十三师水权水价改革工作与地方联动，阶段重点工作与地方同步开展。

同时广泛宣传营造改革氛围。采取面对面座谈会、国旗下宣讲、农民夜校等多种方式广泛开展宣传。在伊州区重点水土开发乡镇，召开水权水价改革座谈会20余场，印制水权水价改革“口袋书”3万余份、宣传单15万份发至各乡镇，营造出全社会理解、支持水权水价改革的浓厚氛围。同时加强舆论引导，通过哈密新闻、微信公众号、政府网站等媒体，宣传水权水价改革政策、种植业结构调整、富余劳动力转移等配套改革措施，加大改革正面宣传力度。

2.2 坚持节水优先，突出水资源刚性约束

坚决贯彻落实习近平总书记在黄河流域高质量发展和生态保护座谈会议的讲话精神，从加快生态文明建设和实现哈密高质量发展的战略高度，落实水资源是最大的刚性约束要求，以水定产、以水定人、以水定城。

在农业用水方面，严格落实农业用水总量、定额管理制度。在满足城乡生活用水、二轮承包土地农业灌溉用水、预留产业发展用水和生态用水的前提下，以自治区下达哈密各区县最严格水资源管理用水总量指标为控制红线，确定国有开发类土地灌溉用水量。2019年核定国有开发土地农业灌溉水量为4 500 m3/hm2，同时至2024年国有土地开发户的用水总量每年核减10%。

在城市生活用水方面，把哈密市创建国家级节水型城市作为全市(包括兵团十三师)的重要工作任务，调整伊州区城市供水价格，推进收费和计量系统改造，加强各业定额用水管理，全面推行居民生活用水阶梯式水价制度和非居民超定额累进加价制度。

在工业用水方面，规范工业园区自备井管理，全面完成各园区(包括十三师各工业园区)自备井井电双控设施安装。制定地表水置换工业地下水机电井实施方案，对不具备地表水置换条件的机电井，实行地下水取水与地表水供水同水价，同产业同水价；以提高水的利用效率和效益为核心，实行工业园区用水效益准入门槛制度，落地哈密工业项目必须达到国内先进的生产工艺、用水工艺，严控高耗水、高污染行业发展，促进产业优化布局。

2.3 强化水资源系统治理，实施东天山生态恢复与保护

哈密东天山集高山、森林、草原、冰川、生物多样性为一体，是哈密绿洲赖以生存的根本。喀尔里克冰川是哈密的水源地，其周边高山草甸是重要的水源涵养区和生态屏障。但由于超载过牧，草场退化造成草甸保水功能差，遇到强降水短时间即形成洪水，同时草地裸露黑化提高了冰川周边温度，加剧了冰川消融，亟待保护。

2019年哈密市出台东天山生态保护与修复工作实施方案和东天山喀尔里克冰川周边3.80×104hm2草原禁牧实施方案，对进山各主要路口、沟口建设围栏阻挡牲畜进入禁牧区域；建成12个禁牧区域监测管护站，明确管护范围及责任；对禁牧区牲畜转移安置，采取出售淘汰、以小换大、舍饲圈养、品种改良、合作社托养等方式全部妥善安置；实施东天山人工复壮造林工程，开展风景名胜区违建清理整治、河湖“清四乱”专项行动、农业面源污染治理等环境整治工作，清理退出东天山修复区探采矿权。喀尔里克冰川实施禁牧当年即取得初步成效，草场盖度、草地生产力明显提升，东天山草原生态明显好转。

2.4 保障生态用水，实施哈密河湿地生态恢复

哈密河纵贯伊州区，是哈密的母亲河，是城市重要的生态系统，是市民主要的户外活动场所。但由于地表水截流和地下水开采，影响了河道水量供给，20世纪80年代末河道几近枯竭。为此2019年哈密市实施哈密河湿地生态环境恢复工程，贯通哈密生态廊道，增加市民的活动场所和空间品质，增强人民群众的幸福感、获得感。

哈密市把生态用水作为供水对象予以保障，科学配置水资源，2019年从上游水库、河道引水1×103m3用于哈密河湿地上游生态用水。同时借鉴河南省许昌市经验，将富余再生水资源用于哈密河湿地生态恢复。结合农村水系综合整治工程，利用植物措施，计划将污水处理厂再生水从一级A提标到准四类水，对哈密河汇合口下游湿地生态用水由再生水供给。

2.5 以水权水价改革为突破口，推进地下水超采治理

全面实行定额供水，建立二轮承包土地农业水权制度。2019年全面核定二轮承包土地到乡镇、村组和农户的农业用水总量，并颁发农业水权使用证书。伊州区、巴里坤县、伊吾县二轮承包土地用水定额分别控制在5 700～7 200 m3/hm2、4 800～5 700 m3/hm2、3 750～6 000 m3/hm2。对二轮承包土地以外的国有开发土地不予确定水权。目前哈密市已制发水权证24 717本，发放率93.80%。

进一步健全完善价格体系，充分发挥价格杠杆作用。调整完善农业水价，2019年起哈密市农业水价落实自治区水价政策要求，执行2015年成本水价，全面推行“定额收费、超定额加价”制度，伊州区由0.07元/m3调整到0.24元/m3，巴里坤县由0.06元/m3调整到0.15元/m3，伊吾县由0.05元/m3调整0.22元/m3。同时全面执行居民生活用水阶梯水价和超定额累进加价制度，伊州区城市生活水价由2.10元/m3调整到3.25元/m3。合理调整工业水价，加强自备井管理，研究制定工业用水价格方案，落实自备井地下水与园区地表水供水“同区域同产业同水价”，同时把工业、城市生活水价调整部分作为水利发展资金，专项用于水资源节约和优化配置。

全面实施井电双控地下水管理。过度国有土地开发是造成哈密盆地地下水超采的主要原因。必须严格执行地下水用水总量控制。农业开发业主通过采取休耕轮作等方式控制用水量、保障种植作物灌溉。各级水利部门通过采取安装井电双控设施的措施，确保地下水用水总量得到落实。截至目前全市已安装井电双控设施5 942台，到2020年底实现机井井电双控设施安装全覆盖。

建立水权交易制度和农业节水奖励机制。搭建区县水权交易平台，鼓励用户在满足区域内二轮承包土地用水的前提下转让节水量，2019年伊州区实施农业水权交易367笔，交易水量39.78万m3。对采取工程节水、农艺节水、调整优化种植结构等措施实现节水的农户，给予3倍节约水量农业水费的奖励。

深入实施节水行动。推进农业高效节水工程巩固提升，高效节水面积已达灌溉总面积的85%；地表水供水计量设施实现全覆盖；全市农田灌溉水有效利用系数提高到0.64，高于新疆平均水平8%。加快节水型城市建设，改造70个老旧小区供水二级管网，城市供水管网漏损率控制在10%以内，节水器具普及率达100%，广大群众充分享受水权水价改革带来的“红利”，“要我节水”的被动要求已变为“我要节水”的主动习惯。

2.6 理顺水资源管理体制，实施城乡水务一体化管理

为解决“多龙治水”，体制不顺问题，针对实际构建了由哈密市水资源管理改革领导小组统筹领导，各有关部门和单位各负其责、各司其职的水务一体化管理体制。水利部门负责城乡供水各类水源的取水许可和地表水、地下水、再生水、外调水等水资源配置管理，负责生产、生活、生态用水调度管理以及农村人饮供水的行政管理；住建部门负责城市供排水的行政管理及与自治区行业主管部门工作对接和项目争取；环保部门负责农村污水处理的统一管理。

组建哈密东天山水务集团作为城乡水务一体化运营国有企业，具体承担城市供、排水和农村人饮供水的运营管理，实施城市与农村，地表水、地下水、再生水与调水，供水与排水等涉水事务的统一运营，成为统筹区域生活生产和生态供水、保障哈密高质量发展水资源供给的水务企业。2020年哈密遭遇60多年不遇旱情，通过发挥城乡水务一体化体制机制作用，统筹各类水资源，优先保障城乡居民生活用水，全面保障农民二轮承包土地和企业复工复产用水，全力保障生态绿化用水，再生水利用率由35%提升到85%，有效缓解了旱情，改革效应得到充分体现。

3 水权水价改革取得的初步成效

3.1 农民群众节水意识普遍增强

如伊州区南湖乡托布塔村哈密瓜种植播前灌溉由原有的大水漫灌改为标准沟畦灌，比原来每亩节水150 m3；同时农牧民自发研究创新节水灌溉模式，每亩灌溉用水预计在370 m3左右；采用覆盖农家肥、喷洒“旱地龙”等措施延长灌溉周期。灌溉用水量的减少在改变灌溉方式的同时，也减少了水费或水资源费的支出，降低了农业生产成本。

3.2 推动农业种植结构优化合理

农民群众主动探索选种节水、耐旱、产出较高的经济作物，试种“名、优、特”农产品，提高农业种植效益。

3.3 农民增收渠道进一步拓宽

部分农民群众将土地向新型经营主体流转，富余劳动力则积极外出务工创收。如大泉湾乡通过组建农业服务队的方式就近就地转移劳动力，增加农民工资性收入。由村干部带头，组建了18个农民专业服务队，实现就地就近务工，平均每人每天收入150元。

3.4 退地减水成效显著

截至2019年底，清退非法开垦国有农业用地3.53×104hm2，封停机电井1510眼，提前10a超额完成自治区下达的3×104hm2退地减水任务，有效遏制了地下水位持续快速下降的趋势。经2020年3月哈密盆地94眼地下水统测井实测数据分析，地下水位自2016年来首次出现拐点止跌回升，哈密盆地平均回升1.30 cm，局部区域最大回升1.15 m，为哈密可持续发展奠定了良好的水环境基础。