加强水利工程应急管理能力提升安全生产工作管理水

2021-01-07平韦倩

河南水利与南水北调 2021年5期

平韦倩

(河南省豫东水利工程管理局，河南开封 475000)

1 前言

应急管理是水利工程建设安全生产管理的特殊阶段，其主要作用是提升防范和应对生产安全事故的能力，最大限度减少人员伤亡和经济财产损失。而在当前水利工程建设安全生产管理中，重视日常管理，忽视应急管理的现象较为普遍，形成了应急管理建设纸上谈兵局面，相关法律、法规、规定落实的效果堪忧，必须引起足够的重视。要紧密联系应急管理能力建设与日常安全生产管理，通过加强在建水利工程应急管理能力建设，提升安全生产管理水平。

2 加强应急管理能力建设是一个时代课题

中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，各类事故隐患和安全风险交织叠加且易发多发，影响公共安全的因素日益增多。2003年的非典、2008年的南方雪灾、5·12汶川特大地震、2019年的新冠肺炎以及每年的洪水、干旱等，据统计“21世纪以来，中国平均每年因自然灾害造成的直接经济损失超过3 000亿元。因自然灾害每年大约有3亿人次受灾。”“备豫不虞，为国常道”，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。2018年国务院机构改革中组建应急管理部，这是应急管理发展史上的重要里程碑，有利于优化中国的应急预案体系和推动预案演练，提高应急准备能力和突发事件的风险管理能力，为探索中国的综合应急管理模式提供了推动力。

2019年11月29日，习近平总书记在全国应急管理体系和能力建设进行中共中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥中国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进中国应急管理体系和能力现代化。

2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，提出了15个体系、9种机制、4项制度，其中包括应急物资保障体系、国家应急管理体系、国家储备体系、应急物资采购体系等，强调要针对疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。

3 加强在建水利工程应急管理有利于强化安全生产管理

应急管理与安全生产管理是联系的，不是相互孤立的。应急管理是安全生产管理的一部分，是安全生产管理的特殊阶段。通过落实应急管理能力建设可以发现日常安全生产管理中的问题和不足，促进安全生产管理水平的提升。就像打仗备战一样，只有通过实战化的综合演习才能真正检验部队日常备战水平，推动日常战备训练的改革，提高日常战备训练质量。作为在建水利工程项目，抓应急管理能力建设主要表现形式是生产安全事故应急预案的管理。2019年，应急管理部修订了《生产安全事故应急预案管理办法》(应急管理部令第2号，以下简称《办法》)，为工程施工现场安全应急管理提供了基本的制度保障。

一是强化了安全生产责任制的落实。《安全生产法》中明确生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责，加强安全生产管理，建立健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。《办法》中明确生产经营单位主要负责人负责组织编制和实施本单位的应急预案，并对应急预案的真实性和实用性负责，各分管负责人应当按照职责分工落实应急预案规定的职责。作为水利工程建设项目就是要强化项目法人的主体责任，作为施工企业就要强化企业法人的主体责任，应急预案中各级、各岗位人员的职责必然与安全生产管理中各级、各岗位人员职责相吻合，进一步强化了全员安全生产责任制。

二是强化了安全生产管理工作制度的落实。《办法》中明确了应急预案编制的基本要求，与日常安全管理的基本内容高度一致。如识别适用的法律、法规、规章、制度和标准，结合生产经营活动开展工程现状安全评估，能力水平与安全教育培训等。《办法》中明确编制应急预案前应当进行事故风险辨识、评估和应急资源调查，水利部2016年颁布的《水利部生产安全事故应急预案》中专门明确开展风险分级管控和隐患排查治理，这正是安全生产管理的重点和关键。作为编制应急预案的基础材料，必须确保真实性、准确性，否则直接影响到预案的针对性和可靠性。因此，预案编制前必须对人员结构、组织架构、制度规定、双预防机制建设等情况再次进行检查和核实，确保符合工程建设实际，满足预案编制需要。

三是强化了工程现场的动态管理。《安全生产法》中明确生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案。《办法》中明确了6种应急预案应当及时修订的情况。这就需要参建单位结合工程建设实际，加强日常安全管理制度的落实，定期开展新颁布法律、法规等文件的识别，以及危险源的辨识和风险评估，经常性开展安全检查，发现和消除安全隐患，对短时间不能消除的隐患及时制定相应的现场处置方案，加强应急预案的动态管理。

四是强化了应急管理工作的落实。《办法》中明确生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划，根据本单位的事故风险特点，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。对组织指挥、人员素质、物资保障等均提出了更高的演练要求，是对预案的针对性、可靠性、可行性最有效的检验。只有让所有的要素动起来，才能发现不足，找出日常安全管理工作中差距，促进安全生产管理工作的落实，提升安全生产管理水平。

4 在建水利工程建设应急管理能力建设面临的主要困难

一是前置条件比较复杂。应急预案编制受制于对处置条件的设定上，但施工现场安全状态受季节性气候、施工时温度的影响，处于不断变化之中，每一类前置条件都需要识别存在的危险危害因素，分析事故可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度和影响范围，提出防范和控制事故风险措施，识别不到位，或是评估不到位都会直接影响预案编写的针对性。

二是人员素质参差不齐。综合应急预案、专项应急预案，以及现场处置方案，每一个方案都涉及一个完整的指挥链条，参建单位涉及项目法人、勘察设计单位、监理单位、施工单位等，人员分工包括各层次指挥人员、现场作业人员及各类保障人员等。目前工程项目现场管理人员多为抽组，现场作业人员多为劳务承包，人员流动大，专业素质很难满足应急管理工作需要，要组建比较专业、相对稳定的抢险队伍难度更大。

三是物资保障各类繁多。水利工程建设现场多在偏远山区，得到最近距离应急资源支援至少需要数小时甚至数天的时间，紧急情况的发生到结束有的是瞬间的事情，对工程现场应急救援提出了更高的要求，必须确保施工现场有能够满足第一时间处理紧急情况的保障物资的各类和数量，部分消耗量大的物资必须能够坚持到后方支援力量接续。

四是演练组织难保实效。应急预案演练本身是在设定情况组织的，决定了形式大于内容，人员的思想不能高度集中，各种保障、各种行动不能全要素展开，应急指挥的科学性、高效性无法判断，应急预案的针对性、实用性得不到有效评估。

5 加强在建水利工程应急管理能力建设需把握的问题

一是要转变思想认识。应急管理不完全等同于日常安全生产管理，而是安全生产管理工作的补充和完善。日常安全生产管理应突出风险分级管控和隐患排查治理双预防机制，加强预警、预测、预案等应急准备的日常管理，应急管理通过应急准备的日常管理提高事故的应急响应以及应急恢复能力，进一步完善安全生产管理工作。水利工程建设项目是安全生产管理的主体，必须首先转变思想认识。应急管理的特点决定了其经常处于备而不用的状态，容易使人产生懈怠的思想，必须加以纠正，坚决杜绝“只要不发生事故，应急准备可以不做、少做或者简单做”的思想，增强忧患意识、风险意识。要立足平时，抓日常安全管理的同时注重安全应急管理能力建设，开展安全检查时突出安全应急能力检查。

二是要立足项目实际。应急管理预案的编制不能脱离工地现有条件，刻意拔高，必须结合施工现场组织管理体系、生产规模和可能发生的事故特点，必须服从施工现场人员整体的素质结构，必须适应施工现场的机械设备、物资等各方面保障能力。在考虑应急救援能力的保障上，充分挖掘人员、设备、物资潜力，既提高应急救援能力，又服务于现场安全生产管理，提升安全生产管理水平。

三是要强化责任一致。应急预案编制的可行性、可靠性需要大量的基础材料，必须强化主要领导的主体责任，分管领导的直接责任，确保基础材料真实、齐全，预案内容充实、具体，各类预案衔接。注重安全应急管理与日常安全生产管理责任体系的一致性，既方便责任体系的衔接，又防止出现责任空档；既保证日常安全生产管理工作的落实，又确保应急管理要求不落空。

四是要注重经常管理。工地安全现状不是一成不变的，受季节影响、施工阶段、人员状况及外部环境等影响，必须抓好现场安全监测，抓好日常安全生产管理制度落实。通过抓日常安全生产管理，加强安全生产预报、预警，服务于应急预案的动态管理，强化应急响应，才能在战时召之即来、来之能用，确保第一时间赶赴事故现场组织抢险救援。

五是要加强队伍培养。相对于日常安全管理，应急管理对人员素质提出了更高的要求，施工现场特点决定了现场作业人员必须向专业化转变，不但要求会操作设备，还要了解和掌握各类操作环节。使相关人员熟练掌握应急预案内容，熟悉应急职责、应急处置程序和措施。尤其是建设工程现场应急资源处在工程建设的一线，具有熟悉现场情况、距离应急现场最近的特点，能够抓住黄金救援期，赢得救援时间，第一时间抢救受灾人员和降低经济损失。因此，必须加强人员业务培训，提升一线员工第一时间化解险情和自救互救的能力。

六是要加强应急演练。“业精于勤，荒于嬉”，坚持演练常态化才能不断提高救援的业务素质，才是提高救援能力的根本。一方面可以有效评估预案的科学性和可行性，并对应急预案的缺陷进行诊断、修订；另一方面有利于提高应急救援体系的反应能力、救援能力以及协同作战能力；最后，通过应急情况的预设提高现场安全管理和作业人员风险意识、危机意识，提高安全意识，强化安全责任，提升安全作业水平。