国库集中支付下高校内部控制体系构建

汪菲菲

（安徽机电职业技术学院,安徽 芜湖 241002）

2001年，中国人民银行联合财政部颁布了《财政国库管理制度改革试点方案》，启动了我国财政国库集中支付改革。国库集中支付制度以网络信息技术为依托，通过银行间实时清算系统平台，实现国库财政性资金在单一账户上收支。国库集中支付强化监督账户余额和资金流向，打击行政事业单位“小金库”等问题，增强了财政资金使用的透明度和可追踪性，也规范了行政事业单位财务管理，是一项从源头预防腐败的举措。国库集中支付系统涉及面广，对主要依耐财政拨款的高校内部控制环境、风险管理体系、预算管理体系以及内部监督等原有内部控制体系产生深远影响。

刘征兵[1]从财务风险管控视角研究建立高等院校内部控制框架；吕同斌[2]以经济责任审计为导向研究高等院校内部控制体系构建，这些研究为构建与完善高校内部控制框架提供一定理论依据。经历多年的理论与实践探索，目前，国库集中支付制度在行政事业单位全面实施。所以，研究主要依赖财政资金的高校如何构建科学合理的内部控制框架体系，适应国库集中支付制度，对提高财政资金使用效益更有意义。柏晓林[3]从高校财务工作角度分析国库集中支付制度实施对高校内部控制影响并提出相应的改进措施。近年来研究集中支付高校管理影响较多，但主要集中在以下几个方面：建立和完善适应财政国库集中支付制度的高校预算管理制度[4]、高校财务管理制度[5]和高校资金管理制度[6]。以往文献未将高校内部控制与国库集中支付制度融合成一体进行研究，为此，本文首先分析国库集中支付制度对高校内部控制的影响，然后，构建适应国库集中支付制度的高校内部控制提出建设性建议。

一、国库集中支付制度在高校实施现状探析

（一）财政资金拨付流程改变，高校预算编制更加细化

国库集中制度实施前，财政部门根据高校用款计划将经费划拨到高校上级主管部门，上级主管部门按照一定进度将经费拨付给高校后，高校根据教学和科研等活动自主安排经费使用。资金经过多层拨付，使得款项发放时间延长及其它不确定因素影响高校资金使用效率。此外，高校财务资金使用信息无法及时准确地反馈到财政部门，削弱了财政部门对高校资金实际使用的监管。

执行国库集中支付后，高校先编制预算和用款计划并上报审批，审核批复后，按照款项支付时间实行支付，不能随意更改款项支付时间。但高校用款没有列入预算，高校主管部门有权拒绝拨付该款项资金，要求高校资金完全按预算执行支付，这要求高校科学合理地完善预算体系，预算编制更加细化，确保下年度全部资金用款支付都在预算范围内。高校不断扩建扩招和追求强大，使得高校业务类型更加多样化，对高校预算人员提出新挑战。

（二）财务管理更加规范化

国库集中支付实施以前，各高校建立自己的财务核算计算机信息系统，遵循各校财务会计制度进行财务核算。年底，按照省市财政决算系统进行年终决算。国库集中支付制度实施后，高校财务在各自校内财务信息系统进行核算外，还必须在国库集中支付系统中处理相应业务。财政零余额账户和高校的零余额账户每天通过银行计算机网络系统实现零余额结算，日常财政资金结余都归入国库单一账户。

目前，高校的学生学费、住宿费等资金先上缴国库，不直接划拨到高校账户，高校按照审批的预算范围内使用该资金。高校所需的教学科研等经费必须经过严格的预算审批等程序，规范高校资金使用。同时，高校所属院级单位及科研院所需要经费也需要经过严格预算审批等程序，不允许高校账户直接对其拨付资金。另外，通过审批复核后，从国库直接支付供应商，减少资金经高校账户这个中间环节，降低腐败的可能性。财务报销时，每一笔资金都应与预算时注明款项金额和用途一致，保证高校资金使用按照核准的预算执行，降低高校资金使用违规的可能性[7]。

高校经费预算在预算项目库管理制度下实现预算“两上两下”申报程序，从预算上报到批复的手续繁杂，耗时长，容易造成预算资金拨付滞后经费支付，可能致使高校正常业务无法及时开展。随着全面实施国库集中支付制度实施，高校原有的“实体”账户变成零余额的“虚拟”账户；当遇到需要大量资金的突发性意外的事件时，高校无法筹集资金紧急应对。高校资金使用主动权弱化，在一定程度上消弱了高校发展的潜力。

（三）适应国库集中支付的高校公务卡

2012年财政部联合中国人民银行推行公务卡制度并全面落实到基层行政事业单位，公务卡是个人在商业银行开立的账户，用于日常公务性支出的信用卡。公务卡在具有银行信用卡的基础上扩展了财政财务属性，它是财政集中支付制度的重要创新。教职工根据银行授信额度提前支付，然后财务报销还款，财政部门可通过银行系统实施监控资金是否符合规章制度。公务卡改革提高预算资金支付的透明度，有利于财务管理水平提高，对遏制腐败具有重要意义[7]。

目前，高校依据《中央预算单位公务卡管理暂行办法》规定，会同开户银行建立健全公务卡管理制度。财务部门严格按照公务卡报销业务流程操作，对公务卡强制结算目录的非公务卡支付费用不予报销，限制高校现金支付量，同时，公务卡报销费用不得向教职工代发工资账户或其它银行账户划拨。

二、高校内部控制存在主要问题及分析

（一）高校内部控制及治理环境存在不足

目前，我国高校建立以党委领导下校长负责制的组织结构，并在一定程度上构建了高校内部控制体系。但是高校固定资产管理权责利界定模糊不清，出现问题难以追责。个别领导权利过于集中，缺乏有效监督，是近年来高校经济犯罪案件多发的重要因素。高校与政府之间关系没有理顺，政府对民办和公办高校干预过多，党委领导下校长负责制的组织结构，学术力量往往服从党政力量，难以达到高校教授治理学校目的。

（二）高校风险管理机制不健全

高校发展与扩招，校舍建设、实验室扩建和在校人数增加等需要大量资金投入，多数学校面临资金短缺和融资困难风险，通过银行贷款融资办学，部分学校债务过高，使得教学和科研难以正常运行。盲目扩招，一些专业设置与市场需求脱节，造成师资队伍不足和学生毕业就业困难风险，影响学校发展。受传统管理理念影响，高校对重大基础设施建设、大型教学科研设备购置等科学性、合理性和可行性缺乏论证，使得日后财务风险日益突出，审计人员难以追究问题根结，影响内部审计权威性。高校管理者及高校主管部门领导缺乏经济风险管控和法人意识，认为高校是行政事业单位，政府拥有高校资产的所有权，不会让高校破产，从而缺乏风险管控的动力。

（三）信息与沟通效率低下

良好的信息沟通系统有助于校领导及时有效地掌握学校内部发展状况，有利于管理者和教职工依据信息进行知识创新与及时决策。同时，顺畅的信息沟通渠道使每一个教职工清楚地熟悉自己的职责和权利。目前，部分高校组织结构过于庞大，信息沟通渠道不顺畅，信息在不同部门间层层传递，可能导致信息失真。信息沟通不充分、信息不透明，为高校暗箱操作、舞弊等提供便利条件。此外，大多数高校与校外单位以及相关部门沟通不足，不利于高校的教学与科研工作，难以获得校外企事业单位多方面的支持，同时，也削弱了高校服务地方经济发展的作用。

（四）高校内部监督与检查力度不够

高校内部监督是校内审计和纪检部门对内部控制实施的有效性进行定期评价与监督的手段。高校审计部门往往与纪检处合署办公，独立性差，这让高校审计部门的审计监督职责难以起到有效作用。此外，高校内部审计主要针对财务账面审查监督，缺乏时效性。利用回避制度对实际问题监督，使内部控制目标难以达到预期效果，高校内部审计机构设置和独立性都受到不同程度影响。

三、构建适应国库集中支付的高校内部控制框架体系

近年来，随着高校扩招扩建，政府财政资金投入加大，对高校财务管理信息化和科学化要求不断提高，高校积极实施国库集中支付制度，将国库集中支付纳入高校内部控制框架体系建设，构建适应国库集中支付制度科学有效的高校内部控制框架体系确保财政资金安全，促进高校稳健发展具有十分重要意义。

（一）构建科学的治理结构，优化内控环境

公立高校由政府出资兴建，高校领导及教职工是高校固定资产管理者和使用者，高校主管部门应在国库集中支付系统平台下，明确资产收益分配、项目投资论证和审核，促进国有资产保值和增值。高校应根据自身特点，引入现代企业先进内部控制管理理念，结合国库集中支付制度，构建科学合理治理结构，优化内控环境。实现预算管理、项目投资论证分析、预算执行落实、财务管理及监督检查彼此制约相互分离的良好内部治理机制，使高校的教学科研等内部控制目标顺利实现。

此外，注重高校管理人员、财务人员、预算人员及审计人员的职业素质职业道德提升、内部控制意识培养。定期对财务人员、审计人员等进行技能培训和知识更新。高校内控人员的职业素质和道德是内部控制目标能否实现的关键。实行财政国库集中支付，通过计算机财务管理信息系统更加详细、准确地记录高校财政资金的支付申请和审核等全过程环节。定期培训财务人员国库支付系统化技能，提高国库、高校及财政部门之间的沟通和配合效率，掌握国库集中制度的新政策和新业务，确保高校资金收支有序开展。例如：邀请知名教授或财务专家围绕财政国库集中支付下的高校内部控制、预算管理和财政管理、审计监督等进行专题培训，促进财务人员等提高创新意识。

（二）建立高校预算委员会，重视预算管理在集中支付制度实施中的作用

国库集中支付制度实施后，高校预算必须精准全面，否则影响高校财政资金划拨和国库集中支付执行，所以，科学预算管理体系是高校集中支付有效执行的前提。

高校领导及校属二级单位领导对预算工作不重视，预算编制人员由财务人员临时抽调，预算在往年财务开支项目基础上进行增减，此外，预算方法不科学，预算编制缺乏前瞻性。高校应成立预算委员会，建立和完善适应国库集中支付制度的高校预算管理系统，协调预算编制，明确预算收入,监督在预算范围内开展教学科研等业务。对于突发意外事件确实需要突破预算，严格按照相关制度要求，依照预算申报程序申请。预算委员会结合高校实际情况，建立预算管理配套监督与奖惩制度。根据预算执行情况，建立预算跟踪、分析和评价的内部报告制度，确定预算执行偏差的责任归属，并采取积极措施控制。预算委员会应由校长、财务处长、校属职能部门负责人或代表、二级学院负责人或代表以及专家组成[8]。

（三）健全高校财务制度，提高财务管理水平

校级行政机构、二级学院以及教辅部门应建立科学合理的内部控制制度，确保高校内部总目标实现。在国家相关财务管理制度下，高校制订科学合理的财务管理制度有利于高校内部目标实现。通过国库集中支付，高校的账户每天通过计算机网络清算结束后都是零余额，而日常财政资金结余都归入国库单一账户。故高校领导应树立起财务风险管理意识，构建财务风险预防机制，做好事前控制，对购买大型科研设备、校舍扩建等大额资金投资，应请专家论证和教育主管部门监督审核，避免高校盲目扩建和肆意贷款，将财务风险控制在可控范围内。

（四）加强信息流动与沟通，提高内部控制效率与效果

学校领导及管理层实时准确地掌握本单位的管理活动和财务信息，有利于高校内部控制，为此，高校财务部门定期通报财务信息和管理信息。通过高校计算机网络技术，将来自各部门和不同岗位的信息进行整合，促进信息沟通顺畅。通过校园互联网、会议或广播等形式，实现财务信息和管理信息在高校管理与教职工之间传递。此外，加强计算机网络技术在内部控制中应用，构建完善的预算管理、财务管理和审计管理等信息资源库，全面提升内部控制信息披露机制。

（五）强化内部审计机构，加强对内部控制的监督

高校内设审计监督部门，是对集中支付制度下的财务监督的再监督，审计独立性是审计质量保证的前提。因此，科学合理地设置审计部门，提高审计部门地位，审计人员的学历和技能应该有一定的要求，保证高校内部审计独立性和权威性。独立自主地开展审计工作，是对高校预算执行、资金使用等财务管理有效监督。同时，审计工作向信息披露等管理审计和财务风险审计等方向拓展，加强对高校内部控制体系建设的监督。高校财务经办、审核和审批等不相容的岗位应相互分离、相互制约和相互监督，并定期培训和轮岗。高校审计人员应及时更新审计知识，要有宏观和服务高校发展的意识。

四、结束语

高校内部控制框架体系涵盖优化内部治理环境、提升教职工职业道德和职业素质、强化预算和财务管理、加强决策和信息披露机制等。高校快速发展，教学科研等资金投入量越来越大，构建科学合理高校内部控制体系对财政集中支付在高校有效实施，防范高校资金使用不规范、确保高校内部控制实现，高校战略部署和中长期规划起到至关重要的作用。