公共图书馆领域政府与社会资本合作（PPP）模式推进策略探析

陆 俊（湖南第一师范学院图书馆）

大数据时代的到来与新技术、新媒体的普及极大地推动了公共图书馆的发展，也改变着公众的传统需求，但公共图书馆的服务供给明显滞后于公众对专业化、个性化、精确化文化资源全面获取的诉求，供需失衡问题突出。当前，我国正在基础设施及公共服务领域积极推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，取得了较好的成效。在公共图书馆领域，虽已有一些关于公私合作方式的积极探索，如“公共图书馆+民营咖啡馆”的全民阅读创新模式［1］，但PPP 模式在政策性较强的公共图书馆领域仍处于探索阶段。PPP 模式作为政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，不仅可以释放民间资本活力，减轻政府财政压力，还可以提高公共文化机构管理及服务水平、提升供给效率、丰富供给方式。新形势下，如何有效推进公共图书馆领域政府和社会资本合作，为公共图书馆的创新发展开辟新的道路，需要我们共同研究和探讨。

1 公共图书馆领域PPP 模式研究及实践现状

理论方面，王培培等认为公共图书馆服务体系建设和完善过程中引入PPP 模式能够解决资金匮乏、资本来源单一等问题，并就具体建设模式展开论述［2］。杨丰全指出，公共图书馆运行PPP模式存在购买主体和承接主体不清、主管部门或图书馆干预过多、忽略公众参与性、管理制度不统一等问题，应注意保障民营企业利益、建立绩效考核制度、加强合同管理、明确产权划分［3］。还有学者探讨了将PPP 模式引入智能图书馆、地铁图书馆、民办公益图书馆、图书馆创客空间的可行性及运营方式［4-7］。刘向煌在简介PPP 模式及其在图书馆界应用的基础上，研究PPP 模式下的图书馆阅读推广模式、方式及内容［8］。李英珍分析了美国、英国、澳大利亚、加拿大等国的PPP 模式，并结合我国实际情况提出图书馆PPP项目的发展对策［9］。邓银花指出，目前我国公共图书馆界运行的PPP 项目存在数量偏少、投资额和落地率偏低、运行方式单一等问题，并提出推进PPP 模式在我国公共图书馆深入应用的策略［10］，她还设计了公共图书馆PPP 项目回报机制，指出要从合理利润率、年度折现率、财政补贴运营周期、建设期绩效考核系数和运营维护期绩效考核系数方面进行综合考虑［11］。

实践方面，从2014 年开始，作为我国基础设施和公共服务供给的一种创新性制度安排，PPP模式在全国范围内掀起发展热潮，项目涵盖市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等多个领域，然而，PPP 模式在公共文化服务领域的推广应用却不尽人意。调查发现，截至2020 年4 月末，“财政部政府和社会资本合作中心”项目管理库累计落地项目6,436 个，投资额10.2 万亿元，其中公共文化领域仅118 个，投资额约0.12 万亿元［12］。笔者进一步以“图书馆”为关键词在项目管理库中进行检索，仅发现11 个公共图书馆PPP 项目在库信息。尽管步履维艰，但公共图书馆界从未停下探索社会力量参与公共文化服务建设的脚步，如北京西城区“公共阅读空间”、深圳罗湖区“悠·图书馆”、温州市“城市书房”、合肥市“悦书房”等，这些生动鲜活的案例迈出了建立和完善以PPP 模式为核心的公共文化服务供给体制进程中的重要一步［13］。

可见，学者们关注的焦点问题主要集中在公共图书馆领域引入PPP 模式的必要性与可行性、PPP 项目具体运营模式及实践活动等方面，对阻碍公共图书馆领域PPP 模式发展的因素剖析还不够深入，对推进公共图书馆领域PPP 模式的策略研究缺乏可操作性。整体来看，理论研究不够系统完善，实践内容不够全面深入，我国公共图书馆领域PPP 模式尚处于起步阶段。

2 公共图书馆领域PPP 模式推进障碍分析

从图书馆的角度，PPP 模式的主要参与方应包括政府、公共图书馆、文化类企业、社会公众（读者），他们各自承担着不同的职责：政府是PPP 模式的主导者，负责完善相关法律法规、提供政策及资金支持、承担规则制定及监督管理等；公共图书馆是PPP 模式的具体执行者，承担服务职能，负责制定建设规划、服务标准、实施方案，协助主管部门考察、选择合作方，制定、签署合作协议，承担业务指导、对外宣传、考核评估等；文化类企业是PPP 模式的合作参与者，负责公共图书馆的融资、建设、运营等，承担优化资源配置的职能；社会公众（读者）是公共图书馆服务需求者，承担表达服务需求、发挥民主监督的职能。推进公共图书馆领域政府和社会资本合作，需要政府、公共图书馆、文化类企业、社会公众的协同治理、齐抓共管。

2.1 政府层面：尚未建立良好的生态环境

（1） 政策法规体系不完善。缺乏指导性的政策法规是影响公共图书馆领域PPP 模式发展的重要阻碍因素。①体系建设滞后。良好的制度设计能明确和约束PPP 项目参与各方的责任、权利和义务，解决项目经费投入受限、实施过程不规范等问题。我国涉及PPP 模式的相关规定多以“通知”“意见”“办法”等政策文件的形式出现，国家层面的立法尚未建立，如在公共图书馆领域，2018 年底，文化和旅游部、财政部联合印发了《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 这一与PPP 模式紧密相关的政策性文件。② PPP 模式运行所依据的政策文件较为分散。各部委在职权范围内颁布的文件、规定缺乏系统性与全局性，相互之间难以有效衔接，容易出现政策内容模糊、条款冲突的情况。在公共文化服务领域，如何兼容《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》 等现有法律，避免在实践操作中出现政策条款“掐架”的现象，亦是需要考虑的问题［14］。

（2）专业性人才缺失。政府是PPP 模式的主导者，PPP 专业人才队伍的缺失势必会限制其主导作用的发挥。①缺乏具备PPP 知识和有项目实操经验的合格从业人员，项目需求与人才供给不匹配，PPP 合格人才总量供给不足。②PPP 项目涉及“全生命周期”管理，涉及财务、法律、商务、金融等领域，现阶段复合型PPP 人才稀缺。③随着PPP 涉及行业领域的不断扩展和细分，各行业PPP 项目的投资、建设、运营等专业度要求越来越高，未来对具备特定行业知识的PPP 人才需求将进一步凸显。就公共图书馆领域 PPP 项目来说，需要图书馆学、经济、法律、金融等相关学科领域的专业人才共同参与，但从目前公共图书馆的人力资源建设来看，近10 年仅15%的图书馆学本科毕业生选择在公共图书馆就业［15］，更遑论具备运作PPP 模式能力的专业人员。

2.2 社会资本层面：普遍参与积极性不高

（1）自身发展受限。当前，文化类社会资本发展势头良好，但总体来说，数量规模、资质储备等尚未达到政府合作要求。①数量不足，能够承接公共图书馆整体运营管理的社会资本更是稀缺，导致参与竞标的社会资本只能通过非充分竞争的方式获取PPP 项目经营权，无法形成良性竞争态势。非充分竞争方式隐含垄断、效率低下等风险，加之社会资本整体经济实力和专业程度参差不齐的现实，使得政府在选择承接主体时陷入被动。②文化类企业大多规模较小、资质尚浅。我国文化类企业主要由原来的文化事业单位改制而成，自主经营、自负盈亏、自担风险，但尚不能完全摆脱长期依赖政府的思想意识，独立性较弱，加之自身经营管理水平有限，使得规模无法快速扩大，市场竞争力弱，承接能力尚显不足。如在乐清市社会力量参与农村公共文化服务的实践中，就存在社会资本对政府依赖性较强、难以提高服务质量的问题［16］。

（2） 资本趋利性使然。从现实来看，公共图书馆PPP 项目较难获得社会资本的青睐。①公共图书馆的公益性特点使得自身盈利能力弱，且项目成本以财政拨款为主，社会资本融资渠道受到限制，特别对于一些基础设施落后、可用资源有限的公共图书馆来说，PPP 项目的推广及后期维护均需加大成本投入，资本的逐利性成为公共图书馆领域PPP 模式的羁绊。②资本的趋利性导致部分社会资本责任意识淡薄，认为公共文化服务是政府的事，因此，在PPP项目选择偏好上更倾向于利润率高的领域，或仅通过赞助、捐赠等方式参与公共图书馆建设，难以长期维系。

2.3 公共图书馆层面：缺乏参与源动力

公共图书馆缺乏引入PPP 模式的源动力。① 公共图书馆作为由财政保障的“准行政性”机构，其行政色彩会在一定程度上对社会资本形成阻滞、排他效应。②长期以来，公共图书馆以固有模式、独立的提供服务，并且对与社会资本合作存在认知上的误区，认为引入PPP 模式仅是为了解决资金缺口问题。因此，公共图书馆宣传意识不强，使得一些适合采取PPP 模式的服务项目难以被社会资本所了解。③体制内非竞争性购买是政府购买公共图书馆服务的主流方式，供给主体单一，市场培育不足，公益性与市场化之间很难找到平衡点，一些观点认为PPP 模式不符合公共图书馆的公益性方向。

2.4 社会公众层面：缺少参与意识

社会公众是公共图书馆服务的直接受益者和最终消费者，却未能发挥应有的作用。①公众对于PPP 模式接触较少，认知模糊，参与积极性低。如新疆昌吉市吉木萨尔县公共文化中心PPP项目公示内容仅限招投标公司浏览，公众难以了解具体进展和项目详情［17］，在不知情的情况下难以参与其中。② 公众普遍自我权利意识淡薄，缺少主动表达需求的意愿。如大连市拟向社会组织购买公共文化服务，但调查发现居民要么不愿表达、要么毫不关心，最终导致需求与供给脱节［18］。③我国宪法赋予公民监督政府的权利，但受传统观念的影响，公众行使监督权利的意愿不强烈。加之政府有时无法及时公开与社会资本合作的相关信息，使得PPP 项目社会认可度较低，公众无法合理、有效地行使监督权，民主监督乏力。

3 公共图书馆领域PPP 模式推进策略探析

3.1 建构良好的生态环境

（1） 法律环境。政策法规作为顶层设计的主要内容，作用于引导与规范公共图书馆领域的政府和社会资本合作。① 逐步建立与完善政策法规体系。PPP 模式参与主体众多、运作流程复杂，为此，应从法律上明确参与主体的权利与义务，规范资金来源、运营管理、风险管控、监督评价等。同时，本着优势互补、共赢发展的原则，建立系统完备、科学规范、运行有效的权利分配机制、利益协调机制、风险防控机制、回报机制、监督评价机制等，使公共图书馆领域PPP 模式逐步走上制度化、规范化、科学化的轨道。②整合现行规范PPP 模式运行的政策法规：衔接、兼容现有与PPP 领域相关的政策法规，并加入政策优惠条款、违规行为处罚条例及举报奖励办法；进一步完善市场准入与退出、招投标、市场监管等相关制度，健全市场规则体系；规范民意调查、信息公开、听证会等制度，疏通信息反馈渠道［19］。

（2）人才环境。①以教育为本，发挥高校优势培养PPP 人才。全面、系统地考察与评估PPP师资队伍、教学资源、培养过程、人才发展等，通过调整专业布局、优化专业结构、设置PPP 专业课程体系及学科课程教学内容，开展学历教育和学位教育。同时，创新PPP 人才培养模式，将PPP 实践活动有机地渗透到日常教学、课程开发等环节，通过校企对接、专业共建、定向委培等形式为高校PPP 人才培养提供资金、技术等多层面支持。②充分挖掘培训需求，加快PPP 人才自主培养力度。依托高校、科研机构、培训机构以及重大项目，建成一批PPP 人才培训基地，提升PPP 人才认知能力、知识技能和操作水平，选拔一批政治素质好、业务水平高、发展潜力大、创新能力强的中青年专业技术和高技能骨干集中强化培训，并结合专业人才的培训需求和专业特性开展转岗培训。③公共图书馆应以现有的图书馆学、信息技术及信息管理类人才为基础，注重人才培养的专业性和针对性，借助培训班、研讨会以及专题培训、特色培训、订单培训等方式，通过知识拓展、能力提升、应用提高三个阶段，对其进行强化集中培训和实践锻炼；注重人才培养的实践性和应用性，以PPP 人才培养对象为核心，采取联合培养、进修、挂职交流与锻炼等方式强化继续教育；细化PPP 人才培养量化考核，实施综合评价激励、预警和退出机制，全面提升人才综合素质和业务能力。

3.2 建立吸引社会资本的外部条件

（1） 培育和规范文化类社会资本。① 进一步降低文化类社会资本准入门槛，积极推进简政放权，取消和下放行政审批，简化申报材料，并在项目审批、资质认定、招投标中保持与国有企业同等地位。②加大对文化类社会资本的政策扶持力度，通过项目补助、贷款贴息、保费补贴、绩效奖励等方式给予资金扶持，亦可在抵税、免税、融资担保等方面予以支持，同时进一步鼓励金融机构加大对文化类社会资本的支持，逐步降低融资成本，解决融资难的问题。③加强监督指导，完善相关管理制度。建立健全文化类社会资本管理规范，引导和指导其完善内部治理结构，健全财产、资产、绩效、评估等管理制度，加强人才队伍建设，不断培育出治理结构完善、专业能力强、符合PPP 模式的文化类社会资本。④ 提高文化类社会资本的承接意识。促使文化类社会资本认识到，公共图书馆 PPP 项目虽然回报率有限，但胜在收益稳定及背后蕴藏的社会效益，这对提高文化类社会资本的社会美誉度颇有助益。这也需要政府合理引导，构建科学的诱导机制，刺激PPP 项目向公共图书馆领域倾斜。

（2）提高公共图书馆PPP 项目的吸引力。①长期以来，政府部门和国有企事业文化单位是公共图书馆的供给主体，社会资本极少参与。因此，政府需转变供给方式，充分利用社会资本的优势来提升公共图书馆供给水平。②政府付费或可行性缺口补助是公共图书馆领域社会资本收回成本、获取利润的主要方式，风险虽小，但收益较低。提高公共图书馆PPP 项目的吸引力就要寻求共赢点，保证社会资本的合法权益和合理的投资回报。如在丽水市图书馆PPP 项目中，使用者付费部分主要来自于地下公共停车场、茶水、冷餐等项目配套设施对社会公众提供服务的经营性收入［20］。③加大宣传力度，创新宣传方式，突出宣传的针对性和实效性，营造社会资本积极投资公共图书馆、振兴公共文化服务的浓厚氛围，同时认真总结当前已有的社会资本投资公共图书馆的成功经验、模式和典型，在面上推广，不断激发社会资本的投资热情。

3.3 培养公共图书馆的合作意识

①转变公共图书馆自身传统的服务理念和思路，积极尝试与社会资本合作。与社会资本建立合作关系应以需求为导向，以提高资源开发质量和效率为目标，以需求促整合为手段，实现对公共图书馆原有业务模式的重组创新或优化改进，从而进一步提升服务能力，提高公众认可度和满意度，刺激政府、社会资本增加资金投入，形成公共图书馆和社会资本发展的良性循环。②以评估促合作，将公共图书馆与社会资本合作纳入评估体系，制订评估指标与标准，政府依据绩效评估情况决定是否额外追加资金投入。同时，公共图书馆应加强政策宣传引导，充分调动社会参与的积极性，鼓励和吸引社会资本参与竞标，达成合作双赢的共识。

3.4 提升社会公众参与的信心

①强化信息公开。虽然与PPP 相关的法规文件明确要求信息公开，但由于缺乏配套的规范程序与救济机制，政府、社会资本等核心主体间存在信息不对称现象。因此，应借助法律手段规范信息披露程序，严格信息披露责任，制定项目信息公开情况考核规则，依据考核结果对规范信息公开的项目提供财政优惠支持。②增强社会公众需求表达主体意识。公众普遍对PPP 模式认知模糊，政府有必要对其进行PPP 相关知识的宣传与普及，有意识地引导其参与调研论证、听证会、评估等环节。同时，明确规定参与渠道、程序与救济途径，引入第三方非营利机构，通过专业技术人员的引导，促使公众参与决策的科学化，切实提升参与效果。③鼓励社会公众积极参与项目全过程监督，以项目识别阶段、执行阶段、移交阶段为关键环节进行重点监督，既可以参与对项目本身的监督，也可以对政府和社会资本的履约情况进行监督，更应该对交付产品和服务质量进行监督。