发达国家老年减贫研究综述及启示

崔桂莲 刘文

(1 齐鲁工业大学(山东省科学院)管理学院，山东 济南 250353；2山东大学(威海)商学院)

贫困作为与富裕相反的概念，影响着世界各国弱势群体的基本生活，而老年人是最易陷入贫困陷阱的群体之一。舒尔茨〔1〕认为，老年贫困人口是主要的贫困群体，75岁以上的高龄老年人的经济状况不如中低龄老年人，丧偶女性老年人的收入水平更低。而贫困现象形成的原因有很多，其中年老体弱后收入减少、医疗费用等支出增加是导致老年贫困的重要因素。从生命历程来看，老年阶段正经历着持续的社会变迁，日益贫困与两极分化的老年群体正逐渐演变成新的社会镜像，而且越来越多的老年人也将以各种不同的形式逐步沦为贫困人群。对于老年减贫措施，世界各国也发出了不同的声音，提出了多种减贫方式。例如，世界银行(1994)〔2〕提出了应对老龄化危机并避免陷入老年贫困的三支柱模式；Barr〔3〕认为，消除贫困是政府公共政策的基本目标,是公共养老金的作用之一。然而，不管发达国家还是发展中国家，老年群体作为弱势群体之一，在贫困人口中所占的比重都较高，因而老年贫困问题将是重点研究课题。

1 发达国家的老年贫困与减贫研究

按照世界银行制定的最新贫困标准12.7元人民币〔(1.9美元/d)〕进行衡量后发现，大多数欠发达国家的贫困率较高，绝对贫困人口很多；而少数发达国家的相对贫困率也不低，其中老龄化率高的国家的老年相对贫困率较高，欧盟计划到2020年消除2万名相对贫困人口。如表1所示，OECD国家中瑞典与德国属于高福利型国家，老年贫困比重(困难)最低(低于5%)；日本实施了全民保险政策，但老年贫困率也高于5%；美国的住房和医疗费用等很高，因而老年贫困人口一直不少；而韩国的老年贫困率接近20%，是OECD国家中最高的。有森美木〔4〕比较分析美国、英国、德国、瑞典、日本等国的老年低收入群体的养老保障政策后指出，基本养老金和社会救助是解决老年贫困问题的较好政策性选择。OECD(2013)指出，2010年，OECD国家中65岁以上人口的平均贫困率为12.8%，其中意大利与比利时等接近OECD平均水平，而墨西哥为28%，澳大利亚为36%，韩国竟达到了47%，因而各国应通过改革养老金制度来降低老年贫困率〔5〕。鉴于此，选取日本、韩国、美国、英国、德国、瑞典等发达国家进行老年贫困研究，为我国制定老年减贫措施提供参考依据。

表1 发达国家的老年经济状况调查结果(%)〔6〕

1.1日本 日本是世界上人口老龄化最严重的国家，其老年贫困问题也随老龄化的日益严重而不断增多。低收入、疾病、独居等导致的老年贫困问题是日本老年人的最大担忧。丁英顺〔7〕研究发现，老年贫困的时间跨度和贫困率要高于其他年龄层，老年贫困程度存在年龄、性别及家庭形态等方面的差异，即高龄贫困率高于低龄、老年女性高于老年男性、独居家庭高于夫妇家庭。而低收入老年人与独居家庭的增加是贫困程度提升的主要原因；生活保护制度作为最后一道社会安全网，为贫困家庭提供了生活补贴并保障了贫困人群的基本生活；医疗护理费用的增加导致老年贫困现象增多，非正式员工的增加导致收入差距不断扩大，少子老龄化导致年金收入不断减少。为此，日本政府实施了贫困老年人自立扶持制度，还修改了护理保险制度以及高龄老年人个人医疗费用承担比例，通过改善年金减少状况、完善相关法律制度、保障老年人就业和再就业、提高非正式员工待遇等方式，有效预防了老年贫困的发生。

1.2韩国 韩国是世界上人口老龄化速度最快的国家。虽然早已迈入发达国家行列，但其老年贫困问题是OECD国家中最严重的。2015年，韩国的老年自杀率与老年相对贫困率均接近50%，居于OECD国家首位。在各种老年贫困家庭形态中，独居老人家庭最典型，其次为祖孙家庭。其原因在于营养供给不足、教育支出增加以及收入来源减少等导致祖孙家庭的贫困现象更严重〔8〕。一般来说，基础养老金缩小了老年贫困差距，尤其是低收入独居老人、老年夫妇家庭及祖孙家庭的减贫效果最显著，但基础养老金与长期照护政策并未大幅度降低韩国老年家庭的贫困率，仍有50%的独居老年人处于绝对贫困状态。因此，基础养老金的减贫效果比较有限，有必要制定特殊的老年养老金〔9〕。而Kim〔10〕则主张，韩国城市贫困老年人的贫困感更强烈，农村贫困老年人的绝对贫困率更高。并且，女性老年贫困率也很高，高龄贫困也是常见的老年贫困现象，因而应构建持续性的多元化脱贫帮扶体系〔11〕。而收入低则是导致老年贫困的最根本原因，增收是其最主要的减贫措施。在老年收入来源中，金融、房地产、社会保险、转移性收入等都是助力脱贫的高概率要素〔12〕。 其中，住宅年金有助于大多数老年人实现增收和减贫，特别是75岁以上老年家庭的住宅价格超过1亿韩元时，减贫效果更明显〔13〕。

由此可见，改善老年收入两极分化现象、完善临时救助制度、推动老年脱贫工作、强化实施基础养老金和长期照护保险制度、扩大老年就业岗位、扩建老年福利设施、普及疾病预防与体检常识及提供休闲福利待遇等是解决老年贫困问题的有效措施〔14〕。当然，还要统筹兼顾，制定老年减贫措施的同时解决青壮年人群的教育和工作问题，提前预防老年贫困〔15〕。此外，个人救济的减贫效果有时也高于公共救助效果，也应鼓励个人积极参与助老扶贫。

1.3美国 虽然美国的国民收入很高、社会保障体系也较完善，但老年贫困率在发达国家中却不算低，并且还存在年龄、性别、婚姻等的差异。美国的老年贫困率从1970年的25%降到了1992年的13%，但2009年65岁以上人口中仍有12.9%的老年人处于贫困线以下〔16〕。而老年贫困的主要原因在于经济危机、政策调整及教育水平低等，非缴费型养老金计划——补充收入保障计划的减贫效果也不太显著〔17〕。

美国的老年贫困研究主要集中于种族、年龄和国际比较等方面，老年减贫措施包括社会保险政策(社会养老保险和医疗保险，即Medicare和Medicaid社会医疗保险，前者为贫困者而设，后者为老年人而设)、社会救助政策(由于贫困儿童的需求，贫困老年人获得的医疗救助和补充收入保障的比重降低)、食品券政策(满足了多数老年贫困群体的需求及法律政策(《美国老年人法案》)〔18〕。其中，罗斯福新政为老年救助政策奠定了物质基础，马歇尔计划提供了资金支持，社会稳定增长保障了经济来源，老年利益集团也发挥了重要作用，因而美国老年减贫政策呈现多元化特征。

美国的反贫困政策主要服务于老年人等弱势群体，医疗补贴向低收入老年人提供保健服务。最低收入保障也为老年低收入者等群体提供了基本生活保障，避免老年人陷入贫困。同时，政府还针对享受医疗补助或其他保障项目的低收入老年人实施了家庭和社区服务项目(HCBS)，而其他老年人只能从私营部门获取服务，但多数付不起高昂的费用，因此老年人探索出了经济压力小的非政府模式-村庄 (自下而上会员制互助养老的共同体) 模式〔19〕。

1.4英国 OECD将贫困线定义为各成员国收入中位数的一半，并调节了家庭规模差异。由于贫困率随年龄增长而上升，尤其是75岁以上老年女性的贫困率最高，因而欧洲设立了老年福利保障项目，根据最低需求和生活需要划定贫困线后，为低于贫困线的国民提供生活帮助〔5〕。1942年，英国发布“贝弗利奇报告”后进入了福利型国家。在养老金制度改革的过程中，政府一直作为“守夜人”将国家养老金的提供作为贫困老年群体养老金的来源基础，并未大幅削减这一群体的基本养老金领取额度，从而承担了政府对贫困老年群体的基本责任〔20〕。为解决老龄化危机与避免陷入老年贫困，英国实施了福利养老金制度，为低收入老年人提供了基本的生活保障，并实施了多元化的养老金支持体系,确立了政府为贫困老年人提供养老金保障的主导地位。

1.5德国 2005年，德国65 岁以上的老年贫困率为8.4%，75岁以上的为11.1%；老年女性贫困率为10.8%，高于男性5.1%；老年独居贫困率为15%，高于夫妇家庭4.7%〔5〕。由此可见，老年相对贫困化已成为德国的新社会问题并日趋严峻化。虽然现金转移支付和货币收入是老年贫困的重要影响因素，但失能与残障护理费用更是导致老年贫困的重要因素。Meyer等〔21〕分析了德国的就业水平和性别差异对老年贫困的影响程度以及俾斯麦模式和贝弗里奇模式消除老年贫困的差异后，强调了基础养老金和职业年金解决老年贫困问题的重要性；特劳特·梅耶等〔22〕指出，德国的养老金体系符合贝弗里奇模式，即由强制性职业养老金补充的全民基本养老金能够有效防止老年贫困。而为提高低收入老年人与女性的养老金水平，德国主要采取了最低养老金、放宽全额养老金领取条件、女性养老金优惠等措施。柳如眉等〔23〕研究指出，德国为老年低收入者与女性劳动者建立了最低养老金制度，并为老年低收入者放宽了全额领取养老金的条件和最低参保年限，同时为女性劳动者制定了养老保险特殊优惠政策。德国还实施了老年长期护理保险制度和老年社会救助项目，政府全额负担低收入老年人的养老保障对策资金。

德国于1995年建立了世界首个长期照护保险制度，但这一制度并未覆盖所有护理需求。由于护理资源属于社会高稀缺资源，护理费用昂贵，特定护理保障制度只能解决部分护理问题，因而护理救助制度在长期照护保险制度建立后得到了强化。刘涛〔24〕认为应关注老年人的“空间移动能力贫困”现象，并指出需要护理的高收入发达国家的老年人也可能因为昂贵的护理费用而迅速跌入贫困陷阱，同时身体活动能力的制约导致其社交网络弱化和分散化，因此需要社会救助。当护理需求人群申请部分长期照护服务及现金补贴后，仍有部分护理费用需要自行负担。如果无法负担高额费用，就要求助于社会救助制度中的分类护理救助制度。社会救助为低收入老年人提供了最后一道养老保障安全网，分类救助项目尤其是护理救助可以有效防止老年贫困。因而，德国的老年贫困问题涉及养老保险、老年社会救助、长期照护保险及分类护理救助制度等，需要依靠多种社会系统之间的共振效应得以解决。

1.6瑞典 瑞典是高福利型国家，构建了综合型高水平福利体系。保证年金等为老年低收入者提供了基本生活保障，有效防止了老年贫困。社会救助作为社会保护政策中的最后一道防线，虽然规模不大，但津贴支付水平相当高，因而只能暂时解决贫困家庭的困难；并且(ALMPs)的就业促进效果也不太理想，因而社会救助的反贫困效果不佳。由于社会救助制度使津贴领取者形成了一种福利性依赖，造成了贫困和失业陷阱，因而女性老年人的贫困风险是男性的两倍多〔25〕。

2 我国的老年贫困与减贫研究

国内的贫困研究最早始于上世纪80年代，但大规模的研究始于精准扶贫政策实施之后。其研究视角主要为贫困概念〔26〕、多维贫困测度〔27,28〕、多维贫困变化〔29,30〕、脆弱性贫困〔31～33〕、反贫困政策等〔34〕。而我国作为老年人口规模最大的国家，老年贫困现象较普遍。从人力资本开发、生命周期及社会风险管理等视角来看，我国的老年减贫政策已由社会救助变为了社会保护，建立了普遍性医疗保障制度和普惠型社会福利体系，并实施了选择性社会救助和精准扶贫政策，取得了一定扶贫成效。国内的老年贫困研究主要从不同视角解构了老年多维贫困、老年妇女贫困及城乡老年贫困等问题。

2.1老年多维贫困 老年贫困的形成因素有多种，疾病、收入少、子女不照料等是主要的影响因素，因而老年多维贫困研究主要运用计量或回归等模型实证分析了各种影响因素与老年贫困的关系。乐章等〔35〕认为，老年人的经济贫困、健康受损以及精神孤独受到了家庭资源禀赋、社会福利制度的影响；王瑜等〔36〕指出，农村老年人的经济条件、身体健康及心理状况与子女有无、退休金和独居与否相关；于长永等〔37〕研究发现，养老脆弱性关系老年人的贫困敏感性和应对能力；同时老年人的消费、健康及对未来的信心在于低保、养老金及保险的保障程度〔38〕。而完善社会保险制度可解决老年经济贫困、健康贫困和精神贫困等问题〔39〕。杨菊花〔40〕认为，完善老年福利政策、关注易贫群体、形成敬老爱老风尚可减少整体贫困；设立贫困标准区间、完善城乡养老保障制度、扩大非农就业机会、延迟退休可减少经济贫困；构建社会-社区-家庭多元化养老服务体系、创新老年服务项目、提高老年福利水平可减少社会贫困。

2.2老年妇女贫困 人口老龄化与老年女性化是人口结构变化的基本特征，因而老年妇女贫困问题逐渐显性化。老年与女性的双重弱势身份导致老年女性的贫困问题更加突出，尤其未婚、无子女及丧偶的老年女性贫困率很高。随着我国老龄化，尤其是高龄化程度的不断加重,老年妇女将成为绝对和相对数量上的巨大群体。王晶等〔41〕认为，老年妇女存在身体健康状况较差、政治参与度较低、文化娱乐资源匮乏等问题，丧偶与独居老年妇女还存在贫困化程度高等生存问题。而其中，老年风险是促使影响贫困地区老年妇女信仰宗教的主要因素,老年妇女通过宗教信仰所形成的信仰共同体来获取宗教社会资本，从而抵御老年心理风险〔42〕。但在经济保障方面，老年妇女的财产权益无法得到有效保障，同时预期寿命延长和丧偶等因素导致其贫困率较高，同时性别不平等的关系也在长期的社会生活中不断累积。陈丽霞等〔43〕认为，少数民族女性的地位较低，父母对女童的教育期望值较低及长期非正规就业的累积影响等都是导致老年妇女贫困的重要因素。

2.3城乡老年贫困 农村老年贫困是我国贫困群体中较常见的社会现象。但相对于农村的老年贫困程度，城市的老年贫困现象不太显著，因而国内研究大都聚焦于农村老年贫困问题。当前的精准扶贫与脱贫攻坚工作正是针对农村老年贫困问题而实施的政府财政兜底与产业扶贫、金融扶贫及社会扶贫等政策相结合的具体体现。而城市老年相对贫困问题也将成为重要的社会问题，应引起政府与学术界的提前关注。同时，城市老年贫困研究更应聚焦于无房、无工作、低收入及残障、高龄等老年群体。而解决有劳动能力的城市老年贫困问题应以解决就业为导向，激发城市新贫困群体的个体潜能〔44〕。

3 启 示

老龄化与贫困问题已成为当今社会的热点话题，老年贫困问题也是国内外学术界的研究重点。由于经济发展水平与贫困线标准的不同，各个国家的老年减贫侧重点也有所不同。发达国家与发展中国家都实施了符合本国国情的减贫措施，大都强调了老年妇女贫困、社会保障制度改革、扩大收入来源等。同时，发达国家的减贫措施对发展中国家具有现实借鉴意义，发展中国家应着眼长远并集中精力解决当前的老年贫困问题。而解决老年贫困的首要前提就是一国的政治、经济、社会等稳定发展，并能提供充分的财政支持和社会服务等。因此，在我国综合国力强盛，但老龄化速度快于经济增长速度、完善的养老保障制度尚未建立、个人养老储蓄不充分的背景下，为实现2020年的整体脱贫目标及持续推动2020以后的扶贫工作，有必要采取如下几方面的老年减贫措施：

3.1消除绝对贫困，适当提高贫困标准，减少相对贫困 绝对贫困与相对贫困是两个动态变化的概念。政府应根据地区经济发展水平与居民消费水平的动态变化，制定适应当地状况的贫困衡量精确标准并适时调整和提高标准线标准，通过精准扶贫的方式消除深度贫困地区的老年绝对贫困现象。同时，适时提高城乡扶贫覆盖率，扩大城市贫困人口的扶贫范围，降低农村老年绝对贫困率和城市老年相对贫困感，从整体上提高减贫效率。

3.2实施分类救助措施，重点解决独居、女性、祖孙、高龄等老年贫困问题 老年贫困群体的特征不一，分类救助更具有针对性，因而把老年贫困人口分成独居、女性、祖孙、高龄等多种不同类型，采取因地因人扶贫的措施，并对特殊老年贫困群体实施特殊的扶贫政策。按照老年贫困群体的不同需求改善其经济收入状况、提高日常照护水平，确保能够获得国家扶持与社会救助，平等分享社会发展成果，最终缩小贫富差距。

3.3鼓励志愿参与扶贫，保障老年收入来源 志愿服务意识的提高意味着扶贫质量和水平的提升。政府应鼓励各方力量参与志愿扶贫，社会各界人士也应主动关注老年贫困问题，为贫困老年人提供基本的物质支持和精神慰藉。同时，政府也应提高养老金待遇，社会则为有劳动能力的贫困老年人提供就业岗位，并鼓励其积极参与生产活动，通过自身劳动增加收入来源，降低老年贫困风险，提高老年生活幸福指数。

3.4提前预防老年贫困，建立长效扶贫机制 老年贫困问题是城乡普遍存在的社会现象。如果不加以控制，很有可能引发更严重的社会问题。政府与社会应及时疏导老年贫困群体产生的抑郁、自杀等心理疾病，扩大农村幸福院与城市养老院等免费或低费用养老机构的容纳规模和服务范围，加大财政投入力度提高基础养老金比重并降低医疗照护负担比重，建立长效扶贫机制减少贫困老年人的经济负担，防止再次返贫。同时，还需要及时解决年轻人的教育和工作问题，防止其将来成为新一代的老年贫困群体。