完善现代农业治理体系提升治理能力的思路与对策——基于农业生产性服务业的视角

于善甫

（黄河科技学院，河南 郑州 450063）

2018 年中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》明确提出，要加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。农业生产性服务业是现代农业的重要组成部分，是农业提质增效、实现可持续发展的重要推动力量，更是提升我国农业现代化治理能力、完善现代农业治理体系以及实现乡村振兴的重要抓手。当前，影响现代农业治理能力的因素很多，其中农业生产性服务业发展不足、不充分是最突出的因素。作为贯穿农业生产全链条的农业生产性服务业，在现代农业治理体系中具有不可替代的作用。近年，国家层面陆续出台相关政策，规范、指导、推进农业生产性服务业健康发展，农业生产性服务业受到了空前的重视，实现了快速发展，已成为推动农业提质增效、完善现代农业治理体系和提升治理能力的重要抓手。

一、现代农业治理体系的内涵及构成

随着我国农业现代化进程的不断加快，如何实现农业快速、健康、高效发展，一直是当今学界和政界关注研究的热点和重点。特别是乡村振兴战略实施以后，关于乡村治理、乡村振兴和现代农业发展的研究更是受到学者们的重视。目前学界和政界并没有“现代农业治理体系”的明确提法，对现代农业治理体系也缺乏系统研究。构建现代农业治理体系是提升现代农业治理能力、实现乡村振兴的重要基础。随着农业生产性服务业的快速发展，围绕现代农业产前、产中和产后的社会化服务体系正在形成，农业发展模式的迭代更新也要求现代农业治理与时俱进。

（一）现代农业治理体系的内涵

党的十九大报告明确把加强乡村治理作为推动乡村振兴的重要内容，指出要“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系”[1]。中共中央、国务院在《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中也明确提出“乡村振兴，治理有效是基础”。2019 年3 月，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时，再次强调要夯实乡镇治理这个根基。这既是对当下乡村发展的基本要求，也是构建现代农业治理体系的基础。当前，一些专家学者围绕现代农业治理进行了一定程度的研究。龚为纲（2018）在《农业治理的逻辑：农业项目的运作机制分析》一书中提出，农业治理是国家制定和执行农业政策以实现国家粮食安全与农业发展目标的过程[2]。冯小（2015）认为“农业治理注重研究农业政策自上而下实践的机制、过程和后果”[3]。冯小、席莹（2019）认为“我国现代农业发展必须建立在小农户经营的基础上，小农户的经营与现代农业发展之间存在着内生矛盾，因此需要通过构建良性有效的农业治理体系来实现二者有机衔接”[4]。家庭联产承包责任制是当下我国农村的基本经济制度，小农经济是我国农业经济的主要形式，然而我国并没有统一的农业治理模式，夏柱智（2018）在《农业治理和农业现代化：中国经验的阐释》中谈道，“在促进小农经济农业现代化方面，国家层面上并没有统一的农业政策和农业治理模式，需要各个地方结合实际探索”[5]。当前，我国农业治理中也出现一些问题，陈航英（2015）认为，地方政府在农业治理中的行政强力主导扭曲了要素市场，造成生产经营体系的畸形[6]。探索构建现代农业治理体系是促进农业高质量发展、实现乡村振兴的题中应有之义。

笔者认为，现代农业治理体系应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以“三农”需求为目标，以乡村振兴为导向，以粮食安全、生态保护、农民幸福为底线，坚持绿色发展、创新发展，围绕农业及相关产业全链条进行延伸，以求建立起农业产出高效、农产品供给安全、土地等资源节约、生态环境友好、农民致富有保障的现代农业治理体系。

（二）现代农业治理体系的构成

党的十九大报告提出，要构建现代农业生产、产业和经营三大体系，并将其作为推动乡村振兴战略的重要举措，这为现代农业治理体系构建奠定了基础。这个体系应该包括现代农业产业体系、现代农业生产体系、现代农业经营体系、现代农业服务体系和现代农业制度体系五部分（如图1所示）。

图1 现代农业治理体系的构成

现代农业治理体系这五部分在发展中相互支撑、互为补充、相互渗透，是发展现代农业的基础和保障。现代农业产业体系是一个综合性、多层次的产业体系，着重解决农业结构和农业资源在时间和空间上的配置效率问题。现代农业生产体系注重农业价值链提升，是现代农业发展水平的重要体现。现代农业经营体系重在经营模式创新，是现代农业市场化的重要标准。现代农业服务体系涵盖农业及相关产业全产业链，为农业生产全过程提供配套增值服务，是农业现代化水平的重要标志。现代农业制度体系以保障农业生产、经营顺利开展为目标，是现代农业平稳、有序运行的保障。农业生产性服务业与现代农业的五大体系紧密相连，发展农业生产性服务业可以系统提升现代农业治理能力和水平。

二、农业生产性服务业与完善现代农业治理体系的内在机理

农业生产性服务业涉及农业生产的产前、产中和产后全链条，是推动农业生产安全、提升现代农业效率的重要力量。在现代农业治理体系构建中，农业生产性服务业发展水平的高低是五大体系能否发挥协同效应的关键，影响着治理能力的发挥（如图2所示）。

图2 农业生产性服务业与完善现代农业治理体系的内在机理

（一）农业生产性服务业全链条驱动现代农业体系

根据全球农业产业链发展趋势，农业价值链的增值逐渐由生产、加工环节向服务环节转移，农业生产性服务业越来越成为农业产业链延伸、供应链完善、价值链提升的重要基础[7]。农业生产性服务业将科技、金融、品牌、数字信息等专业化生产要素与农业生产进行融合，围绕农业生产的产前、产中和产后提供专业化增值服务，既是推动农业提质增效的重要力量，也是完善现代农业体系、推进农业供给侧结构性改革和乡村振兴的重要抓手。随着城镇化进程的加速，大量农业劳动力外出务工，在农业劳动力不断减少的背景下，要保障农业生产的健康可持续发展，维护我国粮食、蔬菜等农产品安全和乡村繁荣稳定，就必须依托农业生产性服务业的发展壮大，为农业生产全产业链提供全方位服务，构建完善的现代农业产业体系。现代农业生产服务体系是生产专业化、分工精细化和服务社会化的现代治理体系，注重市场在资源配置中的决定性作用，通过市场手段建立起生产主体和服务主体之间的联结机制，从而形成稳定的长期合作关系，符合农业高质量发展的基本要求。

（二）农业生产性服务业引领和支撑现代农业发展

随着我国农业供给侧结构性改革的深入推进，现代农业高质量发展迫切需要农业生产性服务业在育种、市场预测、农机服务、仓储、保险等方面提供专业化、精细化服务，农业产业不断分工分化是现代农业发展的基本规律。一方面，农业生产性服务业不断围绕农业生产的过程进行创新，将新科技、新理念应用到农业生产的全过程，通过农业生产性服务业将最新技术、现代管理、金融资本、产业人才等要素融入农业生产的全过程，通过市场化运作提高农业生产的效率，实现“藏粮于技”，保障农业安全。另一方面，农业生产性服务业催生了大量的新兴产业，农业观光旅游、休闲农业、创意农业等新业态层出不穷，不但促进了农业产业链的价值增值，而且创造了大量的就业机会。可以说农业生产性服务业是农业高质量、绿色发展的重要路径，在现代农业体系中具有引领和支撑作用。

（三）农业生产性服务业推动农业实现适度规模经济发展

农业规模化是提升农业生产效率的重要形式，农业生产性服务业为我国农业发展带来了巨大发展动能[8]。就我国国情来说，要实现农业适度规模化有两条途径可选：一种途径是通过土地流转实现农业规模经济。即农户出让土地，由专业合作社或农场对土地进行集中经营管理，农户和土地脱离。这虽然有利于提高农业耕作效率，但农户和土地脱离后农民的安全感下降，乡土情结使很多农户不想离开土地，导致这种模式时常因为部分农户的反对而效果不佳，毕竟土地在中国被赋予太多的功能。另一种途径是通过农业生产性服务业实现规模经济。即农户在不改变经营权的情况下将农业生产的全链条外包，自己还是土地的经营者，享受经营成果，承担经营风险；社会化服务提供者通过提供专业化、规模化的社会服务降低服务成本、提高服务效率，通过市场调节主动将最先进的生产技术应用到农业生产中，这是当下一种非常适合我国国情的农业实现适度规模化的途径。

（四）农业生产性服务业促进市场在现代农业要素配置中起决定性作用

农业市场化的核心就是让市场在农业资源配置中起决定性作用，通过市场进行农业生产资源调配，充分发挥市场的作用。农户通过服务外包完成农业生产，实践证明这种方式是最经济、效率最高的。农业生产性服务业与农业各要素之间具有天然耦合性，已成为推动农业产业结构优化和高质量发展的有效途径[9]。随着我国农业的快速发展，现代农业体系对农业生产性服务的需求逐年增长。我国农户绝大多数仅有几亩地，规模小导致农户对很多农业生产设施的投入并不划算，一部分农户通过不断扩大农业生产单一环节实现规模效应，成为农业生产性服务业的提供者，一部分农户通过购买服务实现农业生产的经济性。农业生产性服务业的快速发展，降低了单一农户生产的成本，在保障农户经营权的同时，不但实现了农业生产的规模效应，而且提升了农业市场化水平。

（五）农业生产性服务业推动实现城乡联动发展

农业生产性服务业的快速发展为城镇规模化发展提供了更大的拓展空间。人的集聚会随着产业的集聚而发生，农业生产性服务业围绕农业生产全链条提供了大量的就业机会和产业要素集聚，促使农业全产业链创造更多的价值增值，新增的价值通过农业生产性服务业在不同环节进行重新调整分配，增加了农业就业承载力。围绕农业生产性服务业集聚起来的大量人力、物力在一个地方融合发展，提升了该地区对周边地区的辐射能力，进而奠定城镇化发展的基础。农业生产性服务业为农业生产提供了全方位的支持和保障，在涉农产业集聚方面发挥了关键核心作用，促进了城镇产业结构和空间结构的不断优化，也推进了城镇化的步伐。产业的集聚促使人们共享农业生产的各种资源，促进城镇化中相关资源配套设施的加快建设和不断完善，加速了农民市民化进程，已成为城镇化进程的重要推手。

三、农业生产性服务业发展不充分是现代农业治理体系的突出短板

当前我国现代农业治理体系还不完善，影响我国现代农业治理体系的短板很多，农业生产性服务业发展不足仍然是最突出的问题。农业生产性服务业的发展水平与现代农业治理体系的要求还有很大差距，特别是围绕农业生产的产前和产后服务环节，不但是农业生产性服务业的短板，也是我国现代农业产业体系的短板。

（一）农业生产性服务业在现代农业治理中的作用没有被充分认识

随着城镇化的快速推进，大量农业劳动力拥入城市，如何保障农业生产的安全稳定，实现农业发展方式转变，成为基层政府强化农业治理的根本任务。当前，我国有2.87亿农民外出务工脱离农业生产[10]，在大量农业劳动力不断流失的背景下，一些地方政府往往把大力推进土地流转、培养新型农业经营主体作为推动农业现代化的主要抓手，大量的资金和农业补贴给了这些“大户”。按照当初的设想，失去土地的农户要么外出打工要么被“大户”雇用，但现实是除去外出打工的农民，大量农民变成无业者，他们不但没有分享到农业现代化的好处，反而为乡村治理带来了极大的安全隐患。新型农业经营主体在政府的过度扶持和保护下占据了大量农业资源，为追求规模效应，这种经营主体往往种植单一作物，这就极易出现农产品结构性失调，给我国农产品安全带来极大隐患。大力发展农业生产性服务业刚好可以解决土地流转带来的现代农业治理问题，但农业生产性服务业的发展和完善是一项长期工作，它对现代农业发展和农业治理的作用往往不易直接衡量，这也是基层政府对其重视不够、投入较少的主要原因。

（二）现代农业服务体系还不健全

当下，支撑农业生产性服务业发展的市场运行机制、政府监督管理机制、行业自我迭代更新的自律机制和服务保障机制还有待完善。一是市场运行机制的作用有待进一步增强。部分生产性服务业创新能力不强，造血能力不足，主要靠政府补助生产，更有甚者靠行业准入设置门槛，没有充分发挥市场的决定性作用，造成效率不高和资源浪费。二是政府监管机制有待优化。农业生产性服务业的健康发展离不开政府的有效监管，但如何监管、怎么把握好监管尺度却是在考验政府的智慧。以农业生产性服务的价格为例，目前一些地方政府因忽视农业生产性服务业的溢价效应及本身的风险性，往往以保护农民利益为目的对生产性服务业进行价格监管，这会严重影响农业生产性服务业的创新发展。三是行业自我迭代更新的自律机制还没有真正建立。随着新技术、新理念在农业生产中的广泛应用和第一、二、三产业的不断融合，一些农业相关新业态不断涌现，农业生产性服务业的规模不断壮大，模式不断更新，但相应的行业自律机制还没有建立起来，价格欺诈、诚信缺失等行业乱象不断涌现[11]。四是服务保障机制还不完善。影响生产性服务业发展的金融、物流、信息、人才等要素资源在农业生产性服务业发展中明显不足，农业生产性服务业的法律服务体系还不健全，政策环境有待进一步优化。

（三）农业生产性服务业整体水平不高制约了治理能力的发挥

我国农业生产性服务业发展程度差异较大，生物育种、食品加工等部分产业专业化程度较高，其余大部分生产性服务能力不足、专业化程度不高。一是服务能力不足。当前农业生产产中服务能力较强，基本能够满足农业生产的需要；但产前和产后服务能力明显不足，不能满足现代农业高质量发展的需要，影响了整个农业产业链条创造价值的能力。二是农业生产性服务全链条还没有完全打通。农业信息服务、农业生产服务和农产品流通服务等环节普遍存在各自发展的情况，信息共享能力不足，使生产性服务的便利性和价值增长大打折扣。三是农业生产性服务业主体一般规模偏小。我国农业生产性服务业起步晚，相当一部分主体是从小农户逐步发展起来的，因为规模小，创新能力有限，对农业的带动能力有时很难达到预期目标[12]。研究表明，农业生产性服务业的发展壮大对农业全要素生产率提升具有明显的正相关作用，能够明显提升全要素生产率水平[13]。当前我国农业生产性服务业整体水平不高且结构不合理，已成为制约现代农业治理能力充分发挥作用的主要因素。

（四）农业生产性服务业对农业高质量发展的作用有待加强

我国农业发展水平不高，农业生产过程专业化分工程度较低，导致农业生产性服务业的需求没有充分释放，制约了农业对生产性服务业的需求和依赖，生产性服务业对农业的作用没有得到充分发挥。一方面，当前我国农业整体发展水平不高，工农产品价格剪刀差又进一步压低了农业生产的利润，农业生产整体利润回报不足也限制了农业生产性服务业的盈利，使得农业生产性服务业的吸引力降低，进而阻碍农业生产性服务业的发展。另一方面，城乡二元结构也不利于农业生产性服务业发挥作用。城乡二元结构使得城市先进的农业生产性服务业进入农村存在一定阻碍，农村农业生产性服务业因缺乏资金、技术、人才等发展缓慢，不足以支撑现代农业生产。

四、完善现代农业治理体系、提升治理能力的对策

大力发展农业生产性服务业，用现代服务理念引领现代农业发展，围绕农业生产产前、产中和产后各个环节不断进行服务创新，通过实施灵活的市场运行机制和政府监管机制，注重不同产业的融合，推动乡村数字化建设，是完善现代农业治理体系、提升现代农业治理能力的重要手段。

（一）用现代服务理念引领现代农业发展

2019 年我国服务业增加值占GDP 的比重已经大于第一、第二产业之和，达到53.9%[14]，服务业吸纳的就业人数也占到总就业人数的47%左右[15]，是名副其实的第一大产业，而且这种占比还在逐年提升。服务业的快速发展和未来前景要求我们必须用现代服务业理论来重新审视我们的农业，用现代服务理念推进农业生产性服务业的发展。一是认清服务不仅仅是成本，更多的是利润。农业生产性服务业可以实现用最新的技术、最好的种子等生产要素，以最佳的配置方式产出最高的价值，可以实现农业全产业链价值最大化。服务已由过去的成本中心逐渐变成利润中心，服务创新将是农业获得持久竞争优势和高额利润回报的重要手段。二是认清农业生产性服务业纵向拓展的价值。农业生产性服务业的纵向拓展既包括为农业生产经营与管理提供的基础服务和科技推广服务，也包括满足农业生产全流程的市场营销、品牌塑造和财务管理等增值服务，还包括维护供应链稳定运行的金融、保险、物流配送、电商等保障服务。三是重视农业生产性服务业的横向拓展。农业生产性服务业的横向拓展要以社会需求为导向，围绕人民对美好生活的需要，为农业相关产业赋能，提升其创造价值的能力。近年兴起的休闲农业、乡村旅游、农业养生、农业观光等衍生服务不断壮大，就是农业生产性服务业横向拓展的结果。四是注重新技术、新理念在现代农业中的应用。现代农业体系的完善升级离不开科技的力量，农业生产性服务业的发展壮大同样需要最新科技和最新理念的助力，要把大数据、区块链、5G、AR/VR、人工智能等新技术应用到农业生产性服务业中，通过新技术赋能服务链条、拓展盈利空间。要把“五大发展理念”贯穿到农业生产性服务业之中，用新发展理念引领现代农业治理体系建设。

（二）实施灵活的市场运行机制与政府监管机制

让市场在农业产业要素分配中起决定性作用，是现代农业运营体系的基本要求。现代农业高质量发展既离不开政府统筹谋划和合理监管，也需要充分发挥市场机制的作用，让市场在要素分配中起决定性作用，这是由农业产业特点决定的。一是充分发挥市场在要素分配中的决定性作用。农业生产性服务业是产业融合的典范，要充分发挥市场的作用，推动要素资源向服务业优化配置，以需求为导向进行有效对接。二是谨慎使用价格管制。农业生产性服务业的创新发展对现代农业产业增值具有重要作用，但服务业创造的价值很难衡量和检测，政府监管部门要尊重市场选择，谨慎使用针对农业生产性服务业的价格管制，充分认识其溢价效应和风险特性，否则就会打击服务提供者的积极性，使其不愿意创新和对服务进行优化升级[7]。三是营造良好的发展环境。政府要加强对农业生产性服务业的引导和支持，尊重创新过程中的风险溢价，对创新进行奖励，以市场为基础创造良好的营商环境，鼓励公平竞争，促使农业生产性服务业规范发展。

（三）不断优化完善现代农业服务体系

建立完善的现代农业服务体系是农业可持续发展的保障，是现代农业治理体系的重要组成部分。现代农业服务体系随着农业发展阶段的不同要求也在不断变化，当前的主要任务是在保证农业安全的前提下，着力解决我国农业大而不强、效率不高、品牌竞争力不强等突出问题。一是深入推进公益性服务和经营性服务的融合互补。当前我国公益性服务和经营性服务都取得了不错的发展成绩，为进一步创新、融合发展奠定了良好的基础。公益性服务机构要不断创新服务模式，主动与经营性服务主体和新型农业经营主体对接，破解农业发展中的问题；经营性服务主体要借助公益性服务主体不断完善自己，敢于创新，将最新的技术和服务用于农业生产。二是健全服务体系。农业生产性服务业要通过不断创新农资服务方式、拓展农产品流通服务、积极开拓经营服务、不断壮大服务主体等方式逐渐完善服务体系。三是健全现代农业技术推广服务体系。各地要根据本地产业特色组建农业技术推广团队，不断完善政府涉农技术服务机构的公益性服务职能，引导农业生产性服务主体进行技术创新和技术应用[16]。

（四）注重不同产业的融合

早在2015年国务院办公厅就印发《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》，就推动农村一二三产业融合发展进行总体部署，随后几年的中央“一号文件”也持续对这些政策进行细化和明确落实。作为联结二三产业的纽带，农业生产性服务业的地位和作用也在不断增强，逐渐成为农业产业链、价值链、供应链、资金链、利益链创新的源泉。借助农业生产性服务业提升不同产业的融合性，需要从以下几个方面着力：一是建立以农业生产性服务业为中心的联结机制。作为联结农业生产产前、产中和产后的农业生产性服务业，其业务范围涉及农业生产全产业链，成为各个产业环节和经营主体的交换中心，在推进产业融合方面具有天然的优势。二是逐渐增强农业生产性服务业对农业全链条的支撑作用。涉农各个产业链条的相互融合是现代农业发展的趋势，要引导农业生产性服务业围绕农业全产业链进行创新，将最新的理念、最好的技术、最优的模式以最快的速度应用到农业生产的各个链条中。三是注重产业跨界整合。借助最新科学技术的应用，推进农业产业与其他产业的融合，扩展农业应用场景，开辟新的产业业态，为乡村振兴提供新的发展动能，提升现代农业治理能力。

（五）加快推进农业生产性服务业数字化建设

数字农业是未来农业的一个重要发展方向，农业数字化水平是衡量农业现代化水平的重要指标。推动农业生产性服务业数字化建设，打造涵盖农业生产全流程的可视化、数字化、信息化体系，是完善现代农业治理体系和提升治理能力的内在要求[17]。近年，在国家各项政策的鼓励支持下，我国农业生产性服务业数字化建设取得了较好的成就，农资电商、农业大数据、无人机植保、农产品溯源、农产品电商等农业数字化服务逐渐在农业生产中得到应用。但总体来看，我国农业生产性服务业数字化水平还不高，还需要通过精准施策加快发展。一是大力推动新技术在农业生产性服务业中的应用。通过加强农村信息化基础设施建设，将大数据、遥感监测、5G、物联网、区块链等技术尽快应用到农业生产中。要鼓励农业服务主体主动探索新技术在农业生产中的应用模式，通过不断创新寻求结合点。二是进一步完善数字乡村治理体系。2020 年1 月，《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》（以下简称《规划》）发布，《规划》提出到2025年要建成农业农村数据采集体系、天空地一体化观测体系、农业农村云平台、农业农村基础数据体系等数字乡村基本治理体系。农业生产性服务业相关主体一定要抓住历史机遇，围绕国家政策做好落实，在各数据互联互通的过程中创造出新的模式，让数字化赋能自身发展。三是注重数字信息的共享互通。要用数字化思维对农业生产全流程进行审视，推动全供应链数字化改造升级，把农业政务信息、农业生产相关信息、市场商务信息等进行整合，提升农业生产性服务业数字化核心能力，统筹各类信息的共享与互通，提升信息的整体效能。

（六）注重发挥现代农业治理体系的协同效应

现代农业治理体系是一个整体，涉及农业发展的方方面面，既要注重农业治理体系与其他国家治理体系之间的协同，又要做好治理体系内部各系统的协调与融合，实现体系内外协同联动。一是从全产业链的角度注重纵向协同。依托农业生产性服务业及其相关产业不断延长创新农业产业链条，通过现代信息技术实现整个链条的数字化升级改造，完善整个产业链、价值链体系，提升农业全供应链的协同性和有效性。二是注重人才和技术协同。人才和技术是提升现代农业治理能力最活跃、最重要的资源，也是农业治理体系发挥效益的关键要素。要营造有利于人才成长和流动的制度体系，充分尊重从事农业及相关产业的各类人才，鼓励他们创新创业，让农业人才和农业技术在农业治理体系中发挥应用的作用。三是注重内外协同。打通现代农业体系和国民经济发展的其他体系之间的隔离状态，充分发挥现代农业在促进国内国际双循环中的作用[18]。一方面，通过供给侧结构性改革为双循环提供丰富的市场供给，精准满足国内外市场的各类需求；另一方面，依托农业生产性服务业的快速发展，让农民在不失去土地经营权的前提下脱离农业生产，保障农民增收，促进农村劳动力解放，提升农民的消费能力和生活水平，为国内国际双循环提供消费动力。