治理的中国语境：“党的领导”是中国特色社会主义制度的最大优势

陈文泽

（四川大学 马克思主义学院，四川 成都 610207）

一、引言

西方先发现代化的硬实力和一套完整的政治学学科体系，加上发达的现代媒介强势为西方话语开道，西方治理的地方知识被包装和塑造成为“普世价值”。众多西方政客和学者出于傲慢与偏见，诟病中国政治制度中的“中国共产党的领导和长期执政”这一规定，视之为中国政治制度的“败笔”。按照他们的逻辑，随着中国市场化改革的推进，社会阶层的中产阶级化，民主（西方指认的“多党竞争和票决民主”）欲求的膨胀，会让中共走衰、中国崩溃。但中国发展的事实并未陷入他们的妄想逻辑。正是由于不解中国治理之谜，他们对中国发展走向产生了严重误读。

长期以来，中国的政治学、行政学和公共管理等学科缺乏本土经验观照和本土知识生产，简单引进和照搬西方治理理论和治理话语，并将西方治理模式和治理话语定为一尊，用以解释和评判中国治理实践。在这样的言说逻辑中，中国“特色”变成了中国“问题”，中国“优势”变成了中国“短板”。“中国共产党的领导和长期执政”这一中国政治制度体系中最重要的制度设计也就顺理成章地成了中国政治发展和治理现代化的“阿喀琉斯之踵”。

然而，“我国国家制度和国家治理体系管不管用、有没有效，实践是最好的试金石”，中国的高效治理实现了“经济快速发展”和“社会长期稳定”两大奇迹①。实践的有效性证明其存在的合理性，中国的“两大奇迹”恰恰在于以“党的领导”为核心标识的中国特色社会主义治理体系。如何理解中国共产党在中国治理体系中的角色和功能，成为破解中国奇迹之谜的钥匙。

中国国家治理现代化的理论阐释不能离开中国共产党这一最为关键的核心要素，这是中国治理话语与西方治理话语的最大差异。中国共产党是一个在政党属性和功能上远远超越西方政党的超级政党，它除了具有一般政党的职能，还具有强大的治理功能，“党的领导”制度产生巨大的治理效能。基于此，本文尝试在这方面做一些探索。

二、中国共产党的政党特性与国家治理能力

中国共产党具有独特的政党属性。中国共产党作为一个“自主性”政党②，拥有一套完整的自组织系统，是一个有组织伦理、有崇高使命、有完整组织躯体、有中枢决策系统的鲜活的有生命的组织实体。中国共产党的政党自主性，体现在其作为独立的行为主体，具有独特的组织偏好和自我控制、自我决策、自我执行的能力，它不受制于环境和利益集团的制约，在国家治理中表现出主动性、能动性、塑造性、超越性、自控性。

中国共产党拥有丰富的执政资源③，中国共产党凭借其意识形态、政治决策、组织网络、干部资源等治理工具全方位嵌入国家和社会，形成强大的国家治理能力。具体表现为六点：价值塑造力、政治领导力、改革驱动力、组织动员力、社会整合力、制度执行力。

（一）政党先进性与价值塑造力

罗尔斯在《正义论》中说：“正义是社会制度的首要价值。”④国家治理为了谁、依靠谁、成果为谁享用？这是每一种治理体系必须预设的价值立场和伦理关怀。

代议民主制下的西方政党大都只反映社会不塑造社会，它们大多是非意识形态政党，即没有一套信仰体系，没有政党纲领和理想使命，即使以前一些有过改造社会、增进下层福利使命的左翼政党，这些年也在追求选票的驱动下蜕变为“全民党”“选举党”。美国的共和党和民主党，是典型的无政党纲领、无严密组织、无忠诚党员的“三无”政党，甚至在美国教科书中，“政党”只不过是一种为选举而组织起来的行为（an organized behavior），而不是一个组织。沦为选举工具的政党无法对多元化、民粹化、碎片化社会中的诉求进行有效的价值整合。西方政党制度下的政策过程更多的是利益博弈的过程，无法基于人民的长远利益和整体利益去实现价值引领。而在力量并不平衡的博弈中，资本和利益集团显然处于强势地位。有学者分析美国抗疫不力的根本原因在于代议民主制下政治博弈的致命逻辑：资本利益高于人民利益，党派利益高于人民利益，选票计算高于人民利益。代表资本的企业希望复工，利润至上；处于在野地位的民主党并不想帮助执政党一同抗疫，甚至为了竞争优势而对共和党的抗疫不力乐见其成；在任总统为了政绩和选票，刚开始害怕影响经济和股市刻意淡化疫情，后来又急于振兴经济来追求政绩指标漠视疫情，任其泛滥。在这样的政治博弈中，人民的生命安全被完全置之度外。再比如，美国的全民医保受到医药产业利益集团的阻挠而难以兑现，美国步枪协会的巨大势力使得控枪问题难以解决。

中国共产党的政党特性明确昭示了国家治理为了谁、依靠谁、成果由谁享用的问题。中国共产党是一个具有强烈使命感的意识形态政党。作为一个以马克思主义理论武装起来的政党，中国共产党承载共产主义的远大理想和中国特色社会主义的共同理想，秉持“以人民为中心”的价值立场，坚守“立党为公，执政为民”“全心全意为人民服务”的政党伦理。在中国制度架构中，党的领导作为国家权力体系的前置条件，其理据就在于中国共产党是一个特殊的伦理实体。美国政治学家亨廷顿认为，在列宁主义理论中，党“成为至善”和“最高的道义源泉”⑤，是具有“政治美德”的组织⑥。国内学者杨光斌也认为，中国共产党先进的意识形态成为中国的“立国价值”⑦，对国家治理体系产生强大的价值引领力。中国共产党用自身的内在价值属性规范各类治理主体的行为：约束党派，规范市场，驾驭资本，引领社会，将各类主体行为引导到实现人民福祉最大化的方向上来，将非公有制、私营企业主引导到中国特色社会主义的建设上来，将不同治理主体、不同治理场域纳入主流意识形态的价值设定的框架和目标方向。中国共产党用自身的政党伦理形塑整个国家治理体系，给国家治理体系灌注灵魂。中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化，是承载着中国共产党伦理价值的中国式“善治”。

（二）政党使命性与政治领导力

政党的第一功能是政治功能。“政治领导力”是党的十九大报告提出的新概念。政治领导力是政党制定政治纲领、路线方针政策以引领国家治理的能力，它是由把控方向能力、战略谋划能力、统筹协调能力、监督执行能力、驾驭风险能力等构成的能力集。管子说：“夫国大而政小者，国从其政；国小而政大者，国益大。”（《管子·霸言》）意思是说，一个大国如果政治领导力弱则国家会变小变弱，一个小国如果其政治领导力强大则国家会日益强大。政治领导力在国家治理中居于核心地位，对国家整体治理具有决定性意义。

马克斯·韦伯、约瑟夫·熊彼特、乔万尼·萨托利、丹尼尔·贝尔等西方学者都认为，现代国家特别是大型国家治理的复杂性和专业性要求具有专门知识和才能的职业政治家来治理。一个国家的治理能力在某种意义上取决于该国的领袖和执政集团的素质和能力。亚里士多德在《政治学》中把城邦内的公民比喻为航船上的“水手”，而把城邦的统治者比作“舵手”。舵手的作用是总体把握、权衡利弊、综合考虑航船的方向和目的，作出最优化选择。

马克思、恩格斯在《共产党宣言》中提出了共产党人的历史使命是建立共产主义社会。中国共产党作为最高政治力量，具有崇高组织使命，其对国家的治理功能和作用在于把方向、谋大局、定政策、促改革，起着“总揽全局，协调各方”的“舵手”作用。中国共产党怀着共产主义远大理想和“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命，把最高纲领和最低纲领结合起来，根据每一阶段的历史任务制定具体战略、路线方针领导国家治理，引领社会方向，统筹各种力量，驾驭重大矛盾和风险。

中国共产党的政治领导力的前提是拥有一个优秀的执政团队。中国共产党的执政团队是通过长期基层历练和层层选拔培养出来的优秀的人才。他们对世情、国情、党情、民情了如指掌，而且不断参加学习培训。中央政治局常委平均每年集体学习8～9 次，学习内容包括马克思主义理论、政治、经济、文化、信息技术知识等，不断提升治国本领。党中央在自身调查研究和广泛吸纳民主党派、各界精英、专家智库和人民群众智慧的基础上，对全局性、战略性、根本性、长期性的问题进行顶层设计，制定国家发展总体战略和长远规划。

崇尚制度是现代治理的标志，但西方认为制度万能，这就走向了极端，因为国家治理体系的各项制度从来不是自然出现和自我实现的，国家治理需要政治领导力。中国治理体系的独到之处，在于制度设计中的中国共产党的组织权威。这是一个具有强烈使命感的能动性组织，是中国各项改革的推动者和议程设置者，是中国国家治理体系的价值引领者、改革推动者、制度设计者、方向把控者、全局统筹者、系统协调者、执行监督者、风险驾驭者。如果没有中国共产党的领导，中国作为后发展国家很难与西方强国竞争。

（三）政党超越性与改革驱动力

任何社会要进行改革，都会受到既得利益集团的阻挠。不同于追求党派利益的西方政党，中国共产党是没有自己的特殊利益而为绝大多数人谋利益的党，这种超越性使它在国家治理中表现出极大的“自主性”。中国共产党不被党派利益左右，不被利益集团俘获，不被民粹主义绑架，能够冲破利益固化的藩篱，能够超越选举政治的短视，从中国人民和整个国家长远发展出发，推动和促进各项改革，具有极强的自我决策能力和行动能力。正如习近平总书记所说，“全面深化改革是立足国家整体利益、根本利益、长远利益进行部署的”“对党和人民事业有利的，对最广大人民有利的，对实现党和国家兴旺发达、长治久安有利的，该改的就要坚定不移改”⑧。为了加强对全面深化改革的领导，中央专门成立“全面深化改革领导小组”（后改为“全面深化改革领导委员会”），组长（主任）由习近平总书记亲自担任，这是具有最高权威的中共中央直属决策议事协调机构，也是其他任何政党和国家不可能具有的驱动改革的机构，负责改革的顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实。“2013年的十八届三中全会，令西方社会心羡不已，以致媒体也期待能够有自己的‘三中全会’：不受政党利益和资本控制，能够做出有效的重大决策。”⑨

纵观20世纪的世界各国，像中国这样广度和深度的成功改革属凤毛麟角。国外一些有政治抱负的政客也想推动改革，要么无法冲破体制的惯性和既得利益集团的阻挠而夭折，要么被民粹主义的短期诉求绑架而难以推行有利于国家整体和长远利益的改革，要么打开潘多拉盒子后无法控制局面而陷入社会分裂甚至国家解体的泥潭。中国的改革走得既稳又快，原因就在于强大的政党权威在稳定局面的前提下持续推动改革。中国的改革一直在路上，不断拓展经济社会发展的空间，不断释放改革红利。历史上，鲜有像中国共产党这样不断推进社会改革和自我革命、在短短几十年中使社会发生如此巨变的政党。

众所周知，亨廷顿提出了现代化与政治稳定的悖论：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”⑩许多发展中国家盲目照搬西方民主，导致社会动荡、发展停滞。而中国正是因为有中国共产党这样的最高政治权威力量，既推动体制改革又整合维系社会秩序，破解了“亨廷顿悖论”。改革开放40 多年高速发展而没有发生大的经济危机和社会动荡，实现了“经济快速发展”和“社会长期稳定”两大奇迹。

（四）政党组织性与群众动员力

组织是按照一定宗旨建立起来的集体行动系统。群众动员力是党组织发动群众、号召群众、组织群众、凝聚群众的能力。组织是共产党人最神奇的武器。马克思主义经典作家都十分重视组织的作用。列宁指出“无产阶级在夺取政权的斗争中，除了组织而外，没有别的武器”。1943 年，毛泽东在陕甘宁边区作了《组织起来》的讲话，强调组织群众的重要性，把群众组织起来，“我们就不怕任何困难，就会是孟夫子说过的：‘无敌于天下’”。习近平总书记强调：“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的，形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。”

海外中国学者称中国共产党为列宁式政党，具有严密组织体系、严肃组织纪律、高度组织化的特点。统一战线、武装斗争、党的建设是中国革命的制胜法宝，而这又是以党的严密组织体系和强大组织能力为前提的。习近平总书记在十八届中央纪委第三次全会上强调：“党的力量来自组织，组织能使力量倍增。”中国共产党正是以其强大的组织力改造了中国社会，建立起现代国家。

中国共产党严密的现代科层官僚组织架构，也是国家治理的有效工具。中国共产党遍布全国的组织网络，加上中国共产党领导的半官方工青妇等群团组织，形成了从中央到街道、到村庄，从现实社会到虚拟网络的组织系统。社会动员力就是把国家治理的最大主体群众调动起来的能力。如果我们党没有严密的组织体系和强大的组织能力，中国社会就会变成一盘散沙、各行其是的乌合之众，就会失去凝聚力和战斗力。

客观地说，许多国家并不缺乏有远大政治抱负的上层精英，但却很难形成国家能力。比如，个别非洲国家虽然也不乏上层政治精英人物，但由于没有一个强大的政党组织系统去联结上层统治者与底层群众，缺乏组织和动员社会的能力，很难实现社会改造和国家治理任务，国家能力大大受限。西方许多政党主要功能是选举动员和宣传，而随着现代信息化网络化传媒技术的广泛应用，已经取代传统组织功能，导致其组织衰朽。没有完整组织系统，没有忠诚的党员，其动员力和凝聚力大打折扣。没有基层组织，无法控制和统一协调社会行动，这也正是西方国家在抗疫过程中的悖论：从科学和理性角度，抗疫需要隔离；但由于隔离后缺乏民生后勤等一系列动员保障系统和能力，无法解决封城后群众的各种民生需求，民众又不得不反抗禁令。

中国共产党强大的动员能力源于强大的组织系统和系统协调能力。横到边、竖到底，上下联动、左右协调的组织网络，加上党的工青妇等半官方的外围组织系统，如同神经网络连接着社会各个部分，统一的党中央指挥系统如同大脑中枢，基层组织是战斗堡垒，各层级党员干部是带兵将领，广大群众是战斗部队，形成强大的国家政治动员能力。这样的组织系统能够让党的领导“一竿子插到底”，将党的决策迅速传导到最基层，基层党组织作为战斗堡垒迅速动员、组织、引导、调动群众。抗击新冠肺炎疫情所展现的“全政府”“全社会”动员模式，形成巨大的合力，短短两个多月阻击了一场百年罕见之疫情，速度之快、效率之高，是人类传染病防治史上从未有过的奇迹，让世界卫生组织专家折服。美国库恩基金会主席罗伯特·劳伦斯·库恩博士由衷感叹：“中国全社会惊人动员能力在全球公共卫生领域都是史无前例的。”中国共产党有能力动员整个国家的人力、物力、财力，这样的动员之所以能够成功，与中国的政党制度密切相关。中国的抗疫经验西方无法复制，因为西方政党大多没有基层组织，即使有也是临时选举动员组织，没有我们上面提及的中国共产党的组织制度和组织协调力。没有这些，也就没法“抄作业”。

（五）政党代表性与社会整合力

社会整合力是统筹协调社会各党派、各社会阶层、各民族、各利益群体之间的分歧、矛盾、冲突，构建统一而良性运行的社会系统的能力。社会整合是政党的基本功能，但如何整合多元异质社会一直是政党面临的难题。不同政党所具有的社会整合力是不一样的。西方政党是代表部分利益的党，西方多党竞争治理制度注重激发个体力量并提供利益博弈机制，但在社会整合方面的作用不足。西方政党也具有某种意义的社会整合功能，一般只有大选时才进行社会动员和利益聚合，由于组织结构松散和只代表部分利益，存在整合与冲突的矛盾。美国政治学家马丁·李普塞特在其代表作《一致与冲突》中认为，西方政党功能存在“冲突”与“整合”的二元悖论。一方面，由于西方政党是“部分利益”政党，它必须维护所代表阶层和群体的利益，并为此与其他政党博弈，从而扮演利益冲突的角色；另一方面，为了赢得执政地位，政党又必须尽可能动员和整合各种社会力量，从而扮演整合的角色。

中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，利益代表的广泛性使其具有社会整合的优势。中国共产党在革命时期就将统一战线视为法宝，最大限度地增加朋友，最大限度地孤立敌人。改革开放后，市场经济带来社会结构的巨大变化，中国共产党一方面根据执政环境的变化进行自我调适，通过扩展理论张力和增加组织弹性最大限度整合社会。通过意识形态调适创新，提出“三个代表”重要思想，申明中国共产党“代表中国最广大人民的根本利益”，在“两个先锋队”的旗帜下，实行“大团结大联合”方针，建立新的统一战线，照顾最广大人群和不同阶层的诉求和利益，兼顾各阶层各方面利益。比如，中共中央2015 年印发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第六条第（五）项规定：“发现、培养、使用、管理党外代表人士，尊重、维护和照顾同盟者利益。”特别是将以私有企业主为代表的新的社会阶层纳入“中国特色社会主义建设者”范畴，维护他们的合法利益，增强政治认同，防止新社会阶层的体制外政治抗争。采取体制外组织嵌入和体制内政治吸纳，整合溢出体制的新社会阶层，依靠组织化网络的延展、渗透，对市场体制实行后溢出体制外的社会空间进行弥合，将新型经济组织和社会组织纳入国家治理网络。

中国共产党凭借自身广泛的利益代表性，凭借自身的权威和影响力，画出最大同心圆，求解最大公约数，围绕共同的价值理念和社会愿景，将不同社会阶层、政治力量、治理主体整合起来，调动一切积极因素，发动多元主体参与国家治理，凝聚起国家治理的磅礴力量。亨廷顿指出，一个国家要想在持久变革中有效化解变革带来的冲击和挑战，就需要一种制度化手段，“在那么多处于现代化之中的国家里存在着的权力和权威的真空，可以暂时由魅力领袖人物或军事力量来填补；但只有政治组织才足以永久地填补这一真空”。如果没有中国共产党这样一个政治权威来整合，很难想象中国这样一个规模庞大、结构复杂的社会能出现今天这样有序而充满活力的良好状态。

（六）政党自控性与制度执行力

政党自控性是指政党自我控制政策实施和监督执行的能力。中国共产党是一个功能完备的自组织系统，它不仅具有超强的自主决策能力，还能凭借其组织系统和干部资源将政策化为国家治理实践的执行力，并对制度执行进行监督。

国家治理能力不是抽象的，治理是由组织及个人来实施的。中国共产党的党委（党组）系统内嵌于国家之中，党的干部把中国共产党掌握的领导权力转变为公共权力，将政党政策转化为治理行动。党管干部原则，使得中国共产党具有强大的政策执行力。早在1938年毛泽东就指出“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。中国共产党具有严格的干部选拔培养程序，经过思想淬炼、政治历练、专业训练、实践锻炼，打造了一支纪律严明的优秀干部队伍。各层级的干部系统是中央权威的实施载体，是党的路线方针政策的执行主体。习近平总书记曾指出：“我们党之所以坚强有力，党管干部原则是很重要的原因。”

中国共产党制定路线方针政策以后，通过广泛宣传和政治社会化，在全国范围进行社会动员，抓住党的领导干部这一关键少数，贯彻落实。中国共产党不仅选拔培养了一支优秀的干部队伍，而且建立了一套行之有效的干部激励监督机制。一方面，通过目标责任、政绩考核，建立层层压实责任的压力倒逼机制和晋升问责激励惩处机制，激发各级干部的政策实施动力；另一方面，通过检查、督办、巡视等运动式治理进行监督，避免政策执行中选择性执行和变通打折现象。

中国共产党领导的中国治理表现出强大的政策执行力，是许多国家无法比拟的。执行能力的危机是许多国家治理的通病，“在很多发展中国家，国家建设中的一项重要的制度短板就是缺少训练有素的、怀有职业精神的从中央到地方的公务员队伍”。

三、“党的领导”的制度优势与国家治理效能

“党的领导”是中国特色国家治理体系的最大特色，是中国特色社会主义制度的最大优势。关于党的领导，党的十九大报告作了简明扼要的概括：从领导范围来看，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”；从领导功能来看，“总揽全局、协调各方”。党的十九届四中全会是这样表述党在国家治理体系中的地位和作用的：“党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”

中国国家治理何以取得巨大成就？有人归之于市场机制，有人归之于有为政府，但这些都不是充足理由，中国国家治理成就还有一个不可或缺的原因就是“党的领导”这一制度设计。中国共产党强大的国家治理能力通过“党的领导”这一制度设计转化为治理效能。从政治学角度来看，中国共产党作为政治组织，对国家的治理首先体现在政治治理。党的领导制度是中国共产党带着自身的初心宗旨，以社会主义的制度正义，建构国家制度体系，引领国家治理方向，促进改革发展，维护社会稳定，提供社会秩序的制度安排。从经济学角度来看，党的领导制度是为使交易成本最小化和投入产出最大化的组织设计和制度安排，发挥党“总揽全局、协调各方”的作用，通过党的集中统一领导，进行顶层设计、战略引领、资源调配，弥补市场治理和社会自治失灵的缺陷。通过构建治理主体间并存互补、和谐共生的合作治理关系，减少能量内耗，降低交易成本，产生国家治理的集成效应、整体效应、协同效应、累积效应。“党的领导”制度所产生的治理效能虽然难以量化，但它无疑会大大增加国家的总产出。

（一）集中统一领导，发挥举国体制优势，形成治理集成效应

在国家治理模式上，西方国家大都强调分权治理、地方自治，中国自古以来强调中央集权治理。在西方治理话语中，往往将“分权”“集权”话语道德化，认为“分权”是正义的，对“集权”进行污名化。其实，分权和集权都是国家治理方式，恩格斯很早就指出“集权有其存在的历史的和合理的权利”“集权是国家的本质、国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此”。在中国国家治理体系中，党中央具有最高政治决策权威，对事关党和国家整体利益、长远利益的重大事项实行集中统一领导，具有“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”。

国家治理是以资源动员调配为基础的。纵观世界历史，大国崛起充满了资源掠夺的殖民、暴力和血腥。当今中国的崛起不能靠殖民和战争，只能建立在自力更生的基础之上。全世界国土面积前十位、人口超过1 亿的大国几乎都实行联邦制，中国是大国中唯一实行单一制的国家。在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、资源分布和经济社会发展极不平衡的超大规模国家，国家治理是一项极其复杂的系统工程。中国的国家治理依靠中国共产党的组织权威和集中统一领导，充分认识国情，扬长避短，探索出一条既相对分权又集中管理的大国治理之路。“党的领导”这样的制度优势，使我们可以树立全国一盘棋思想，从发展全局出发，充分利用超大型国家的空间宽度和纵深、人均资源少但体量大的优点，将有限的社会资源加以集中动员利用和整合优化，对人、财、物、技术等资源进行集约配置和高效利用，集中力量办大事，产生治理集成效应。

党的集中统一领导可以弥补市场配置资源的缺陷。市场配置资源能保证微观经济效益，但不能保证国家治理的宏观效应。党和政府对全国资源进行战略配置，推出许多大战略、大手笔，例如“南水北调”“西气东输”工程，“长江三角洲”“珠江三角洲”“京津冀”“粤港澳大湾区”城市群战略，高速公路、高铁、5G网络系统等大规模基础设施建设等，为微观个体提供了基础环境，大大增强了中国经济发展的宏观正效应。另外，在注重发挥市场对资源配置的决定性作用的基础上，党和政府可以集中有限的人才、资金、物质、技术等资源，选择一些有利于产业升级的新兴产业和对经济社会发展全局有重大牵引作用的大项目，实现资源的集约配置，培育前沿产业和大型骨干企业，对制约发展的瓶颈领域重点突破，推动产业升级和经济转型。这种制度优越性正如邓小平所说：“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能够做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”

正是中国共产党集中统一领导的举国体制，才使资源相对匮乏的中国办成了许多看似不可能的大事、难事。比较而言，在西方民主治理机制下，崇尚分权制衡，排斥任何“中心”，排斥集中权威，无法形成有效的“集中”，公共政策制定过程中利益集团博弈、地区利益阻隔、公民利益冲突，很难兴办有利于国家整体长远发展的大型公共工程，也无力应对像新冠肺炎疫情这样的重大公共卫生事件，造成了治理的低效率甚至无效率。中枢决策权威和政治领导力缺失，是英美等西方发达国家国家治理面临的普遍问题。2008年世界金融危机后，美国救援政策迟迟不能落实，以至于《纽约时报》专栏作家托马斯·弗里德曼无奈地呼吁美国：做一天中国，哪怕仅仅一天。美国政治学家福山认为中国模式难以复制的一个核心因素，就是中国拥有一个现代的、集权的、高质量的、以发展为导向的、能够提供基本公共服务的中央政府。

（二）协调权力主体，减少权力梗阻掣肘，形成治理协同效应

国家治理体系是各种治理主体、各种权力和治理资源相互作用的制度化网络。按照系统论原理，系统是由各要素相互联系、相互作用组成的，能产生特定功能的有机整体。系统的整体功能是各要素在孤立状态下所不具有的，一个有机系统可以产生整体大于部分之和的效果。现代国家是在专业化分工基础上构成的复杂组织结构，国家权力在不同部门和层级间分割，难免出现权力分散化、碎片化现象，导致治理效率低下。马克思在《资本论》中谈到资本主义社会化大生产需要劳动协作时说：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥……一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”

的确，正如一个乐队只有在乐队指挥的统率下，各种不同的音乐元素才能交织成和谐统一的乐章。国家治理是一项复杂的系统工程，要使国家治理系统有机统一、协调运转，需要强有力的协调者。处于整个国家治理体系“核心”“中枢”位置的中国共产党是国家治理系统的协调者。“强化党的组织在同级组织中的领导地位，理顺党的组织同其他组织的关系，更好发挥党总揽全局、协调各方作用。”就是通过党的领导协调各种权力关系，维持网络系统的良性高效运行。在横向权力关系上，中国是“‘七权分工’协作，包括党中央领导权、全国人大立法权、国务院行政权、中央军委军事权、纪检监察委监察权、最高法最高检司法权、全国政协协商权。中国政治体制之所以是分工体制而不是分立体制，根本原因在于党中央领导权的统合”；在纵向权力关系上，由中央、省、市、县、乡五个层级，作为单一制国家，地方权力来源于中央，上下级政府间存在领导服从关系，通过党管干部和民主集中制原则，下级服从上级，全党服从中央，党中央是最高领导和协调力量。中国共产党在中国权力架构体系中，作为最高政治力量具有最高的整合权威，超越所有治理主体、统筹不同治理层级。

党的领导这一制度设计有利于减少权力内耗、部门对峙、层级梗阻，使得中国的治理权力体系分工不分家，成为紧密联系的有机整体，消减权力之间互相掣肘带来的能量耗散，促使权力协调配合、运转流畅、良性互动，形成国家治理的协同效应，大大提高国家治理效能。

党的十九届四中全会进一步强调，“完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力”。为了增强党的全面协调能力，中央成立了中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组等，这些综合协调议事机构，负责党和国家相关领域重大工作的统筹协调、整体推进。

党的领导权的统合功能有效避免了国家治理中群龙无首、各自为政、一盘散沙的问题。邓小平曾经高度强调加强中央权威的重要性，他说：“没有中央、国务院这个权威，不可能解决问题。有了这个权威，困难时也能做大事。”对此，习近平总书记指出：“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用……如果中国出现了各自为政、一盘散沙的局面，不仅我们确定的目标不能实现，而且必定会产生灾难性后果。”

只有分权而没有集中协调，会陷入权力碎片化的治理困境。一些西方国家在国家结构安排上实行联邦制或高度地方自治，在权力运行上实行行政、立法、司法“三权分立”制度，国家权力在纵横两个维度均被分割，分散化的权力带来权力碎片化和多元主体之间的对立冲突，相互拆台、党派对峙、社会撕裂，无法形成治理协同效应。例如，美国号称国力强大、技术先进、应对传染病的技术实力排名全球第一，但在抗疫过程中，联邦政府与州政府、共和党与民主党之间互相推诿甩锅，难以形成应对疫情的合力，治理效能低下。对此，美国前总统奥巴马深感忧虑：“华盛顿四分五裂的话，华盛顿将一事无成。”

（三）整合社会力量，抑制各种负面效应，形成治理合作效应

国家治理能力不是简单的各个社会意志和力量的加总，而是无数力的平行四边形形成的合力，合力的大小取决于方向正确与否，以及在何种程度上克服内耗和减少交易成本。恩格斯指出：“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果，而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。”社会发展的动力最终来自具有不同利益和意志的个人和群体，不同的治理制度和组织安排决定了这种合力的形成方式、成本和效能。

中国共产党作为具有超越性和广泛利益代表性的政党，不受利益集团左右，不受民粹思想绑架，这种自主性、超越性有助于较好统合和整合社会，让各治理主体、各治理领域服从社会主义国家治理方向，服务于党和国家工作的大局。中国特色的国家治理体系是在中国共产党领导下形成各种社会力量的合作治理。

在党际关系方面，我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的新型政党制度。在这样的制度设计中，一方面，通过党的领导可以塑造各民主党派的行为，使之与共产党形成合作和团结关系，紧紧围绕党和国家的中心任务开展工作，成为中国共产党的好参谋、好帮手、好同事；另一方面，创造性地赋予民主党派以参政党身份分享国家治权，实现了党派之间的和谐共生。这种制度设计可以充分利用民主党派的人才资源（西方政党轮换政务官与政党共进退，造成人才浪费），节约庞大的竞选成本，又可以抑制党派负面效应，防止政治空转，减少政党间争权夺利、恶斗倾轧产生的交易成本。

在政党与社会关系方面，把党的领导与人民当家作主有机统一起来。中国的社会治理模式：“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑。”这种以“政党领导、政府负责”为主导的制度设计可以预防社会失序，引导社会组织和公民有序参与社会治理，有利于党领导人民有效治理国家。国家治理的复杂性、专业性决定了国家治理不仅需要充分发挥人民主体作用，而且需要精英、专家和政治权威正确聚合民意、汇集民智形成理性决策，并组织凝聚民众付诸实践，缺少党的领导和政治权威则可能出现一盘散沙现象甚至陷入民粹主义的泥潭，社会治理必然无序低效。

在政党与市场关系方面，社会主义市场经济的一个显著特点，就是在充分尊重市场在资源配置中的决定性作用的基础上，政党政府更好地引领市场。市场经济作为现代经济运转的基础性机制，国家治理必须对其加以充分尊重和利用，但放任的市场经济可能陷入丛林法则和资本逻辑。党的领导的一个重要作用就是充分利用市场经济的积极作用、抑制其消极作用，建立良善治理体系。所以，市场经济绝不意味着政党政府的简单退出。中国改革开放40 多年中国特色社会主义市场经济的良性运转，与政党政府的引领密不可分。

政党引领下的中国特色的国家治理，政党与政党、政党与社会、政党与市场之间，不是分离、对抗，而是相互融合、良性互动，形成强大的治理合力，产生宏观治理正向效应。“古人讲的‘六和同心，九州同贯’，在当代中国，没有党的领导，这个是做不到的。”

西方语境下的治理，出发点是多元主体之间竞争，制度设计注重对权力的制约，设置对抗制衡制度，建构博弈机制，执政党与在野党之间、社会与国家之间作为对立面和博弈对手存在，博弈结果是赢者通吃。在国家治理过程中，制衡机制严重蜕变为掣肘机制、否决政治，在社会高度分化之后却又面临社会难以“统合”的难题，制度运行过程严重内耗并产生巨大的交易成本。近年，美国党派尖锐对峙、互相拆台，政府的大多数政策议题无法通过，政府多次陷入“关门”窘境，导致“治理失灵”。

（四）统筹兼顾各方，防止治理失灵赤字，克服治理短板效应

中国特色的国家治理必须体现社会主义的制度正义，体现“以人民为中心”的价值理念和共同富裕价值目标。党的全面领导除体现在把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节外，还体现在党总揽全局、统筹兼顾，对社会的全面观照和补短板、强弱项，弥补市场治理和社会自治带来的治理失衡、治理失灵和治理赤字上。

一个国家的治理水平和能力不仅体现在治理收益的总量上，还体现在对“短板问题”的解决能力上。改革开放后，经济社会长足发展，国家总体实力跃居世界第二，但是在市场经济环境下，资源和要素向经济发达地方聚集，导致“马太效应”“贫富极化”。一些没有资源禀赋优势的地区和人群发展大为滞后，比如东西部区域落差、民族边疆地区发展缓慢、偏僻农村贫困问题、群体之间贫富差距等治理短板。“木桶原理”告诉我们，木桶容积不是取决于最长的木板，而是取决于最短的木板。同理，一个国家的整体治理状况，不仅要看发展水平较高的部分，而且要看发展水平较低的部分。如果出现严重的短板效应，就会制约治理的整体效应。市场治理和社会自治无法克服短板效应。党的领导的制度优势，体现在党中央进行一系列战略部署上：西部大开发战略、边疆治理战略、精准扶贫战略、重大疫情灾害应对战略等，并通过政治动员和协调资源来解决短板问题。

中国共产党创造了“对口支援”这种在西方治理理论中找不到理论解释的独具中国特色的治理方式。对口支援发挥单一制国家的制度优势，执政党通过下达政治任务对治理资源进行再分配。执政党利用自己的政治权威和动员能力，与政府和相关部门联合给地方政府和企事业单位下达政治任务，要求经济社会条件较好的省市、地区或国有骨干企业对口支援经济社会落后的地方或边疆地区的经济社会发展。对口支援的内容既包括经济援助、医疗援助、教育援助、人才援助等，也包括城乡对口支援办学、支教、支医、灾后援建和精准扶贫等。我国对口支援实施范围和规模宏大，对于实现民族和谐、矫正地区失衡、收窄贫富差距、实现共同富裕以及大灾大难救助等效果显著。

对口支援体现了社会主义制度的优势，体现了党的领导制度的优势。以贫困治理为例，脱贫攻坚是党的性质宗旨和社会主义本质特征的重要体现。党中央提供顶层设计把贫困治理置于国家治理的战略布局中，对脱贫攻坚实行强有力领导和组织协调，省市县乡村“五级书记抓扶贫”高位推进，向人才资源缺乏的贫困村派遣第一书记，将脱贫任务纳入各地党政领导干部政绩考核。动员统合党政机构、国有企业、军队、民主党派、民营企业、社会组织等各方扶贫资源和力量，采取党政机构定点扶贫、东西部对口支援、企业结对帮扶、驻地部队就地帮扶、社会组织公益活动等多种扶贫形式，取得脱贫攻坚的巨大成效。从改革开放初期的7亿多贫困人口到2020 年年底清零，对全球减贫贡献率超过70%，只用了短短40 多年。世界上发达国家，如德国、英国、意大利等，扶贫经历了上百年时间。

党的领导制度兼顾制度效率与制度正义。中国共产党领导的中国，以党和政府的强大动员力和组织协调能力，发挥社会主义大协作优势，在全国范围内调配资源解决市场机制和社会自治无法解决的短板问题，不仅表现在精准扶贫上，也表现在边疆治理、重大灾难救助上，其高效的治理效能让世人折服。

（五）长远规划布局，避免短期行为，产生治理累积效应

在马克斯·韦伯看来，在需要大规模行政的地方，就决策的准确率来看，将决策交给由少数精英构成的单一中心要优于平摊给所有人。中国国家治理的一大优势就是中国共产党作为优秀执政团队，通过顶层设计，制定国家总体战略和长远规划，引领国家治理，并通过长期执政形成治理累积效应。

中国自古以来就有“事在四方，要在中央”的说法，党中央作为中国共产党组织的“中枢”和“大脑”是整个国家治理的决策中心，掌握着中国治理的议题设置权。在民主集中制原则下，通过调查研究和广泛吸纳民主党派、各界精英、专家智库和人民群众的智慧，制定国家发展总体战略和长远规划。从历次党代会的政治报告可以清晰看出中国共产党的治国理念、治国方略、战略目标、战略步骤。“中国现代国家治理体系建构与完善中的诸多战略性难题，都是以布局的方式解决的，而战略布局的主要操盘手就是中国共产党。”

总体战略、长远规划在国家治理中具有引领效应。由于有党的领导，中国的国家治理不是“头痛医头，脚痛医脚”式的被动应对型治理，也不是零敲碎打的短期碎片化治理，而是系统性、整体性、全局性、前瞻性布局。新中国成立后从1953年第一个五年计划一直到2020 年即将完成的第十三个五年规划，改革开放后的“三步走”战略、“两个一百年”目标，今天的“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和新“三步走”战略等，都成为引领中国国家治理的路线图。有西方学者分析，中国成功的原因在于不像西方那样受选举周期影响，而是可以制订长远的发展规划。

不仅如此，中国共产党的长期执政可以保证国家治理的长远计划能够持续得到贯彻执行。中国共产党是一个相对稳定而又不断补充新鲜血液的执政集团。旅法政治学者宋鲁郑政治画像式地总结了世界政治体制三种权力更迭方式：“西方是定期地换人换党，中国是定期地换人但不换党，阿拉伯社会既不换人也不换党。”他认为西方模式有灵活性没延续性，阿拉伯有延续性但缺乏灵活性，中国模式最佳，既有连续性又有灵活性。中国体制的治理优势在于政策稳定可预期，其治理规划政策不会因领导人更替而“人走政息”。国家治理的短期中期长期规划发展战略，既是中国共产党的使命，又是中国共产党对中国人民的庄严承诺。一些跨越几代领导人的长远规划，不因领导人的改变而中断，一届接着一届干，一张蓝图绘到底，久久为功，形成国家治理的持续累积效应。

在西方多党竞选制下，国家政权频繁更迭，政党轮换导致治理连续性中断，导致治理目标不可持续。“比如法国右派政党萨科齐执政时，为应对危机，延长退休年龄、加班收入不征税。结果左派的奥朗德上台之后，又将退休年龄改回，同时加班的收入也再度征税。改了一圈，又回到原点。”再比如，奥巴马煞费苦心搞出的全民医保方案，特朗普上台就将其一笔勾销。

四、余论

中国治理语境下的国家治理体系和治理能力现代化，不是转轨到西方现代化曾经驶过的轨道上，而是从自己的历史和国情中走出了一条具有中国特色的有效的现代国家治理道路，这条道路的核心要素就是中国共产党及其领导制度。政党属性和功能远远超越西方政党的中国共产党是强大的国家治理主体，党的领导制度在国家治理中发挥了无与伦比的作用，产生了巨大的国家治理效能。国家治理体系和治理能力现代化是通过政党治理现代化来更好地引领国家治理现代化，将“党的领导”的制度优势更好地转化为国家治理效能。

办好中国的事情，关键在党。中国共产党作为中国最高政治力量，位高权重，责任重大。接下来的问题是如何把我们党治理好，如何永葆政党先进性，政党如何回应国家治理体系和治理能力现代化的要求。党的十九届四中全会给出了方向：坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

注释：

①习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期。

②“自主性”概念是借用20 世纪七八十年代西方兴起的“回归国家”学派提出的“国家自主性”概念，其代表人物斯考切波认为，国家是一个可以超越阶级和利益集团控制而自主形成政策并执行政策的行为主体。国家自主性，在中国是通过政党自主性表现出来的。参见西达·斯考切波编著，方立维等译：《找回国家》，生活·读书·新知三联书店2009年版，第10页。

③对于中国共产党的执政资源笔者曾经有所论及，这里有些补充，并着重言说执政资源到国家治理能力的转化。参见陈文泽：《中国共产党的执政资源比较优势、面临的挑战及拓展路径》，《河南社会科学》2018年第4期。

④约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1998年版，第1页。

⑧习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第107页。