示范区创建中的图书馆服务体系发展及困境研究*

2021-01-06温慧仪

图书馆研究与工作 2021年8期

温慧仪

（东莞图书馆广东东莞 523071）

2011年初，文化部、财政部启动国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作〔以下简称“示范区（项目）创建”〕，同年10月召开党的十七届六中全会通过《关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》和《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，均将示范区（项目）创建纳入构建公共文化服务体系的整体战略部署。以此为标志，示范区（项目）创建由行业部门行为上升为党和国家的文化建设重点任务，引起各级党委政府的高度重视和受到社会的关注[1]。作为创建主体，各级党委政府加大资金投入、配套政策措施、改善基层条件等，至此，我国公共文化服务体系建设进入了“以政府为主导、公共财政为支撑、全民为服务对象、基层为重点、保障人民群众基本文化权益为出发点”的阶段。

1 示范区（项目）创建概述

示范区（项目）创建周期为2年，采取自主申报制，由文化部组织国家公共文化服务体系建设专家委员会初评确定创建资格并公示，专家委员会两年后再根据《国家公共文化服务体系示范区（项目）验收标准》验收，对通过验收的单位和项目，中央财政给予不同标准的补助。考虑区域等综合因素，分别给予西部、中部和东部的示范区1 200万、800万和400万的补助，示范项目分别给予150万、100万、50万的补助[2]。示范区（项目）创建重视理论与实践相结合，评选出一批示范区和示范项目，形成一批制度设计研究成果。课题对示范区（项目）创建中涉及全局性和战略性的重大问题进行研究，并将政策建议转化为成果，在全国推广利用[3]。同时，文化部按照专家学者、行政管理人员及基层文化工作者各占三分之一的“三三制”原则成立专家委员会，为示范区（项目）创建提供智力保障，以推动公共文化服务体系的科学发展。

按照计划，以地级市为单位，用6年时间分3个批次、每批次建设周期为两年，在全国创建90个左右的示范区，建成180个示范项目[4]。截至2020年6月，前三批示范区（项目）已创建成功，全国累计已建成三批93个示范区、158个示范项目。第四批27个示范区、47个示范项目仍在创建中，到2020年底，全国共建成117个示范区、205个示范项目，超额完成预定目标[5]。

图书馆在示范区（项目）创建中发挥了重要的作用，以涉及的指标为例，文化部在制定示范区创建和验收标准时，将地域差异纳入其中，分别对东、中、西部的示范区创建和验收制定了六个方面的标准，包括设施网络建设，服务提供，组织支撑，资金，技术和人才保障，服务评估和其他。以第一批为例（各批次的标准略有调整，最终的指标设置与第一批相当），东部示范区创建标准有30项涵盖95个指标，中部29项涵盖90个指标，西部25项涵盖77个指标[1]；东部验收标准含有30项76个指标，中部包含29项72个指标，西部包含25项61个指标[6]。其中，与公共图书馆直接相关的创建标准有22个指标、验收标准有20个指标，约占总指标的三分之一。从占比可见，图书馆成为示范区（项目）创建中不可或缺的一部分。从涉及图书馆的指标来看，均基于近年来公共图书馆的理论与实践而设置的，目的是为了提高公共图书馆的建设、服务能力和服务效能，导向明晰。在示范区（项目）创建的推动下，国家越来越重视公共图书馆的各方面发展，推动了公共图书馆及图书馆服务体系的快速发展[7]。

2 示范区（项目）创建对公共文化发展的促进作用

示范区（项目）创建由行业部门行为上升为党和国家的文化建设重点任务，直接的成效是强化了地方政府在公共文化服务体系建设的主导责任，其示范区（项目）的确立为其他地区发挥了示范带动作用，带动了全国各省开展示范区（项目）创建工作，提升基层公共文化服务体系水平。

2.1 推动地方政府落实公共文化服务体系建设中的主导责任

根据示范区（项目）创建标准的六个“纳入”，政府需对公共文化体系建设承担主导责任，需将公共文化体系建设纳入政府目标管理中，并要求为其提供财政支持，这一明确的规定，有效强化地方政府在文化服务体系建设中的责任[8]。基于此，从四批示范区（项目）创建来看，各地政府表现积极、热情高涨，有序推进示范区（项目）创建工作，一是基本结合当地实际下发示范区（项目）创建方案和创建规划，严格按照创建标准，落实整改措施，为创建工作提供政策保障；二是提供有力的组织保障，以市领导为首成立工作小组，设立专职办公室，负责创建工作；三是组织部署示范区（项目）创建工作，通过召开市委常委会、政府工作会议等总体规划，层层落实，为创建工作提供氛围保障；四是建立健全创建工作机制，对示范区（项目）创建指标进行详细分析、细化任务、签订保证书，纳入政府指标考核体系，形成上下联动，为创建工作提供机制保障[3]。

2.2 推动公共文化服务体系科学发展

示范区（项目）创建旨在立示范、树典型，为其他地区提供可借鉴的经验。从已开展的四批示范区（项目）创建经验来看，申报主体均按照创建要求和标准，结合当地实际，出台一系列有针对性的政策与措施，创新理念、创新机制、创新做法，完成了系列制度设计研究课题，培育了系列创新性、导向性和科学性的示范项目，创建了覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的示范区，有效发挥了区域乃至全国的示范带动作用，为其他地区提供借鉴，有利于公共文化服务体系的科学发展[9]。

2.3 提升基层公共文化服务体系水平

示范区（项目）以其较强的综合示范带动作用，不仅在全国产生较大影响，同时推动各省积极推进省级公共文化服务体系示范区（项目）创建工作。如浙江省、湖南省、湖北省、安徽省、广东省、河北省等因地制宜，开展省级公共文化服务体系示范区（项目）创建工作。以广东省为例，“十二五”以来，在推进国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的同时开展省级示范区（项目）创建工作，加强制度设计研究、开展示范项目创建、出台《广东省公共文化服务促进条例》等，真正将公共文化服务延伸和覆盖至基层，提升了基层公共文化服务水平。目前，已建成国家公共文化服务体系示范区3个和示范项目6个，省级示范区12个和示范项目26个。

3 “后示范区创建”新阶段发展困境

示范区（项目）创建为公共文化服务体系发展起到了积极的促进作用。图书馆作为公共文化服务体系建设的主要力量，示范区（项目）创建直接推动了图书馆服务体系的快速发展。在示范区（项目）创建过程中，地方政府从政策、资金、人力等方面给予图书馆服务体系支持与保障，但在“后示范区创建”的新阶段，随着政府热情消减，是否对公共文化服务建设及图书馆服务体系发展带来影响？这样的方式是否具有长期持续的可能？如何破解相关困境？

3.1 地方政府创建示范区热情消减

前四批示范区（项目）创建中，地方政府热情高涨，起到了主导作用，在政策、资金、人力等方面给予示范区（项目）创建工作倾斜，各地公共文化服务建设取得了较好的效果。但对于地方政府来说，示范区（项目）虽然是公共文化服务体系建设的引领者和文化民生执政效能的体现者，但公共文化服务偏公益性且经济效益较低，若缺乏中央统筹及强制性的政策约束，地方政府热情难以持久。

3.2 历史性遗留问题难以得到根本性解决

从前四批示范区（项目）创建过程看，部分地方政府因重视程度不够，缺乏资金投入，导致在示范区（项目）创建中出现经费不足等问题，从而拉大各地方公共文化服务发展的差距，地方政府运行不力等问题层出不穷。基层公共文化服务专业人才的缺失、资源的匮乏、法律法规的不完善也成为示范区（项目）创建的难点，导致示范区（项目）创建前的历史性遗留问题得不到根本性的解决。

3.3 示范区（项目）难以持续起到示范作用

示范区（项目）创建的作用是落实“创新性、带动性、导向性、科学性”的总体要求，创建出一批发挥带头作用的典型案例，为其他地区图书馆服务体系发展提供借鉴经验。前四期示范区（项目）创建已起到了示范作用，其作用、功能已基本完成。若在“后示范区创建”阶段出现越来越多的示范区（项目），数量越多，越难以体现其带头示范作用，难以体现其导向作用，因此在“后示范区（项目）创建”，如何延伸和体现其价值，值得深思。

4 “后示范区创建”阶段图书馆服务体系发展破解建议

4.1 开展“后示范区（项目）创建”专项评比

示范区（项目）创建是一项具有阶段性特性的工程，示范区（项目）创建是否具有长期持续的可能性，取决于政府是否愿意承担主导责任。从必要性的角度来分析，示范区（项目）创建已完成公共文化服务体系建设的使命，若开展“后示范区（项目）创建”，建议突破原有示范区（项目）创建模式，重新规划示范区（项目）创建方案，如围绕公共服务体系中某一个方面开展示范区（项目）创建，即开展“后示范区（项目）创建”专项评比工作。

4.2 实现政府保障与图书馆服务体系专业化服务相辅相成

一是在示范区（项目）创建过程中，实现图书馆服务体系的建设和运行作为地方性法规或制度固化，并将图书馆服务体系的经费支出纳入年度预算，则在“后示范区创建”阶段中，服务体系建设仍会得到政策支持和资金保障，在政府层面上保障服务体系实现可持续发展。二是图书馆尽快完成单馆服务到体系服务的转变，在战略规划、年度计划、馆藏发展政策、服务政策以及具体业务工作的设计和开展中，坚持履行公共图书馆使命，坚守理念，在尊重规律的前提下积极创新以保障服务体系的专业服务，讲求质量、统一标准、方便读者以保障服务的均等化，运用技术、合理取舍、控制成本、搞活机制以不断提升服务效能。图书馆服务体系可获得社会的认可、政策上的支持，在公共资源分配中占据有利地位，实现可持续发展。

4.3 动员社会力量参与示范区（项目）创建

“后示范区创建”阶段，政策与资金保障的力度将有可能减弱，图书馆除进一步争取相应政策与资金保障的延续外，建议动员更多社会力量的参与，降低运营成本，提供运行效率。社会力量的引入，建议有相应的法制法规机制体制的保障，包括法人治理结构的建立和优化，即在有法律保障的前提下，支持图书馆通过各种途径扩大渠道，鼓励社会立项参与示范区（项目）创建工作，从而实现示范区（项目）创建的可持续发展。