《民法典》视域下生态环境损害责任的限度

潘晓滨，黄昱菲

（天津财经大学 法学院，天津 300222）

一、生态环境损害责任概念的提出

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。我国正以法治思维和法治方式推动生态文明体制改革，加快建设美丽中国，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）我国规制环境侵害行为的立法演进

为加大环境侵害行为的违法成本，我国法律是从拓展调整范围和加强惩罚力度两个维度进行规定的。具言之，2010 年颁行的《侵权责任法》第八章确立了“环境污染责任”，通说认为，该法所规定的致害原因行为仅限于环境污染行为。2014 年修订的《环境保护法》第64 条将我国环境侵权责任适用的原因行为范围扩大为“污染环境行为”和“破坏生态行为”两类。2017 年颁布的《民法总则》确立了“绿色原则”，并新增“修复生态环境”的责任承担方式。2020 年《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）正式颁布，其中侵权责任编将章名调整为“环境污染和生态破坏责任”，并配套规定了生态环境损害责任的具体承担方式，即生态环境损害赔偿、惩罚性赔偿以及生态修复责任。

（二）我国生态环境损害的司法现状

目前，我国针对生态环境损害的救济途径，主要是通过环境公益诉讼制度予以保护。依据最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2020）》，2020 年全国各级法院审结检察机关提起的环境公益诉讼案件3454 件，同比上升82.3%，审结社会组织提起的环境民事公益诉讼案件103 件，同比上升77.6%[1]。能够发现，一方面，从案件总体数量上看，我国环境公益诉讼案件的受理与审结数量呈现出快速发展的良好态势，可见我国环境公益诉讼制度在保障国家生态安全、社会公共利益、人民环境权益方面发挥着日益重要的作用；另一方面，从环境公益诉讼案件的原告身份来看，由社会组织提起的案件占比不足3%，可见社会组织参与公共环境保护的积极性并不高，在很大程度上我国环境公益诉讼的推行仍然依赖人民检察院发挥兜底作用。

那么，《民法典》赋予民事主体生态环境损害责任请求权的这一创举，可以说提高了私主体提请环境民事诉讼的“期待利益”,从而在一定程度上有助于我国未来环境民事诉讼案件数量的增长，有助于实现与环境公益诉讼制度的协同共进，继而有助于推动我国环境司法更好地协调民事权利与环境保护利益、平衡私益与公益。

（三）生态环境损害责任的语义分析

“生态环境损害责任”这一概念首次出现在《民法典（草案）》一审稿中，一审稿以“生态环境损害责任”的表述替代了原来的“环境污染责任”。立法者做出这一修改的主要动机是为了回应总则编提出的“绿色原则”的价值诉求，并发挥推动环境法与《民法典》的对接。立法者使用这一表述所代指的，是造成以侵害民事主体人身权利或者财产权利为内容的纯粹私益损害所应承担的侵权责任，或者是泛指由侵害环境而造成民事主体的私益受损或公共利益受损所应当承担的侵权责任。

但笔者认为这一替代性表述并不合理。首先，依据我国《宪法》第26 条的规定①，可知“环境”包括“生态环境”与“生活环境”，且二者是并列关系。再者，根据原环境保护部出台的《环境损害鉴定评估推荐方法》对“生态环境损害”的定义②，可知“生态环境损害”是“环境损害”的下位概念。由如上两点得出，“生态环境损害责任”的应然解释应当是指行为人对其实施环境污染行为或者生态破坏行为所引起的生态损害所应承担的责任。

二、生态环境损害责任的归属之争

生态环境损害责任应当规定在环境法还是民法的纷争，是近些年来在环境法学界和民法学界长期争论的重要议题，但始终未得出定论。《民法总则》的颁布表明了立法者的态度，也即“绿色原则”的创立，昭示着《民法典》这部“社会生活的百科全书”应当在我国改善环境状况、推动生态文明建设的征程中发挥重要作用。

（一）观点一：生态环境损害责任应为环境法专属调整

在《民法典》的编纂过程中，以吕忠梅教授为代表的第一类学者认为，生态环境损害属于环境法范畴，不应当由民法调整。吕忠梅教授提出应当让“民法的归民法、环境法的归环境法”，对环境侵害行为导致的私益损害可以在侵权制度中加以解决，但就环境侵害行为导致的纯粹公益损害，也即生态环境损害，因不涉及任何民事主体的权益，固不能简单适用侵权责任制度，而需建立新的责任制度予以救济[2]。

孙佑海教授也指出环境侵权所指向的权利是人身权、财产权等私权，应当适用侵权责任编的调整规则，而生态环境损害责任指向的对象是公共利益，应由环境法调整。因此，由《民法典》的侵权责任编直接规制生态环境损害责任超越了民法的调整范围[3]。

（二）观点二：生态环境损害责任纳入民法调整是客观需要

第二类学者认为生态环境损害应当纳入甚至应当全部纳入环境侵权的救济范围[4]。刘超通过对民法立法基本理念的分析，认为民法是现代社会环境问题的制度根源，对生态环境损害责任进行规定合乎对传统民法进行绿色化改造的需要[5]。具体而言，民法的思想前提是个人本位，民法的基本精神是意思自治与自由平等，并且将环境污染和生态破坏视作“必要生产成本”，那么民事主体在对资源配置进行决策时，由于即便实施了环境不友好行为也不会受到任何不利影响，由此他们将只会考虑自身的成本与收益情况，而对于可能带来的环境代价将会视若无睹。

（三）生态环境需要民法与环境法协力保护

笔者认为，正如生态环境问题并不单纯是技术问题一样，生态法治问题也并不单是某一部门法的不完善所致，也不是某一部门法所能单独规制的问题。换言之，生态环境问题应当由环境法与民法协力解决。

1.从学理上分析，运用民法规则或者原则调整生态环境问题具备合理性与必要性。就环境法的性质而言，“环境法属于领域法”这一论断已然成为学界共识。换言之，环境法的规制范围本身就可能与民法、刑法、经济法等传统法律分类下的部门法律存在交叉，因而在我国不断完善法律规范体系的过程中，不可能完全做到“让民法的归民法，让环境法的归环境法”。在为某一现实问题寻找法律解决途径时，先定位部门法再想方设法穷尽该部门法范畴下一切相关规范的思维方式或许不再符合日益复杂多变的实践需要，以问题为导向似乎是更为明智的路径。同时，我国的环境法治实践也足以说明单靠环境执法远不足以解决所有的环境问题。因为环境法擅长借助行政许可、行政强制等方式对环境风险进行事前预防，而侵权法则是擅长用“一对一”的事后救济模式予以规制，且侵权法具备独有的损害填补功能。因此二者若能合作互助，各自发挥不同的制度功能，才能更好地达到保护生态环境的立法目的。

2.从法律体系角度考量，规制破坏生态行为也是侵权编无法回避的问题。《环境保护法》第64条对原《侵权责任法》的引致适用从表面上看凸显了生态保护理念，具有明显的历史进步意义，但该适用却并不周延，因为该条规定放大了《侵权责任法》中环境侵权原因行为的范畴③。虽然最高人民法院对此曾做出回应，即将环境污染侵权责任规则在破坏生态侵权领域类推适用，但也仅是权宜之计。之后，在我国《民法典》编纂采取“两步走”的战略下，首先颁布的《民法总则》确立了“绿色原则”，这一创新举措在民法与生态环境保护之间建立起了一种价值关联，开启了我国对传统民法个人利益本位和代内公正进行纠偏与补救的新征程。那么，在侵权责任编对生态环境损害责任进行细致而明确的规定，既是为了确保绿色原则不流于一种空泛的宣示，也是为了保障我国法律体系内部逻辑结构的自洽，因此不仅是理所应当，而且是势在必行。

但是，这般新规定与其说将会解决多少现实问题，不如说又提出了多少新的问题。正如吕忠梅教授等许多学者所忧虑的一样，由于只有能对私益造成损害的环境侵权行为才符合侵权法的救济前提，因此如若对生态环境损害责任在民法中的适用范围不做任何限制，将极有可能导致整个民法体系的混乱。

三、由《民法典》规范生态环境损害责任的难点

笔者认为，厘清如下三点问题或许有助于探索生态环境损害责任在《民法典》中最合理的展开方式。

（一）环境污染行为与生态破坏行为的区分

在环境法学理上，一般以“污染”和“破坏”的行为两分法作为环境侵害行为的分类基础，进而将环境侵权行为划分为污染环境行为和破坏生态行为两大类[6]。而作出如此分类的主要目的，正是为了避免将原本不应当归于民法调整的内容纳入到了侵权法继而造成民法体系的混乱[7]。

竺效依据经济合作与发展组织（简称OECD）对“环境污染”的界定，提出环境与生态是并列结构而非偏正结构。具体而言，环境污染行为强调“排放”，即人类向自然环境排入的物质与能量超过了环境本身的自净能力，生态破坏行为强调“索取”，即人类过量或者不适当地向自然索取物质与能量[8]。可以得出，从致害机理角度看，环境污染行为与生态破坏行为各自物质与能量的传递方向是截然相反的。并且就致害机理而言，有学者做出了如下总结。环境污染基本遵循“排污——媒介污染——损害”的致害机理，该媒介直接指向受害人的人身与财产权利；而生态破坏侵权则基本体现“人的行为——生态破坏——不特定多数人权益损害”的间接致害特征。环境污染导致环境质量降低进而直接影响人身与财产权益，而生态破坏最主要影响生态系统平衡从而威胁生态安全[9]。

另外，还可从损害后果的角度分析两者的区别。虽然，整体上看，两类行为都最终导致人类及其他生物的正常生存和发展遭受威胁，但具体分析两者的损害类型并非完全一致。一方面，环境污染行为侵害的权益存在三种情形：仅侵害个人私益、仅侵害环境公益，以及同时侵害个人私益和环境公益；另一方面，生态破坏行为将侵害的权益要么仅是环境公益，要么同时侵害环境公益与个人私益。简单来说，环境污染行为可以单独直接侵害个人私益，而生态破坏行为不可能实现[10]。因为水土流失、生物多样性减少等生态破坏行为一般不会直接导致民事权益损害，而是经过漫长过程造成不特定多数人潜在权益损害威胁。换言之，环境污染行为主要损害的是人身财产等私益，生态破坏行为则一般不直接侵害民事权益，而是主要影响整个生态系统的平衡与稳定，继而威胁到生态安全，但也具有逐渐造成不特定多数人潜在权益损害的威胁。对此，有学者将生态破坏行为称作“间接危害绝对权的行为”[11]。

就环境污染行为与生态破坏行为的联系而言，吕忠梅教授概括为：二者是“两种相关但不同类的行为”。一方面，两者都是对自然资源的不合理利用，都导致了环境损害；另一方面，两者互为因果，可以相互转化。即当环境污染严重到足以导致生物死亡的程度时，将会造成生态系统的稳定被破坏，而生态破坏又会造成环境的自净能力下降，进一步加剧环境污染。

（二）环境侵害行为与传统侵权行为的关系

就生态破坏行为与传统侵权行为之间的关系而言，存在两种主流学说，媒介说认为是引起与被引起的关系，主体说认为是包含关系[12]。

1.媒介说将环境视作环境侵害行为侵害人类人身财产权利的中枢媒介，也即认为生态破坏行为与传统侵权都最终能造成对民事主体权利的侵害，只是与传统侵权行为可以直接损害人的人身权利或者财产权利不同，生态破坏行为必须先通过直接侵害环境再间接侵犯人的人身和财产权利，也即生态损害可以引起传统损害，换言之，二者是引起与被引起的关系。

2.主体说将环境拟制为一个民法中的主体，也即与自然人、法人一样享有民事主体资格，从而生态破坏行为对环境的侵害就相当于侵犯了环境的“人身权”，例如人类往河流中排放废水废渣的行为，其性质就类似于往某个自然人身上泼脏水、扔垃圾一样。在这一假设前提下，主体说认为环境侵害行为被包含于传统侵权行为之中，两者间的重叠部分是对民事主体人身权的损害，非重叠部分则是对民事主体财产权的损害。

笔者认为，两类说法都不确切。一方面，就媒介说而言，当受损生态环境的组成要素与受害人遭受侵害权利的客体之间具有同一性，那么利用这一重叠关系时便能够兼顾生态损害，继而追究环境侵权人的民事侵权责任。然而，该学说忽略了生态破坏行为纯粹性地侵害生态环境的情形。根据本文前部分的讨论，也即当原因行为是生态破坏行为时，并且该生态破坏行为仅仅造成了生态环境损害而未进一步对人的人身或者财产权利构成侵权时，并未引发传统侵权结果的发生；另一方面，就主体说所主张的包含关系，虽然弥补了媒介说解释范围上的瑕疵，但笔者认为该理论将“环境”视作民事主体这一法律拟制的做法太过于前沿，虽然在法律发展的历史进程中法律主体的范围的确呈现着持续扩张的趋势，但目前我国相关法律制度尚不足以支撑起该假设。

因此，笔者认为认定二者之间属于交叉关系或许更为合理。其中，交叉部分所指的是间接造成人的人身权利或者财产权利受侵害结局的行为；非交叉部分中，专属于生态破坏行为的是未侵害人身权利而仅造成生态环境损害的行为，专属于传统侵权行为的是直接对人身财产权利进行侵害的行为。

（三）环境侵权与物权编中相邻关系的协调

依据《中华人民共和国侵权责任法释义》，居民之间生活污染由物权法规定的相邻关系解决，适用过错责任。而企业生产污染等环境污染行为则受《侵权责任法》、《环境保护法》等相关法律调整，适用无过错责任[13]。对于全国人大法工委做出的这一规定，最高人民法院在随后进行过补充说明，即为了与《物权法》所规定的相邻关系相互协调[14]。

全国人大法工委能对这一法律冲突及时做出反应值得肯定，但笔者认为该解释的合理性有待商榷。其一，由于相邻不动产权利人在行使权利时难免构成相互影响，相邻关系则是旨在便利双方各自的生产和生活，而在权利人之间设立的一种相互忍耐的权利义务关系。因此不动产相邻是适用相邻关系的一个基本前提之一，但引起生活污染的居民之间可能相邻也可能不相邻；其二，居民在日常生活中制造的污染应该不仅是生活性污染，也可能有以个体工商户为单位从事生产经营而造成的生产性污染；其三，对于居民之间的生活污染采用过错责任的规则也似乎缺乏事实层面以及法理层面的根据。因此“一刀切”地用相邻关系解决居民之间的生活污染纠纷，不免过于粗放。比较遗憾的是，《民法典》对此也未做出积极回应。

笔者认为，相邻关系旨在于强调相邻不动产权利人之间的容忍义务，并对物权的绝对性予以缓和。因此应当肯定相邻关系这一制度在规制环境污染损害问题上的优先性，即对于能够为民法所规制的环境侵权案件中，在环境侵权行为的损害性尚未超过一定容忍限度时，应当由《民法典》物权编所规定的相邻关系制度予以调整，所有权人可以行使赔偿损失、恢复原状等物权请求权。而当此类环境侵害一旦超过了必要的容忍限度，则由《民法典》的侵权责任编进行规制。

四、《民法典》视域下生态环境损害责任的限缩路径

（一）明晰对生态环境损害的保护边界

既要尽可能地捕获能够被认定为构成民事侵权的生态损害责任，以更好地贯彻绿色原则，又要同时保证坚守与维护侵权责任编私益救济的立法目的与制度逻辑。因此，尽快以法定形式明确生态环境损害责任在《民法典》下侵权制度的适用边界是首要问题。

就环境侵权行为而言，《民法典》侵权责任编在《侵权责任法》的基础上做出了优化，但结果责任的追责理念并没有变。因此可以得出，即使行为人的环境污染或生态破坏行为本身并不能纳入侵权责任法规制视野，当其作为原因行为导致了他人的环境民事权益遭受损害时，是能够被追究侵权责任的，即可以通过直接救济环境私益的制度效果，来实现间接增进保护生态环境的长远目的。换言之，由于环境侵害并不能完全被包含于传统侵权的范围之内，侵权责任制度对环境侵害行为的干预便自然无法完全覆盖，从而对于环境侵害行为所致生态环境损害的救济也仅限于部分情形，这些情形也就是本文前述部分分析得出的环境侵害行为与传统侵权行为的重叠部分。

另外，因为生态环境损害与物权编的生态环境界定息息相关，还应当通过立法解释或者司法解释的形式对侵权责任编与物权编就环境侵权的调整边界进行明确规定，这也是维护《民法典》内部逻辑自洽性的需要。

（二）结合主观过错确定责任的类型与大小

我国对生态环境的法治保障，既要克服人类中心主义思维，也要避免环境权益中心主义思想的泛滥，否则将阻碍民事主体的创新活力乃至整个社会经济的增长动力。因此，对生态环境损害责任人的制裁理应从严，也应有度。

1.在归责原则方面，生态侵权是适用过错责任原则还是无过错原则的问题，学界尚存争议。笔者认为应当从责任的成立与承担两个阶段进行区分处理。首先，在责任的成立阶段也即责任的构成要件层面，无过错责任将更为合理，这是因为生态环境侵权属于环境侵权大类，而我国现行法律就环境侵权的归责原则以无过错责任为原则；其次，在责任的承担阶段应当适用过错责任，《民法典》的新增条款也正是依此规定的，其中第1232 条规定的惩罚性赔偿责任要求行为人存在主观故意，第1234 条规定的生态修复责任要求行为人“违反法律规定”。

2.在责任抗辩事由和责任减免事由方面，《民法典》第1231 条、第1233 条分别继承了《侵权责任法》中数人侵权和第三人过错两项规定，并将适用范围由原来的环境污染行为扩大到生态破坏行为，因此生态损害责任的承担者可以依据两条规定主张自身责任的减免。另外，笔者认为，在适用惩罚性赔偿责任时，也应当结合侵权行为人的过错程度，以及其侵权行为所致生态损害后果的严重程度来厘定赔偿额度。

（三）对环境污染案件进行类型化重构

我国在司法审判实践中，法院在受理案件时会严格按照《民事案件案由规定》对案件予以细分。但已有研究表明，对环境侵权案件而言，这种类型化方法只是对案件事实的认定有意义，而对责任的确定并没有实质性的帮助。同时，《民事案件案由规定》“环境污染责任纠纷”所包含的七个案由不仅滞后于现实发展，而且存在交叉重合，从而导致法官在具体个案中难以确定对应的细分案由[15]。

但对环境污染案件进行类型化规定又是十分必要的，尤其是对造成生态损害的案件进行科学的细分是相当必要的，因为并非全部生态损害都可以通过民事诉讼获得救济。有学者以侵权行为为视角，将破坏生态行为细分为两类，即破坏土地、矿产、生物多样性等生态资源的资源破坏性环境侵害，和破坏生态环境的生态破坏性环境侵害[16]。还有学者以损害结果为视角，将生态环境损害划分为可归于私益损害的生态环境损害和可归于公益损害的生态环境损害。前者可以通过完善侵权责任法律制度进行规制，而后者因不涉及对民事权益的侵犯而应当寻求环境公益诉讼或者环境法相关立法的救济[17]。

德国的做法或许值得借鉴。德国将环境侵害分为一般性的环境侵害和特殊类型的环境侵害两类。其中，一般性的环境侵害包括由于居民的日常活动和企业无须经行政许可的经营行为引起的环境侵害，特殊类型的环境侵害是指企业事先征得行政许可后从事生产经营活动中造成的环境侵害。就一般性的环境侵权，德国法律首先通过相邻关系制度进行调整，对于无法通过相邻关系解决的其他一般性环境侵害则适用《德国民法典》有关环境侵权的规定，对于特殊类型的环境侵害则另行借助其他专门性质的环境立法进行规制。

在《民法典》侵权责任编中，纳入生态环境损害责任具备正当性与合理性，但有必要对适用范围进行必要限缩以维系侵权责任法救济私益的制度逻辑。在辨析了环境污染行为与生态破坏行为，厘清了环境侵害行为与传统侵权行为的关系，以及研究了与物权编相邻关系的适用规则的前提下，可从三方面着手构建限缩路径。一是通过立法解释或者司法解释等释明环境侵害行为中能够适用该救济方式的具体情形，同时明确与物权编相邻关系的协调适用规则；二是在确定责任承担的具体类型和大小时，需将主观上责任人的过错程度，以及客观上实际损害后果的严重程度纳入考量范围；三是对现行《民事案件案由规定》中的环境污染案件进行类型化重构，或许可以效仿德国区分一般性质的环境侵害和特殊类型环境侵害，进而能够确定是具体适用《民法典》的规定还是环境法领域的专门性立法。

注释：

①《宪法》第26 条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

②《环境损害鉴定评估推荐方法》第四节“术语和定义”中对“生态环境损害”的定义是：指由于污染环境或者破坏生态行为直接或者间接地导致生态环境的物理、化学或者生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。

③《环境保护法》第64 条规定：因环境污染和生态破坏而造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。