社会治安防控体系立体化建设的实践与思考

沈惠章

（江苏警官学院 治安系，江苏 南京210031）

最初的社会治安综合治理方针，是我国面对20世纪80 年代复杂的社会治安形势提出的。党的十八大报告明确提出了要深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，提高社会治安防控水平。在中国特色社会主义进入新时代之际，各地都在推进立体化治安防控体系建设。首都公安机关紧紧围绕建设“世界城市”和“最安全城市”的警务保障目标，构建立体化社会治安防控格局，依托“打防管控一体化”机制，建立和不断创新立体化治安防控体系。江苏省金坛市公安局依托“设防城市建设”，将巡防工作与服务保障民生有机结合，全力打造“民生巡防”［1］。诚然，面对时代的新要求，不断提高认识，大胆探索创新，是摆在我们面前的重要任务。对社会治安防控体系的要素进行解构分析，对近年来各地社会治安防控体系的实践探索进行总结，并思考进路，是非常有必要、有意义的。

一、社会治安防控体系的要素分析

社会治安防控体系是在党委和政府的领导下，以公安机关为主体，以维护社会治安秩序为目标，科学整合警力和社会资源，综合运用各种措施和手段，对违法犯罪行为进行有组织防控的系统工程。社会治安防控体系的基本要素，包括主体、客体、手段、目标等诸多方面。

（一）社会治安防控体系的主体分析

社会治安防控体系的主体即党委和政府领导下的公安机关，以及其所整合的各种社会治安防控资源。例如社会组织、有偿服务企业、治安志愿者等。社会经济的发展程度及治安发展形势直接制约着公安机关警力配置状况。西方发达国家的警力配置普遍高于万分之二十。早在十年前，每10万人中美国就有330 名警察，意大利552 人，西班牙482 人，法国384 人，德国304 人，英国280 人。在亚洲国家，每10 万人中日本有223 名警察，韩国365人，新加坡387 人，老挝314 人，泰国367 人，而作为世界上最大的发展中国家的中国，同期每10万人中仅有120名警察，远远少于西方发达国家，也少于大多数亚洲近邻国家。同时，在我国现有的警务体制下，由于基层派出所警力不足和警务配置不当，基层民警往往一警多能、一警多职，防控力量比较薄弱。

（二）社会治安防控体系的客体分析

社会治安防控体系的客体不仅包括犯罪和突发事件，而且包括影响社会治安秩序的人、地、物、事、时空等诸多要素以及这些防控客体的活动和发展规律［2］。实践中，将治安防控工作的重点放在了打击犯罪、处理紧急治安事件上，这本身无可厚非，但久而久之，有的地方为了减少公安工作负担，忽视了社会治安防控体系客观方面的其他诸多因素，如公众自我防范教育、社会治安自治组织的建立，渐渐陷入了“跟着案件后面跑”的被动的警务工作模式。这种现象，无疑会使社会治安防控体系的建设陷入畸形发展的态势，是对客体的理解过于狭隘的表现，未能关注到客体的多样性和复杂性。以互联网为物质基础和技术支撑的网络社会，使得信息的全球流动和人与人之间的相互联系愈加快速并趋于复杂。网络空间规模不断扩展，网络社会和现实社会的交织叠加不断增强，它给人们带来便利和高效的同时，也出现了网络淫秽表演、网络赌博、网络诈骗、黑客攻击等违法犯罪活动，这使本来就复杂多样的社会治安防控体系客体更加膨胀。公安机关应当按照“警力跟警情走”的先进理念，根据辖区情况和发案特点，突出重点部位，合理划分区域，最大力度把警力投向街面［3］。同时，加强对网络虚拟社会的管理，建立虚拟社会防控体系，依法查处打击网络违法犯罪活动，注重社会舆情的控制，及时发现、封堵、删除有害信息，加强对互联网接入运营等市场主体的监督，加强对网吧、酒店、学校等上网场所的日常监督，掌握网上斗争的主动权。

（三）社会治安防控体系的手段分析

社会治安防控，应当综合运用政治、法律、行政、经济、教育等多种手段，进行协调指挥、信息共享、应急响应、动员社会力量等。上海是我国的经济中心，嘉定区面对新形势、新要求，构建了以“六张网”为骨架，“四项机制”为保障的全天候、全方位、立体化的社会治安防控体系。“六张网”即街面巡逻防控网、城乡社区农村防控网、单位和行业场所网、警务合作网、技术视频防控网、虚拟社会防控网。“四项机制”即情报信息预警机制、警务实战机制、实战勤务运作机制、综合保障机制。此外，集中分布在黄浦区、静安区、虹口区的上海老城区推行网格化巡逻机制。普陀公安分局在58 平方公里的辖区内，15个派出所各有一台GPS巡逻车24小时全时段巡逻，再加上各分局、派出所和各警务区分时段巡逻，形成“三级巡逻”构架。在社会治安防控手段方面，随着新型网络犯罪的出现，首先是法律法规落后的问题逐渐显现出来，尽管我国先后制定了《计算机信息系统安全保护条例》，刑法修正案等法律法规，但由于互联网而产生的一些新问题如盗窃“游戏装备”“游戏币”等，还缺乏相应的法律法规，这使得管理工作陷入被动。此外，对互联网的管理涉及信息产业、公安、文化、商业等多个部门，各方面之间的配合缺乏统筹协调。其次是技术手段的应用水平跟不上发展的需求。比如网络技术发展日新月异，而目前在社会治安防控方面，网上的工作技术不高，缺少基本的网上工作软件，尤其在内外网的数据整合运用、网上治安数据深度挖掘、智能分析等方面还有很长的路要走。

（四）社会治安防控体系的理论依据分析

社会治安防控体系的理论依据首先是系统论，系统的结构决定系统的功能。系统是由要素构成，但并不是要素的简单相加，而是按照一定的秩序和方式有机结合起来，通过相互联系和补充达到“1+1＞2”的理想效果。其次是控制论，美国斯坦福大学罗斯教授提出，人性中的自然秩序遭到破坏，越轨、犯罪等社会问题会越来越严重，必须有一种新的机制来维护社会秩序，其称之为“社会控制”，社会治安防控体系就是这样一种有着社会控制效果的系统工程。社会治安防控体系的建设受制于警务运行机制，目前我国公安机关的管理体制仍然是“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的计划经济条件下实行的管理体制，公安机关内设部门膨胀，机构设置交叉重叠，职责权限不够明了。同时，公安机关部门之间的配合不紧密，保安公司等其他专业队伍、企事业单位内部各种保卫组织以及社会上的群防群治组织，都需要通过培训加以规范［4］。2011年，《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》指出，社会治安防控体系应当坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，以社会化、网络化、信息化为重点，健全点线面结合，网上网下结合，人防、物防、技防结合，打防结合的立体化社会治安防控体系。同时，面对加速转型的社会形势、层出不穷的新型犯罪方式，改革治安防控的手段和方法迫在眉睫。

（五）社会治安防控体系的目标分析

社会治安防控体系的目标是有效地遏制违法犯罪现象，维持社会秩序的基本稳定，使人民群众对于社会治安状况有较高的满意度。近年来，首都立体化治安防控体系的建设进入了新的阶段，并初步达成了“进一步健全反恐怖工作应对机制”“进一步完善重点地区的专项治理模式”“进一步健全安防标准责任体系”“进一步构筑刑侦打防网络”等诸多战略目标，呈现出战略性、系统性、复合性、动态性等诸多显著特点，正朝着社会治安防控体系的目标不断奋进。

二、社会治安防控体系立体化建设的实践探索

随着动态社会环境的变化，我国社会转型的步伐不断加快，各地根据国家总体安全观和平安中国建设的总体要求，围绕平安建设目标开拓创新、因地制宜、综合施策，进行了一系列行之有效的实践探索。比如着力防范宣传、推进人力防范、强化专业巡防、构建监控平台、推进技防建设、有效精准打击［5］。广东省韶关市地处珠三角经济区，是中等城市中的典型代表，面临社会转型、经济转轨、各种利益碰撞冲突、群众对治安状况的要求越来越高等多方面的压力。面对压力，他们积极开展探索与实践，注重加强组织领导和经费保障，充分整合防控资源，最大限度地增加了社会面的治安防控力量。具体表现为加强治保会、保安队、“红袖章”队伍的建设，开展邻里守望、看护家园等工作，把防控延伸到每一个社区和街道。他们实行点线面科学布防，增加治安卡口和各类视频监控点。强化重点场所、重点行业管理，创新工作机制，突出呈现亮点，社会治安防控体系建设取得了较为明显的成效。

（一）创新防控宣传手段

首先是创新宣传载体。采用定向传播方式，针对特定人群，通过微信、微博向喜欢上网的市民宣传网络防诈骗小技巧，用诙谐的言语及生动的动漫图片，让大家一目了然，在潜移默化中提升群众安全防范意识。

其次是营造防控氛围。通过悬挂横幅，发放致辖区居民一封信，在官方微信发布治安大排查相关微信和手机短信，通过行业场所的QQ 群发布各类排查信息等，发动群众共同参与，筑起安全的思想防线，明确各自职责，营造安全氛围。

（二）加强监控平台建设

为了让不法分子触网即被警方感知，近年来各地结合城市建设和改造工程计划，对监控布点提前介入规划，在拆迁改造的区域拆除一部分监控探头，在新建的道路和小区增设高清探头，进一步合理扩大街面及居民小区的监控覆盖面，建立起一套以派出所警务调度室为核心、以辖区视频监控网络为主体、以其他巡防科技手段为补充、以人机互动为机制的，全面感知社会面人、车、物和治安动态的，集打防管控于一体的科技信息化巡防网络——感知巡防。

按照“传统+科技”的工作理念，在公安机关建有一个主监控中心，在社区建立分监控中心，同时将辖区内政府机关、企业单位、场所商铺等安装的监控探头，形成“主中心+分中心+N探头”的三级监控平台，进一步严密社会面治安防控。充分发挥3G移动巡逻车、GPS 和GIS 定位、电台通讯、移动警务通、无线上网本等多种信息化手段及工具的作用，依托公安“大平台”“大情报”系统等资源开展情报信息分析研判，实现对警情、敌情、社情、我情的全面感知，把握打防工作的主动权，进一步提升巡防的整体效能。

（三）使用科技防控手段

全面推广新型的“E警通”沿街商铺联网报警系统、家庭防盗报警系统，将报警信号和监控信号接入警务调度室，切实提升案发后的反应处置和现行抓获能力。大力推进“技防小区”“技防街”的建设活动。以“护商行动”“平安商铺示范街”创建等活动为载体，持续推进技防入户建设工作。大力推进住宅小区的车辆防盗联网系统以及“可视化智能技防应用系统”的设计开发，依托“物联网”技术实现被盗车辆的自动报警。

（四）提升社区警务能力

根据深化社区警务的战略，结合辖区实际，对所有社区警务室进行了标准化的改造，对设置位置不合理的警务室重新进行了选址建设。对警务室按照“1+4+6”的人员配备，即每个警务室配备了1名专职社区民警，4 名流动人口协管员，6 名保安队员。给警务室接入公安内网，制定《社区警务室便民服务项目》《社区民警工作职责》《社区民警警务、勤务工作规范》等，进一步明确工作职责。通过推广社区警务、巡逻防范、先期处警“三位一体”的勤务模式，提高社区见警率和管事率。

（五）实施专业治安巡防

以治安巡防为抓手，做到人员、车辆、装备、时间、区域等“五个到位”，充分做好处置突发事件准备工作，全面强化社会面治安防控，确保治安大局稳定。

一是加强街面武装巡逻力度。为切实提升社会面治安管控和快速反应能力，认真落实各项安全保卫措施，实行立体化、时空化社会治安防控。

二是强化重点区域人口排查。以加强流动人口管理为重点，组织社区民警，按照每半个月一次的频率，定期开展对重点地区排查整治工作，着重对商业网点、出租房、工地等场所进行拉网式排查，进一步摸清暂住人口和租赁房屋的底数。同时，强化对重点外来人员的登记办理，随时掌控其动态去向及表现情况，做到早发现、早报告、早掌控、早处理。

三是加大治安场所检查力度。在摸底调查的基础上出动警力，对辖区易滋生黄赌毒等突出治安问题和消防安全隐患的桑拿浴足、歌舞娱乐、游戏机室等场所进行全面排查，登记从业人员基本信息。要求业主不得接纳未成年人进入营业场所，不得擅自变更经营场所。同时，经常性地组织各娱乐场所负责人进行教育培训，提高防范自觉性，广泛发动宣传，营造守法氛围。通过检查，发现隐患，责令整改。

四是加强便衣分队反扒力量。坚持警力跟着警情走，抽调所内精干警力及社会力量组建便衣巡逻队，在贸易市场、公交站台等流动人员密集场所，采取秘密蹲守与流动巡查等有效措施，精确制导，积极开展便装反扒巡逻，让扒手小偷无处遁形。

五是充分发挥保安人员的作用。制定《保安辅助人员人才库计划》，根据各自岗位的工作业绩和经验，分别设立A、B、C 三级人才等级，额外发放人才津贴，提升其职业认同感，进一步打造实效巡防，全面提升街面巡防战斗力。

三、社会治安防控体系立体化建设的基本路径

在信息化、动态化条件下，社会治安问题日趋复杂，传统治安防控体系不能适应公安实战的需要，必须借助情报信息实现重构，做到信息预警、信息导警、信息导防，以提高动态环境下驾驭复杂治安局势的能力①参见刘菊生：《武汉市立体化社会治安防控体系实践与思考》，《社会治理视域下公安警务机制改革研讨会文集》（2014年6月）。。创新完善立体化社会治安防控体系，是党中央在新的历史条件下对社会治安工作作出的一项重大战略部署，是当前和今后一个时期治安工作改革发展的着力点。党的十八大和十八届三中、四中全会明确提出，要创新完善立体化社会治安防控体系。2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》。围绕平安中国建设的整体目标，江苏省作出了以完善立体化、现代化社会治安防控体系为主线，建成平安中国示范区，推进新一轮平安江苏建设的部署。治安防控体系的完善是一项长期的任务，需要结合社会的发展和治安问题的变化不断改进和完善，要因地制宜，主动应对，立体布防，综合施策，不断健全治安防控机制，掌握治安防控主动权。

（一）治安问题的分析研判

全面、准确地分析研判，是改善社区犯罪预防的首要环节。为了有效开展社区犯罪预防，应当把准确、全面、客观地了解社区基本情况放在第一位，尤其是应当对社区治安问题的状况进行科学分析。社区基本情况主要包括社区位置、建筑布局、人口构成、社区内的组织（单位）、车辆、物品等状况，以及社区地理环境、周边环境、人文状况等，重点是对影响社区稳定的人、事的分析，以明确重点，使防范工作具有针对性。一般而言，社区治安问题分析主要包括：本社区存在的治安问题、类型结构、行为人状况、发生部位、时间分布、侵害对象和目标；相邻地区治安问题的状况；社区治安问题的最新动态等。社区治安问题分析重在发现规律、找出特点。

（二）防控组织的建立健全

通过改革，建立扁平、前沿、实战、亲民的务实型警务机制，减少管理层级，推动警力下沉，夯实基层基础，提高警务效能，使机关更精、基层更强，基础更实、专业更优，机制更顺、效能更高［6］。

一是整合政府力量和非政府力量，政府力量主要是以公安机关为主导，军队、监狱、国家安全机关，司法机关和其他行业性（铁、交、民、林）公安机关为辅助，非政府力量主要有社会组织、有偿服务企业、治安志愿者三类，比如专业安保组织和企事业单位内的安保组织等。通过二者的整合形成治安防控合力，将在很大程度上完善现有的社会治安防控体系。

二是整合防控资源建设，使有限的人、财、物发挥最大的效能。应当整合警力资源，各部门、各警种都应当围绕社会治安防控体系建设的需要，充分发挥各自的职能作用，明确职责，理顺关系，最大限度地发挥整体优势。应当整合辅警资源，通过强化治安防控多元化机制，整合保安等各种辅警资源，对保安队员、协管员等进行统一管理、统一培训，最大限度地调动社会治安辅助力量的积极性，使各种辅警力量能够担当起社会治安辅助力量的重要角色。应当整合民力资源，将治安事务的相关决策，如社区防范组织人员安排、治安防范规划等群众普遍关心且有能力自己解决的问题，及时进行通报，广泛征求意见，并将一部分决策的权力按照实际情况下放到群众中去，形成全民参与建设社会治安防控体系的良好局面①参见黄石市公安局：《黄石市警务改革主要情况》《社会治理视域下公安警务机制改革研讨会文集》（2014年6月）。。

（三）科技防控的能力提升

监控设备是防范违法犯罪的重要电子设施，包括监控探头、自动报警系统、声音记录系统等设备②参见武汉市公安局政治部课题组：《武汉市公安局警务机制改革的实践与思考》《社会治理视域下公安警务机制改革研讨会文集》（2014年6月）。。监控设备可以解决空间上的盲点，保证违法犯罪人的一举一动都能被记录和掌握。在居住小区的外围，利用围墙的构筑与电子门的设置，可以警示人们这片范围不能随意进入。现在很多社区犯罪案件多发就存在这一问题，围墙确实存在，但是没有人工控制的电门，人员随意进出，这样的环境就增加了不安全因素。在小区的外围，每栋房屋之间都应当设置监控探头，保证缩小监控死角。对讲/可视防盗门控制系统是在各单元入口安装防盗门和对讲装置，以实现访客与住户对讲/可视对讲，可以有效防止非法人员进入住宅楼内；住户报警呼救系统，可以保证住户在住宅内的人身及财产安全，通过在住宅门窗及室内其他部位安装各种探测器，就能够进行昼夜监控。当监测到警情时，通过住宅内的报警主机传输至安全管理中心，保安人员及时赶赴现场，确保住户的人身和财产安全。

（四）防控规范的全面制定

为了推动治安防控体系建设，加强防控队伍建设，应当制定《派出所民警综合测评考核细则》《派出所民警积分制考核管理规定》《12345热线投诉及不满意警情考核规定》《派出所合成作战考核规定》《派出所社区民警考核细则》《派出所巡防接处警中队考核细则》《派出所民警值班接处警管理工作规定》《派出所侦破案件“即破即奖”暂行规定》《派出所宣传工作考核办法》《刑警中队考核细则》《派出所社区辅警考核管理规定》《派出所辅助人员请销假考核管理制度》等规章制度。每年根据工作实际，全面细致完善民警工作绩效考核办法，修订队伍建设管理规定、休假管理规定等规章制度，增加“主动工作、基础工作考核奖励”和“12345热线投诉及不满意警情办理”的考核内容，坚持对民警的工作每周点评、每月考核。同时，应当成立专门的督查小组不断加强对制度落实的督导检查，对违反制度者进行通报批评、扣发考核奖金、警示谈话等。成立12345 和投诉回访办公室，发挥民警队伍“听诊器”作用，督促民警查漏补缺、改进工作。此外，运用信息化管理手段，把“12345信访投诉信息管理”“指纹考勤信息管理”和队伍管理通报发布在公安网页上进行公示，促进民警遵章守纪、令行禁止，全力提升队伍的整体素质。

（五）协同治理的逐步开展

自治性是治安防范理论的精髓之一。在治安防控体系中，社会公众的力量是不可忽视的。以社区为例，那种单纯依靠增加警力来解决社区犯罪问题的做法，具有一定的局限性，只有社区的居民相互沟通、联合起来共同防范，整体的安全度才能上一个台阶。很多时候，社区居民自身就能起到这种威慑的作用，居民在社区的某一位置集中，那一区域的犯罪率就会有所降低。同时，在社区周边建立人工的边界，有助于增强领域的防卫效力。可以在居民小区周边设置健身器材、长椅等设施，为人们在这一区域的聚集创造条件。此外，应当建立一个全天候的防控体系，布控完整的视频监控网络、治安岗哨（亭），保证时刻都有足够的警力在岗，“白天见警察，晚上见警灯”，推行弹性工作制、错时工作制，预防和震慑违法犯罪。