中国“治理”话语的时空规定性及其政治使命

苏曦凌

(广西师范大学 政治与公共管理学院,广西桂林541004)

1 “治理”话语问题的提出

“治理”已成为中国学术界、实践界乃至普通公众广泛使用、屡见不鲜的“热词”。治理话语的流行,一方面是学术界对西方治理概念及其理论自外而内嫁接式传播的结果。自20世纪90年代以来,作为一种讨论公共秩序问题的新话语,“治理”首先在西方国家迅速兴起。经由中国的研究者译介和传播,目前国内经济学、公共管理学、政治学、社会学等诸多领域的学者广泛使用治理话语,使其成为集体“时尚”的语言符号。另一方面,治理话语的风行,是政治意志自上而下组织化传播的结果。特别是随着党的十八届三中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,治理话语开始了自上而下的传播,扩散到公共事务的各个领域、公共管理的各个层级。

将西方的governance译成中文的“治理”,或者将中文的“治理”译成governance,虽然有利于思想交流与学术对话,但字面的翻译并不代表这两个概念的内涵与语义是相同的。而话语的广泛被使用,也并不必然意味着话语的充分被理解。现实地看,在关于治理话语的交互行动和实践行动中,存在着明显的紊乱。从自外而内嫁接式传播来看,在译介西方治理理论时,研究者往往试图采用“籍外论之”“他山之石”的语言策略,试图参照西方治理理论建构的理想性“寓言”,借鉴西方国家治理的“经验”,来表达自身对于理想公共秩序的追求。“过去二三十年主流治理研究基本上是宣扬一种规范性主张”[1],试图将一种理论舶来品——西方治理理论,作为认知图式和框架,用来理解过去和现在的中国国家治理,甚至用来想象中国国家治理的未来走向。这就会造成一种对治理话语的张冠李戴式使用,使治理研究与中国治理实践相脱节。

从自上而下的组织化传播来看,由于语词受众对语义缺乏深刻的把握,存在着语义不明情况下的望文生义式解读,致使治理产生语义泛化。一个鲜明的例证就是,基层往往将“治理”与“管理”混同,忽视了国家建构治理这一义素所蕴含的崇高价值追求,将公共生活中的一切管理活动,不论其路径之优劣、技术之工拙、效能之高低,皆冠以治理之名。这就导致了基层的一部分公共管理活动,有治理之名,无治理之实,距离治理话语策源地的政治意志和政策意图,存在着较大的距离。这也是引致“运动式治理”[2]、“碎片化治理”[3]、“被指标治理”[4]等问题的思想根源。

自外而内嫁接式传播导致的研究与实践相脱节问题,自上而下的组织化传播中的语义泛化问题,迫切需要对治理的意涵予以理性的或准确的把握。一方面,作为一种话语交互行动,对于西方治理理论的译介和对话,人们需要基于治理的语义,从低度共识、明晰概念出发,言说一些被人理解的东西。而且,需要结合治理话语的历史情境,“将‘话语’作为连接历史与概念之间的一个中介”[5],提出一些东西出来供人去理解,进而达成话语协商。另一方面,作为一种话语“以言行事”[6]55的实践行动,将治理话语策源地的政治意志和政策意图贯彻到治理的实践中去,也需要理解、认同、铸牢这些意志和意图,才能在多元主体之间达成话语共识,并以共识性话语为中介,达成同心而行、同向发力的治理行动。

从“国家治理”这一偏正语词的结构来看,“国家”构成了“治理”一词的语境,并赋予其意义,规定着国家场域中治理的本质属性。首先,不同于西方国家,中国国家治理中的“治理”与西方国家治理中的governance在语境上存在着根本性区别。其次,在新时代中国对于治理话语的意义建构,是基于改革步入深水区这一认知而提出的治国理政方略,有着特定的时间性意涵。再次,国家建构的治理话语,必将深远地作用于国家治理实践过程,也就必然在政治生活中展现为多维度、多层次的治理图景,从而使得治理在国家场域中生成一定的空间性特质,将中国的国家治理与其他国家的国家治理区别开来,产生鲜明的中国特色。因而将“治理”与governance置于各自的语境中探讨它们的内涵差异与相通之处,尤其是将“治理”话语置于中国语境中深入探讨其特性及其由此决定的政治使命,也就有着必要性与重要性。

2 中国“治理”话语的空间规定性

国家不仅仅是一个地理空间,更是一个文化空间和政治空间。中国治理话语的空间规定性,是中国文化属性、政治属性在国土疆域内的语义呈现。同时,文化与政治两个方面的空间规定性,又使得中国的“治理”与西方的governance的语义区别开来,成为中国国家治理叙事语言的重要组成部分。

2.1 “治理”话语的文化属性

在汉语中,“治理”古已有之。从“治”与“理”这两个语素的原初含义来看,“治”从水,本为水名,与古人治水活动相联系,如郦道元《水经注》有“昔禹治洪水”;“理”从玉,段玉裁《说文解字注》有“玉之未理者为璞”,指加工雕琢玉石。由“治”与“理”相结合的“治理”,多用于主体对国家内政外交的管理。治理话语在中国传统文化中的运用,具有明显的经验性特征,并未发展为科学研究意义上的学术话语。但是,中国传统文化中的治理话语,具有鲜明的文化品格。

一方面,中国传统文化中的治理话语在价值观念上表现为一种和谐政治生活理念。治理话语中“治”的义素,内蕴了一种理想政治生活的美好追求。与“乱”相对,“治”本身就是理想政治秩序的代名词。所以,汉语中有所谓“贞观之治”“天下大治”“臻于郅治”等。进而言之,作为理想政治目标的“治”,其内在的核心价值理念,就是追求和谐的政治生活,实现和谐之治。和谐之治强调合作而非竞争,其最高价值理想是建构大道之行、天下为公的大同社会。和谐之治的对立面是国家覆乱,为防止“治乱交替”,就必须等贵贱均贫富、损有余补不足,养民和民。和谐之治的必要条件是任人唯贤、选贤与能,只有通过选拔任用贤能的人,才能实现和谐的治理生态。

另一方面,中国传统文化中的治理话语在行为方式上表现为一种整体性政治行动取向。无论是儒家的“德主刑辅”,还是道家“无为而治”,以及法家的“法术势”一体,多样性的治理话语中都倾向于将治理行动的构成要素视为统一的整体,都倾向于采取整体性的治理行动。中国传统的治理话语不仅指称国家权力机关内部事务、全社会公共事务的管理,而且包含了基层社会管理的内涵。“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。”国家的治理中轴,以家族、村社、行帮等基层社会组织为基础,以家法族规、乡规村约、行规行约等各类民间规约为纽带,辐射渗透到基层社会。而且,由于治理国家、社会、基层乃至家庭所依据的原则和理念是共通的,这就使得国家与社会以及各构成要素的治理,形成了一个有机整体。

“中国特色社会主义制度和国家治理体系具有深厚的历史底蕴。”[7]119中国传统文化的“治理”话语,构成了新时代中国国家“治理”话语的文化空间。立足于治理话语的传统文化语境,将国家治理行动者与中国传统治理理念之间“‘隐性’的伦理关系逐渐发展为显性的、特殊的伦理准则”[8],才能找到理解新时代中国“治理”话语之文化属性的密钥。为实现和谐的政治生活而采取整体性的治理行动,构成了在中国漫长的国家治理实践历史长河中的主线与主流,在新时代的国家治理现代化进程中,仍然发挥着重要的文化影响力。

2.2 中国“治理”话语的政治属性

中国特色社会主义制度从根本上规定了坚持和巩固什么样的治理原则,发展和完善什么样的治理方法。“完善和发展中国特色社会主义制度”,“推进国家治理体系和治理能力现代化”,是作为全面深化改革的总目标共同提出来的,而且两者相辅相成、浑然一体。党的十九届四中全会明确规定:“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[9]可以说,“中国特色社会主义制度”规定了“治理”的政治属性。梳理涉及党和国家关于治理的经典文献,可以发现,中国政治空间中的“治理”具有如下几个方面的规定性。

第一,由党的全面领导地位所决定,国家治理的结构(包括各层级、各领域、各环节)具有一体化特征。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的,同时“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[10]333,因此,党的全面领导制度,“在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构”[11],构成了中国国家治理结构的基本特征。

首先,在国家治理的各个层级之间,如中央、省域、市域、县域、街(镇)等,具有维护党中央权威和坚持集中统一的一体化属性。毫无疑问,国家治理的各个层面都存在明显的“分化治理”[12]关系。但是,必须要看到《宪法》对中央和地方之间的职权划分的表述,是“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性原则”。可以说,“分化治理”是维护党中央权威和坚持集中统一的前提下,对中央与地方之间、上级与下级之间责权范围的厘清。

其次,在国家治理的各领域之间,如民生保障、公共安全、公共服务、市场监管、生态环境等,在总揽全局、协调各方的党的领导体系作用下,具有相互协调、相互促进的一体化特征。当然,“不同的职能、职责在特定历史时期的地位和作用是不同的,它们在执政党所理解和秉持的治理理念中的位置也会是不同的”[13]。但是,不同职责职能在社会治理中的定位,是中国共产党在正确研判社会形势基础上合理权衡的结果,而且会通过党的领导体系贯彻到国家治理的具体行动之中。所以,从一个较长的时间段来考量,对于不同职责职能的孰轻孰重、孰缓孰急的定位,仍然具有一体化的特征。

再次,国家治理的决策、执行、监督等环节在民主集中制作用下,具有既相互制约又相互协调的一体化取向。“民主集中制是社会主义制度的一个不可分的组成部分”[10]175,在国家治理实践中转化为一系列议题设定、方案选择、执行监督的程序、机制和制度。按照集体领导、民主集中的原则,对于重要问题在个别酝酿的基础上,经过会议集体讨论,充分发扬民主作出决定,并予以有效执行与监督,这就保障了国家治理的决策、执行、监督各个环节之间,形成一体化的国家治理行动链条。

第二,由人民民主专政的社会主义国家性质所决定,国家治理的职能是政治统治之“治”与公共管理之“理”的统一体。社会主义国家的治理是以马克思主义为指导的。在马克思主义治理思想中,国家场域中的治理同时具有“由政府与人民大众相对立而产生的”政治统治职能和“各种公共事务的执行”的社会管理职能[14]431-432。社会管理职能服从和服务于统治职能,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的政治社会职能时才能持续下去”[15]523。人民民主专政的政权性质和人民至上的立国原则,决定了中国治理现代化的根本性目标是不断巩固人民当家作主的政道,不断优化有效治理国家、市场和社会的治道。这也就从根本上决定了中国国家场域中的治理话语,不同于西方治理理论所标榜的“客观”“中立”“公共”的“政道”和“治道”。

第三,由政府在社会发展进程中的主导性角色所决定,国家治理的格局不是去中心化、多中心化的平面治理网络,而是以党领导下的政府为治理中心、社会协同参与,与多元主体共建、共治、共享的协同体系。党和政府的领导主导与社会协同构成了治理格局的一体两面。党委领导、政府主导的地位具体体现为:其一,政府规划是引领社会合理化演进的前进轨道。“用中长期规划指导经济社会发展,是我们党治国理政的一种重要方式。”[16]2政府规划有力地统筹了各方面资源,推动了社会的全面协调可持续发展。其二,政府规范是推动社会秩序化演进的规则基础。“政府权威是社会组织的合法性基础。政府许可是社会组织合法开展活动的基本前提。”[17]其三,政府支撑是社会组织化演进的重要资源。政府通过兜底提供资源支撑,推动了社会网络、社会资本的生成和发展。

社会协同并不是作为政府主导的竞争性力量而存在。更为确切地说,政府主导与社会协同是一个相互促进、相互增权的关系。社会协同能力的提升,不是党和政府治理能力的弱化;社会协同领域的拓展,不是党和政府治理领域的缩减。恰恰相反,社会协同作用的充分发挥,是政府治理能力提升、治理方式优化的重要标志。

2.3 中西“治理”话语的语义区别

英文中的“治理”一词为governance,源于法文中的gouvernance。其最初的含义在很长时间是与政府的统治和管理画等号。在17—18世纪,治理是关于代表国家的王权和代表社会的议会权力平衡的相关讨论的重要内容。“在那个时代,王权在实现过程中开始依靠一些新的原则,而从这些新原则中,诞生了民众权力和市民社会理念。”[18]4在相当长的时间内,英文中的governance,在政府管理活动中很少被人们使用。

对于词源的考察,并不能说明governance这样一个应用范围十分有限、长期处于休眠状态的话语,何以在特定的时间和空间获得兴起。解释governance的兴起,还需要回溯到特定的时空环境。20世纪90年代,由于福利国家模式管理效益的低下且陷入合法性危机,西方国家普遍展开了一场发端于新西兰、盛行于英美的“重塑政府”与“新公共管理”运动,使得governance口口相传,迅速成为一种风潮,甚至发展为一种理论模式。以至于有人断言:“显而易见,我们正在超越政府统治,迈向治理。”[19]

西方治理理论的兴起,与中国大规模进行的以政府职能优化为核心内容的机构改革,基本处于同一时段。也就在这一时期,国内学者纷纷将西方治理理论译介入中国,并将“善治”“治道”作为应对人口流动、社会冲突、公共服务、民众参与等问题的方法论原则。将西方治理理论引入中国,作为一种参考和借鉴无疑具有重要的意义。但是,一些研究者往往是脱离概念的特定语境,不加分辨地将governance这一地方性的“方言”作为一个普适性的“世界语”予以嫁接式适用。甚至一种观点认为中国改革开放以来“进行的政府管理的多方面改革,也正体现了以治理精神为指导的治道变革”[20]。这可能有些生搬硬套。

一方面,中国的“治理”与governance的文化属性存在着显著差别。governance源于西方多元主义文化的契约观念、个人主义和参与意识。多元主义文化下的governance强调多元公民个人基于共同的价值取向通过订立契约,自主组建社团或组织等共同体。governance多元主义的个人—共同体关系的延伸,就是国家与社会“二元分立”的认知框架,“国家与社会首先是相互独立的,然后才是彼此互动的”[21]。于是,公民个人组建共同体参与公共事务和管理,是为了与政府进行“竞争”,对政府施以监督和制约,从而抑制“市场失灵”和“政府失败”。这样,governance便将政府的统治与治理对立起来,强调“少一点统治,多一点治理”(less government,more governance)①以克林顿、布莱尔、若斯潘、施罗德等政治家为代表的“第三条道路”论者,明确把“少一些统治,多一些治理(less government,more governance)”作为其施政目标,构成了“第三条道路”的重要内容。参见焦凤梅.挑战与应对——西欧社会民主主义变革论析[M].北京:中国社会出版社,2009.,构成了西方治理理论的核心要义。

但中国传统“治理”理念追求和谐的合作主义取向,与governance所隐含多元主义文化的竞争取向存在着明显的不同。在中国的治理传统中,“国家”与“社会”并不是相互独立的存在,而是“紧密缠结、互动、相互塑造的既‘二元’又‘合一’的体系”[22]。回溯历史,虽然传统中国“中央所派遣的官员到知县为止,不再下去了”[23]381,但是在“县以下存在大量的正式官僚人员”[24]307,而且存在着政权与绅权的密切政治互动。这一中国传统治理理念的核心迄今并没有改变,仍然影响甚至决定着中国现代治理理念的价值取向——合作主义。

另一方面,“治理”与governance的政治属性存在着显著差别。资本主义的国家性质和自由主义的意识形态,决定了governance的政治属性。governance可以追溯到古典自由主义对政府与市场关系研究,即亚当·斯密所提出的市场调节优于政府计划的主张。governance最先被应用于公司治理领域,多强调效率性和专业性。在自由资本主义背景下,古典自由主义的governance是试图通过限制政府权力,建构保障自由竞争的有限政府。随着新自由主义的兴起,由政府垄断公共事务的管理权力不仅被认为没有必要,而且被认为是造成公共管理效率低下的根源。自由主义意识形态支配下的governance,将政府角色界定为“掌舵而非划桨”[25]1-3。其所追求的治理结构,不仅是否认政府对于统治权的垄断地位,主张社会事务管理主体的多元性,而且强调多元管理主体之间是水平化的网络关系[26]6,不是垂直化的从属关系。即,governance所强调的治理结构,是一种具有去中心化甚至是多中心化的“治理网络”。

中国的国家性质与西方国家存在着本质差别,这就决定了中国的“治理”与西方的governance的政治属性存在着根本性差别。然而,“从现实情况看,对党的十八届三中全会的决定在思想认识上存在片面性,如把全面深化改革总目标的两句话抽离成一句话”[27],没有将“完善和发展中国特色社会主义制度”作为“推进国家治理体系和治理能力现代化”的根本性政治要求,来理解治理话语的政治属性。这导致中国国家场域中的治理话语,被视为“由不断翻新的意识形态帐幕所遮蔽的新自由主义政治形态”[28],被视为governance的同义语词。这是造成对治理话语的理解脱离中国政治空间的观念根源。

因此,如果将“无需统治的治理”(governing without government)[29]作为中国公共管理“范式转换”的话语指南,“将治理理论应用于中国,可能不止于‘生硬’和‘肤浅’,还会导致政治和行政发展中的根本性错误”[30]。中国语境中“治理”特有的文化属性和政治属性,表明了治理话语的中国性。早在20世纪40年代,毛泽东就提出:“我们研究中国就要拿中国做中心,要坐在中国的身上研究世界的东西。”[31]407“拿中国做中心”,基于中国的文化空间、政治空间确认治理话语的中国性,才能建构与西方治理理论对话的基本话语平台。

3 中国“治理”话语的时间规定性

“只有从话语的时间性出发,亦即从一般此在的时间性出发,才能澄清‘含义’的‘发生’,才能从存在论上使形成概念的可能性得以理解。”[32]477只有基于“治理”话语当下的时间规定性,才能澄清这一概念的“含义”何以“发生”,也才能深刻理解治理话语的政治使命。国家场域中的治理实践,与作为社会文本的治理话语之间,存在着密不可分的天然联系。要理解当代中国治理话语的时代特征,要彰显治理话语的新时代特征,就需要回到反映和承载治理实践的政策文本上。通过中国知网“政报公报”数据库查询,中华人民共和国成立以来含“治理”标题的政报和公报共计3 553篇、含“管理”标题的政报和公报共计61 050篇,对其中的信息予以梳理、挖掘、诠释,将其蕴含的非结构化自然信息转化为结构化信息形态,予以诠释和量化,可以发现政策文本中的中国治理话语具有如下几个方面的时代特征。

3.1 当代中国治理话语的语用拓展

治理话语的语用范围,是一个逐渐扩大的过程。纵览上述文献,标题包含“治理”语词的政策文本呈现出明显的递增趋势,从1950年的1项增长到2019年的186项,这反映出治理话语被越来越频繁地使用。在相当长的一段时间内,治理话语的使用大多集中在生态环境的相关领域。中华人民共和国成立之初,由于面临淮河、黄河、海河等流域的洪水内涝、水土流失、盐碱地等环境问题,对这些问题的治理就成为执政的中国共产党的重要工作之一。如,“关于治理淮河的方针,应蓄泄兼筹以达根治之目的”①参见中央人民政府政务院关于治理淮河的决定[J].河南政报,1950(12):32-33.。后来,国家和地方的政策文献中大量出现“治理盐碱地”“治理水患”“治理内涝”“治理水土流失”“流域治理”“污染源治理”等语词。

改革开放以后,治理话语的语用范畴由生态环境逐渐扩大到经济环境、治安环境等社会环境领域。例如,1982年8月中共中央批转全国政法工作会议纪要,分析了社会治安形势,初步总结了部分地区社会治安综合治理经验,明确提出严厉打击严重刑事犯罪是社会治安综合治理的首要环节。这样,治理话语的语用范畴,就由生态治理拓展到社会治理,是政府等治理主体为化解社会矛盾、促进社会公平、增进社会福利、实现社会和谐而进行的公共管理活动。又如1988年,针对经济环境不健康、经济秩序紊乱、物价上涨幅度过大等问题,党的十三届三中全会提出把1989年和1990年两年改革和建设的重点,突出地放到治理经济环境和整顿经济秩序上来。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,站在新的历史起点上,以强烈的问题意识为导向,顺应实践要求和人民愿望,将基层治理、地方治理、行业治理的丰富经验上升为国家治理现代化的战略目标和行动路径,将生态治理、社会治理等结构因素系统整合为一体化的国家治理。国家治理,是中国共产党领导人民进行的治国理政活动。国家治理与其他各公共事务领域的治理,都是以中国共产党作为共同的领导力量,都是以维护和实现人民利益作为共同的价值目标,都是以法治作为共同遵循的基本方略。这“三个共同”是中国国家治理得以具有“全国一盘棋”这一制度优势的组织基础、价值基础和行动基础,也是国家治理得以统合所有政治统治和公共管理事务的条件基础。

3.2 新时代中国治理话语的方法意蕴

从价值—方法的分析框架来看,新时代中国国家治理是中国共产党领导人民为实现国家富强、民族复兴、人民幸福等价值目标而采用的方法总和。在新时代,作为方法的治理,其鲜明的方法论意蕴主要体现为如下两个方面。

一是从“管理”方法上升为“治理”方法。要理解作为方法之治理的新时代意蕴,首先必须将新时代治理的方法从一般性的公共管理方法中彰显出来。所有的公共管理方法,都是按照合理性原则而采取的“支配在日常生活中的运用和执行”[33]305。作为方法的治理,具有一切公共管理方法的共性。追溯政策文本,笔者发现,1949—2020年间以“管理”为标题的政策文本,年均为872.1件,约为以“治理”为标题政策文本年均50.7件的17.2倍。政策设计者之所以更多运用一般化“管理”方法而非“治理”的方法来“以言行事”,与中性词属性的“管理”适用范围更为广泛有关。

值得注意的是,政策设计者在社会建设中使用“社会治理”,并不是取代原有的“社会管理”,而是出于一种方法论自觉。一个明确的证据就是,自2013年党的十八届三中全会提出“改进社会治理方式”以来,题名含“社会管理”的政策文本,仍然有45件。仔细解读这45件文本,可以发现,政策设计者更多是从政府的职能、权限范围来谈“社会管理”。甚至可以说,社会管理作为政府一项基本职能并未发生“让渡”或者弱化。

进而言之,使用“治理”而非“管理”作为一种方法,更多是从方法论意义上内在地赋予治理方法以独特的原则和优势,从而实现对一般“管理”方法的超越。正如习近平指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[34]党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的“总体要求”中,明确提出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”[9]。这一系列重要论述,深刻地揭示了治理方法相对于一般管理方法的新时代特征。

首先,系统治理强调的是治理主体的系统性。也就是说,治理主客体之间不是机械的施治与被治关系,而是通过主体客体化和客体主体化,结成有机系统。为实现系统治理,就是要系统整合党的领导体系、政府管理体系、社会协同体系,同向发力、密切配合、形成合力,实现协同共治。

其次,依法治理强调的是治理方式的法治性,在制度和法律的轨道上实施治理。新时代依法治理的内在要求主要体现为:理顺法律关系,在多元治理行为的各方之间建立明确的权利义务关系;健全法治机制,在法律规范与法律实施之间建立起有效的实施保障和监督机制;重视法制执行,重视运用法治思维和法治方式,发挥法治引领和推动作用开展法治行动。

再次,综合治理强调的是治理手段的综合性。综合采用行政、法律、疏导等治理手段,规范社会行为,强化道德约束,调节利益关系,协调社会关系。积极引入数字时代的各种新技术手段,实现治理行动的精细化、精准化。

最后,源头治理强调的是治理重心的源头性,标本兼治,重在治本,从源头上革除积弊的病根。既要推动管理重心向基层下移,将矛盾消解在基层;也要建立健全社会风险监测识别机制,推动应急管理关口前移,将问题化解于未然。

二是从“应对之策”上升为“制度之治”。在当代中国的任何一个历史时期,作为方法的治理,都表现为治理的政策和制度两种不同形态。从方法论意义来看,治理政策和治理制度的区别在于作用期限、形态稳定性、效应综合度等方面的差异。从党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标,到党的十九届四中全会系统阐述中国国家治理体系的制度优势,可以清晰地看到,作为方法的治理在新时代由应对之策上升为制度之治的演进逻辑。可以说,新时代的治理,注重发挥中国国家治理的制度优势,注重运用更加稳定、更具综合效应的制度体系,推动治理制度更加定型和成熟,来超越短期性、专门性政策在治理活动中所造成的短期行为和影响。

作为应对之策的治理,是政策设计者面对特定社会问题时认识到问题已经到了“非治不可的地步”①例如金人庆.积极行动起来,下决心搞好治理“三乱”工作——在全省治理“三乱”工作电话会议上的讲话[J].云南政报,1991(2):23.。此时的治理,鲜明地揭示了政策设计者具体的行动倾向,成为一种明确的政策工具。其一,当治理与整顿相结合,成为“整顿治理”“整治”,则意味着治理成为追求秩序的政策工具。其二,当治理与某一专项任务相结合,成为“专项治理”,则意味着不同政府部门针对特定社会治理议题展开联合行动,通过跨部门协同的政策工具,破解政治社会经济发展中的特定重点问题。其三,当治理与行动时限相结合,成为“限期治理”,则意味着在环境治理中,政策设计者赋予环境治理行动的参与各方一定的缓冲期、调适期、过渡期,在长期效应与短期效应之间保持必要的张力。

治理政策在一定时期内对于解决某一政策问题发挥了有针对性的政策效应。然而,作为应对之策的治理,存在着效应期限相对较短、稳定性不足、效应相对单一等局限性。这就需要内在地赋予治理话语以制度性的方法和原则:将相对成熟的治理政策上升为制度,稳定地发挥政策效应;将分散在各个领域的治理政策统合为制度体系,系统地发挥综合性政策效应。这也就构成了新时代制度之治的出场背景,构成了新时代治理方法的制度意蕴:首先,国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。其次,国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。再次,国家治理体系和治理能力现代化,以坚持和完善中国特色社会主义制度为根本遵循,在构建程序合理、环节完整的治理制度体系的基础上,确保治理过程规范、有序和高效,不断将中国国家治理的制度优势转化为治理效能。

4 中国国家场域中治理话语的政治使命

语用决定语义,“语言的意义在于它在实践中的用法”[35]214。生成于中国国家场域中的治理话语,有着自身的使命和追求,那就是党的十九届四中全会所提出的“把我国制度优势更好转化为治理效能”。

4.1 中国治理话语的制度追求

和一切语言现象一样,治理话语是运用语言材料建构知识、表达意义的陈述。然而,作为国家场域中的特殊语言现象,治理话语又有着非同一般的内在根据。政治国家的制度性规则,构成了某一种治理话语的制度禀赋,而一定的治理话语又必然会在行动上体现和维护一个国家的制度性规则。将中国的治理话语与西方的治理话语之间的关系,视为建立在所谓“重叠共识”基础上的“不同话语之间平滑移动”[36],不完全符合语义生成的基本逻辑。而且,将中国治理话语的政治追求,视为追求多中心化、平面化的网络型治理结构,更不符合中国国家场域中治理话语的制度追求。坚持和巩固什么样的制度,发展和完善什么样的制度,是中国治理话语与西方治理话语在制度追求上的根本区别。

坚持和完善中国特色社会主义制度,是治理话语的基本制度追求。中国特色社会主义制度,是治理话语生成的制度基石,是治理行为的根本规范,是治理活动展开的基本依据。中国特色社会主义制度体系,是由中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度构成的制度系统,是中国国家治理的基本依据和根本保障,我国国家治理一切工作和活动都必须依照中国特色社会主义制度而展开。中国国家治理的制度追求,就是在治理实践中始终坚持和巩固中国特色社会主义根本制度和基本制度,不断发展和完善中国特色社会主义重要制度,推动中国特色社会主义制度体系更加成熟和定型。

4.2 中国治理话语的价值追求

累积和彰显中国特色社会主义制度优势,是治理话语的价值追求。实践证明,中国特色社会主义制度具有西方资本主义国家制度所无可比拟的、体现在各个方面的制度优势。这一制度优势的本质,是由其权威性位阶而具有的普遍约束效力,由其科学性品质而具有的积极行动效力。治理话语的价值追求,就是通过治理实践活动中维护、强化中国特色社会主义制度体系的权威,不断累积其普遍约束效力、积极行动效力,并通过践行以人民为中心的治理理念,不断提升人民群众的获得感,最终为构建人类命运共同体贡献中国方案、中国力量、中国智慧。

治理话语价值追求的实现,取决于诸多话语条件的影响。就当前话语建构的阶段性任务而言,要实现治理话语的价值追求,尤为迫切的是要摆脱中国治理话语与西方治理话语之间的“词汇竞争”而导致的张冠李戴。人们对于治理话语的译介和习得中,往往是不自觉地触发和调动既有的词汇governance,并依托对governance的理解来产生对治理这一时代新词的认知。由于governance使用频率较高,且可表达的内容较为丰富,致使人们忽视了它们与新时代治理话语的语用语义差别,对于治理内在规定性的习得面临困难。这就必然会落入西方中心主义的话语陷阱,将西方governance的话语主张作为评价我国国家治理体系和治理能力现代化程度的价值标准,作为推进我国国家治理体系和治理能力现代化的行动进路。

4.3 中国治理话语的行动追求

在治国理政的实践中,更多地使用治理话语,并不仅仅是“治理和管理一字之差”表达出的观念创新,更重要的是由于治理话语所具有的独特方法论意蕴,治理话语的使用必然意味着新的行动。新时代的治理方法,是对一般管理方法的升华和优化,表现为治理主体的系统性、治理方式的法治性、治理手段的综合性、治理重心的源头性;是从应对之策上升为制度之治,将相对成熟的治理政策上升为制度,将分散的治理政策统合为系统的制度体系。治理话语所内蕴的行动方法,必然体现为实践中的明确行动追求,那就是把我国国家制度的显著优势更加充分地发挥出来,将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能。

由中国特色社会主义制度体系普遍约束效力、积极行动效力聚合而成的制度优势,是治理效能得以实现的前提和基础。制度的生命力在于执行。中国特色社会主义制度优势转化为治理效能,同样取决于执行。所以,治理话语的行动追求,就是对一般管理方法的升华和优化,从应对之策上升为制度之治,将中国特色社会主义制度内在蕴含的制度优势,最大限度地转化和实现为治理行动的效率、效果和效益。必须要看到,在新时代,治理效能的行动追求有着全新的时代内涵。即,由注重治理行动的经济效应向侧重治理行动的社会效应转变,以获得更普遍、更深远、更好的社会效应为行动主旨。

4.4 中国治理话语的学科追求

着眼于“把我国制度优势更好转化为治理效能”的实践需要,建构一门综合性交叉性学科——“中国当代治理学”[37],将中国共产党领导人民治理国家的伟大实践学理化、体系化、规律化,为治国理政实践提供知识储备,殊为必要。作为治理学的主要支撑学科,政治学学科首先要建设中国特色政治学话语体系,尤其是要将学科的基石——治理话语,建立在符合中国国家场域情境的基础之上。为建设中国特色政治学话语体系,研究者首先要改变自身的学术话语与实践者的政治话语相疏离的局面。政治话语是得到国家权力认可的权威性表述。政治学所使用的学术话语,不仅需要与政治话语在符号意义上进行契合,而且需要在把握政治话语的所指、能指以及意指的基础上,建构政治学学术话语和政治话语沟通对话的基础性平台,既深刻阐释、准确传播政治话语,又体现政治学学科的价值和意义。

为推动中国特色政治学话语体系的完善,实践者应注重自身政治话语传播的策略。实践者政治话语的传播,目标不仅仅在于使传播对象将某一政治话语作为表达的工具,而且试图以话语为中介,使传播对象能够理解政治话语发出者的政治意志和政策意图。如果传播对象对于政治话语的接受和运用,仅仅是一种抽象语言符号的接收或一种流行时尚的表达,无疑会导致政治话语的语义泛化。要克服这一问题,需要注重政治话语表达的规范性与严谨性,也需要注重权威、全面、深刻地阐释政治话语的背景、情境和意义。

5 结语

国家场域中的“治理”话语内涵与特性,是关系到国家治理实践底色、价值取向的根本性问题,也是以国家治理为重要研究对象的政治学学科的元问题。理解中国的国家治理,不能脱离中国的空间维度与时间维度的规定性,片面地进行形式化的语言阐释,需要弥合理论与实践之间的鸿沟,将对话语的实质性理解牢牢扎根于话语实践的国家场域之中,才能避免对治理话语的望文生义、张冠李戴,泛化甚至将其虚化为一种“飘浮的能指”。在内含时间与空间的国家场域中思考何种治理的问题,是为了从治理的中国语境出发,进一步阐明治理话语究竟存在何种规定性。“话语不仅反映和描述社会实体与社会关系,话语还建造或‘构成’社会实体与社会关系。”[38]3在明晰治理话语之规定性的同时,还需要将话语的理解与话语的行动结合起来,以期为建设中国特色政治学话语体系,推动政治话语的精准传播与意义学习,提供理论思考。对于政治话语的学习和内化,需要将语义与语用结合起来,基于政治话语的时间和空间规定性来理解政治话语的语义,才能真正生成对于政治话语的意义认同。