公安法治专门队伍建设的法学之维

杨 华，胡 进

（天津公安警官职业学院 侦查系，天津 300382）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“十八届四中全会《决定》”）中提出：要建设高素质法治专门队伍；推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平；加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度。在人们的传统观念中，所谓“法律人群体”或者说“法律专业队伍”主要指法官、检察官、律师等职业群体，甚至在公安机关内部，有相当一部分民警，尤其是基层执法民警，并没有将自身的执法工作提高到法律专业工作乃至法治建设的高度来认识，更没有将自己顺理成章地当做法治专门队伍的一员来看待。在全面推进依法治国以及公安体制改革尤其是执法规范化建设不断深入的时代背景下，作为最重要的一线执法队伍之一的公安民警队伍，其在法治建设方面的任务更为凸显，其正规化、专业化、职业化的转变也更为迫切。基于此，本文专门从法学理论的角度出发，对公安民警队伍的法治化路径进行阐述，以期为公安机关真正发挥法治专门队伍的重要作用提供理论支撑。

一、公安队伍建设的法治化要求

党的十八届四中全会以来，我国法治进程进入到了全面发展的崭新阶段，党的十九大更将全面推进依法治国提升到了新时代中国特色社会主义建设的四大战略布局之一的高度。新的历史机遇不仅对广大法官、检察官、律师等法律工作者提出了更高的要求，同时也对行政机关的执法工作者提出了更加严格的要求。习近平总书记在人民警察警旗授旗仪式上所致训词中也再次强调公安队伍“执法公正”的内涵和要求。作为国家重要的行政执法和刑事司法力量，公安机关必须要找准自己在全面推进依法治国这一大的历史背景下的准确定位，使得队伍建设这一根本能够符合正规化、专业化、职业化的法治化要求。

（一）公安机关是法治专门队伍建设不可或缺的重要力量

推进公安队伍的法治化建设本身是“法治公安”的应有之义。2014年10月，党的十八届四中全会明确提出了“法治专门队伍”这一概念。这一概念的提出说明在依法治国的伟大进程中，必须要有一支以法律为职业，以法治为信仰的专业队伍作为建设法治中国的主要推动力量。诚然，这里的法治专门队伍应当包括法官、检察官、律师等传统意义上的法律工作者，但应当不限于以上群体。以这一概念的字面意思来解释，所谓“队伍”，是指在某一业务领域内的协作群体；所谓“专门”，是指这一队伍要有正规化、专业化、职业化特征；而所谓“法治”不仅仅是指这一队伍成员以法律或法学为专业，更应指这一队伍应具备坚定的法治信仰、科学的法治理念及熟稔的法律实务技能。因此，在法治建设的广义范围内，在基层执法岗位上工作的广大行政执法人员应当自然而然地成为法治专门队伍的重要力量，尤其以公安民警为代表。于是，将广大公安执法民警引入公安法治专门队伍即是新时代赋予公安队伍的新特征、新使命，公安队伍的执法规范化建设则是法治专门队伍建设不可或缺的重要内容。

综上，“法治公安”建设和全面推进依法治国所要求的法治专门队伍建设，在公安民警队伍建设方面达成了法治化层面的契合。

（二）依法治国对公安队伍建设的时代要求

近年来，随着依法治国伟大进程的不断深入发展，我国立法工作不断完善，人民群众法治思维不断强化，司法人员涉法工作不断规范，乃至律师及公证员等法律服务范围进一步普及，这都为公安法治队伍建设提出了新的挑战和要求。这些挑战和要求主要体现在权力制约更为明显，理论要求更为突出，专业特色更为显著三个方面。

1.权力制约更为明显。张扬权利、制约权力是法治社会的重要标志。也有公安教育战线的学者提出，警察法治（或者说公安法治化）的核心是警察权和公民权的平衡[1]。毋庸讳言，公安机关是所有政府职能部门中职权最为广泛的机关之一。随之而来，公安职权就面临两个弊端，一是监督难度较大，存在滥用风险；二是民间纠纷频频诉诸警方，致使警力严重不足，执法干警疲于应对，无力顾及其他。近年来，随着刑事诉讼法、行政诉讼法等部门法的修改，以及《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》等司法解释的出台，尤其是以审判为中心的诉讼制度改革和监察制度的不断完善，这种权力制约的意味就更为凸显，主要表现为三个方面：一是来自法律法规、纪律机制本身的制约；二是来自监察机关、司法机关等公权力的监督与制约；三是来自以当事人为代表的私权利的制约。这就要求公安民警必须深刻理解权力与法治的含义，处理好制约与权能的关系，改变旧有的任意性执法思路和方式，切实依法用权，依规办事。

2.理论要求更为突出。随着社会整体法制水平的不断提升，对公安民警，尤其是基层执法队伍中的广大干警来说，只是机械的搬行法条和简单的服从命令已不能满足建设法治专门队伍的需求。从宏观意义上讲，法律并不是法律法规及相关规范性文件的机械组合。一方面，法律的具体适用必须要有正确的法治理念引导；另一方面，作为执法者必须明确相关部门法乃至不同法律法规之间的相互联系，才能准确适用规范。因此，在法治社会的具体工作中，作为执法队伍，头脑中必须具备一个相对完整的法学体系以及知悉所以然的法学理论基础，才能真正符合法治专门队伍的标准。当然，这不是说让每一名公安民警都成为学院派的法学研究者，而是要求作为执法者要以法治信仰为前提，以法治思维为指导，拥有较为完备的法学知识体系和法律适用技能，并且能够以准确的法言法语将这种理论功底表达出来，按照“谁执法谁普法”的要求在群众中传播法治精神①。

3.专业特色更为显著。这里的专业特色特指公安民警作为执法人员的法学专业特色，而不是仅从公安学专业角度出发去论述。从某种意义上说，公安机关在所有行政执法机关中是接触公民群体最为密切和广泛的机关。无论是办理案件、调解纠纷，还是维持秩序、解危济困等等，公安民警的工作已不能仅仅满足于传统意义上的“抓坏人”、“办户口”等工作，而是必须要符合法治化要求。以公安取证工作为例，在“审判中心主义”导向下，该工作的指导理论必须从传统证据学转向证据法学，让取证实践能够经得起法律的考验。尤其2018年新修订的《中华人民共和国公务员法》也明确对涉法类公务员实行统一的法律职业资格考试制度②。这样一来，法学专业的思维方式和价值理念将不断影响到公安执法工作中，并逐渐占有重要位置。

二、公安队伍法治化建设面临之主要问题

近年来，公安队伍的法治化建设取得了较为瞩目的成就，队伍的整体法学素养不断提升。但也应承认，其在职业准入、法治理念、考核评价、法学理论及法治文化等方面仍存在相应的问题亟待解决。

（一）在职业准入制度上对法律专业仍欠缺普遍认同

公安民警在职业准入上主要来自三个方面：一是通过公务员招录考试（这里包括应届毕业大学生招考公务员考试及政法干警体制改革试点招录考试等）进入公安民警队伍；二是通过现役军队干部转业进入公安机关；三是警察学院（或警校）公安专业的毕业生通过招警考试进入相应公安机关。但无论哪类招考都与法官、检察官的招录有一个很大的区别，即在专业上并不要求是法律或者法学专业，更不需要通过像法官、检察官职业准入条件的法律职业资格考试（原国家司法考试）作为硬性要求。实践中通过对近五年全国多个省一级的人民警察招录来看，也并没有体现出法律专业优先这一条件。考试内容上尽管法律知识一直作为必考项目，但法律内容只是作为公安基础知识的一部分进行考核，其比重甚至不足50%。这一方面说明，无论是社会公众还是招录单位在一定程度上都没有将法律作为执法民警的专业来看待，另一方面也说明，初任公安民警法学功底参差不齐，而这也造成了公安法治专门队伍整体的法学基础尚显薄弱。

（二）法治理念导向下的法治信仰仍未普遍树立

无论是公众还是执法者往往对法律本身及自身的角色定位仍存在种种认识偏差。首先，对法律本身认识的偏差。相当一部分执法者将法律简单的看作一种操作守则，甚至将法律视为“可有可无的工具”，这种“法律工具论”带来了两大危害：一则为“法律虚无主义”提供了前提；二则容易导致法律权威的缺失。其次，对公安法治角色定位认识的偏差。多年固有的职业惯性思维和传统的社会朴素认知导致无论是社会公众还是公安民警自身对公安机关的法治角色定位的认知仍存在一定偏差。一方面，社会公众往往对公安民警有超出法治标准的过高要求。受“有困难，找警察”宣传口号之政策性影响，公安民警在职业操守上成为了几乎包揽解决社会一切问题的“大管家”。有学者统计，在基层执法单位，群众求助的非警务活动普遍占到了全面警情的一半以上[2]。法治定位的含混使得广大基层民警在种种纠纷之间疲于应付，而难有精力正视自己在法治社会下真正的角色定位。

另一方面，相当一部分公安民警对法治社会和市场经济背景下政府机关的角色转换仍不适应。在社会管理层面，我国有着长期官本位的传统历史，而市场经济所要求的社会契约精神相对匮乏。在这种文化积淀下执法人员往往习惯于“家长式”或“约束式”的管理模式，而不习惯以诚信契约为基础的“守夜人”服务模式[3]。这种转换对公安民警来说，既是适应法治、精简压力的机会，也是改变固有职业惯性的挑战。

（三）考核评价机制仍存在与法治建设不相符的地方

公安机关对民警的考核评价可大致分为三个内容：工作绩效；执法质量；纪律监察。其中主要面临着三个问题：首先，三种考评主要以公安机关内部考评为主，但考评主体分别为政工、法治、监察三个部门，此三者在考核上各自为政，而三种考评在指标上存在很多交叉的地方。于是，广大执法民警在超负荷的工作高压下又要面临种种考核压力，势必倾向选择更加显而易见的绩效考核和监察考核为应对对象，而执法质量考核则不断受到挤压。其次，来源于社会的外部评价往往会对公安队伍的考核评价产生一定影响，尤其是以媒体为代表的舆论影响。而在公众法治意识仍有较大提升空间的历史条件下，过分看重舆论或者公众评价很容易导致“道德绑架”或者民粹主义的风险，由此得出的考评结果也必然与法治建设不符。最后，考核体制中缺乏针对学法、用法的鼓励机制，民警自身对法学理论的学习、钻研乃至自身法律素质的提高缺乏动力。以上问题交互作用，势必会影响甚至制约公安队伍法治化建设的深入开展。

（四）公安法学理论在系统化和实践性上仍有欠缺

我们可以把公安工作所涉及的法律领域统称为公安法学。与传统法学相比，公安法学具有更强的实践性和交叉性特点。而法学理论与公安实践的脱节是公安法治专门队伍建设在法学意义上所面临的最棘手的问题，其主要来源于两个方面的认识偏差：一方面，认为法学只是空中楼阁式的学术理论课程，忽略了其作为社会科学应有的操作性与实用性；另一方面，认为公安法学实践主要来源于公安工作本身，而忽略了整个司法系统的法治要求，尤其是以审判为中心的司法体制改革③。因此，法学学科的特殊性决定了其实践的特殊要求，在依法治国的大背景下，如果只是局限于公安机关内部进行理论科研，对指导公安实践工作以及提供“智库”功能是远远不够或者甚为被动的。这种认识偏差一定程度上也反映到了公安法学教育培训中。在整个职业生涯中，一名公安民警要经历入职培训、初任培训、晋升培训、警种培训、专项培训等多种职业培训。而在所有培训中，法律培训所占的内容比例明显不足，而专门的法律培训更是少之又少，这就致使公安民警在法律知识和技能的更新和提高上相对滞后。

此外，公安法学师资配备尚需进一步优化。在全国范围来讲，公安培训的法律师资主要来源三部分：一是公安院校自身配备的专职法律教师；二是从学界聘请的法学学者；三是从实战单位聘请的相关领导或业务骨干。法学学者尽管理论层面高屋建瓴，但是实务层面并不能满足职业培训需要，而来自实战单位的外聘人员备课精力及授课经验又明显不足，因此，公安院校法学系部的专职法律教师仍是授课主体。但目前专职法律教师又面临法律实践技能不足的困境。这就导致在公安院校的法律课堂上，法学理论容易成为空中楼阁，知识和技能并不能很好结合，对授课对象的法治素养的养成及提高便产生了一定阻碍。

（五）公安机关基层执法单位内部的法治文化环境有待完善

十八届四中全会《决定》明确指出：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化……”法治文化是社会主义先进文化的重要内容，在一定程度上体现着全面依法治国的进程。作为法治社会重要推动力量的公安机关，理所应当首先要形成完善、科学、持衡的法治文化氛围。没有完善的法治文化作为依托，法治专门队伍建设就会缺少必要的推动力。公安队伍的法治文化建设如何为法治专门队伍建设提供推动力乃至引领整个社会法治文化的树立和发展，是法治公安建设必须要面对的重要问题。

当然，文化的发展不能逾越社会发展的进程。法治文化的发展既要受到社会法治进程的必然制约，其具体内容也要受到实际国情的影响。首先，如上文所述，由于传统文化长期的浸染，我国现阶段还未完全形成以诚信为基础、以契约为纽带的法治文明。其次，社会舆论往往对法治理念存在种种偏见，甚至在某些程度和环境下会扭曲法治文化的良性发展。另外，从社会契约论的角度来讲，法治意味着为了社会共同体或者公共利益的妥协和让步，而“没有一个人为了公共利益将自己的那份自由毫无代价地捐赠出来，这只是浪漫的空想”[4]。因此，法治必然导致理性压制自我情感，这也是法治文化不同于其他文化的最大特殊之处。最后，我们要建设的法治文化不同于西方传统意义上的“分权”、“民粹”等文化要素，而要在实践中摸索出适合我国国情的中国特色社会主义法治道路，并以此为依据形成独有的文化内涵。鉴于这三点，在公安队伍中建立完善的法治文化并非一蹴而就的事情，也正因为如此才更值得将其做好。

三、实现公安队伍法治化建设目标的设想

公安部于2015年初就明确提出全面建设法治公安的宏伟目标和具体方案④。习近平总书记在2019年5月全国公安工作会议的重要讲话更为公安法治专门队伍建设指明了方向[5]。在现阶段，要实现法治公安建设这一目标，必须从队伍建设入手。这就要求我们必须以法治信仰为抓手，以法治理念为导向，以制度建设为保障，以公安法学理论研究为推动。惟其如此，才能取得公安法治队伍建设突破性的新进展。

（一）以法治理念为导向，在公安队伍中树立普遍的法治信仰

法谚曰：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[6]。法治的本质含义是“良法善治”，而良法之治下的法律信仰是法治信仰的关键所在。党的十八届四中全会明确指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”我国没有西方的宗教文化传统，在辩证唯物主义为主流意识形态的市场经济背景下，超理性或先验主义信仰下的行为约束往往显得无足轻重。那么，以法律为规范自身行为的自觉的价值依归，保持常态的对法治的尊崇和敬畏，进而在整个社会中树立广泛而牢固的法治信仰便成为实现法治社会的先决条件。这也给公安队伍提出了更高的要求，即不仅要在自己头脑中树立法治信仰、适应法治建设的潮流，还要在整个社会信仰法治的良性道路起到正面的促进和引导作用。要做到这一点，至少应从三个方面入手：

1.要形成广大执法民警自觉学法的积极性。信法的前提是先要把法学好，而只有“信”才能“仰”。而要增加民警学法的自觉性，就要为学法提供渠道、平台和鼓励。首先，要扩展民警学习法律和法学的机会，在各类培训中增加法律培训内容；其次，要在公安系统内部设立法学交流平台，可以利用座谈、沙龙、论坛乃至网络媒介等形式，以执法实际工作为基础，建立比较稳固的交流平台；另外，要对在法律学习方面有突出成绩的民警有相应的鼓励措施，比如通过国家司法考试、在执法资格考试中获得优秀成绩、考取法学方面硕士及博士研究生、参加法律或执法技能大赛荣获较好名次，等等。

2.在整个执法队伍中不断加大法律专业的含量。上述《决定》中明确指出：要“全面落实执法资格等级考试结果运用，推动将基本级执法资格考试作为公安民警的准入考试。”这一政策的落实无疑将大大提高初任民警的法律素质。

除此之外，笔者认为，基于带动整个公安队伍法律素质的需求和目标，还需要采取措施在队伍中不断增加法律专业的含量。首先，在初任民警招录中应当适当扩大法律专业毕业生的招录范围；其次，在职民警的晋升和竞聘还应当适当向具有法学专业学历及学位的民警倾斜；最后，逐渐实现基层预审和法制人员的完全法律专业化，以充分发挥其应有作用。

3.在整个执法环境中形成以法治文化为主流的良好文化氛围。文化包括意识形态、言行操守、团队理念、价值追求、舆论宣传等多个方面，而在公安民警队伍中，应形成以法治文化为主流的公安文化体系，这是执法工作的必然要求。进一步说，一支合格的公安法治专门队伍，只有形成了以证据和程序为核心理念，以理性和正义为价值基础的法治文化，才能树立起真正的法律信仰，直面媒体和群众的质疑，严防“道德绑架”的风险，进而引领社会舆论的正确导向，为法治公安建设提供强大的动力。

当然，在这里必须要说明，无论法治公安建设还是公安队伍的法治化建设必须以牢牢立足于中国国情，以中国特色社会主义道路为根本遵循，否则很容易成为空中楼阁，无本之木。比如在基层派出所建设中，公安队伍法治化应当充分以“枫桥式”派出所建设为契机，大力探索适合管辖区域特色的执法方式，以在执法实践中实现政治效果、法律效果和社会效果的三统一。

（二）充分实现公安队伍的法治化认同

建设满足法治社会要求的公安法治专门队伍，要在树立法治信仰的前提下，实现公安队伍作为法治专门队伍的法治化认同，一方面要不断为公安机关减负，使其能够充分发挥法律赋予的权力效能；另一方面还要不断对其监督和限制，以防权力滥用。因此需要从内外两个方面入手：

1.在外部要切实解决公安机关的职权界定问题。一方面，严格掌握《人民警察法》、《治安管理处罚法》等上位法所确立的民警职权，这里的职权或任务不宜做扩大解释，将出警和处警严格控制在“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”⑤这一法定范畴内。另一方面，与民间争纷相关的其他机关和组织应切实履行其职责，尤其是以审判为中心的司法体制下，应当适当弱化治安调解的社会作用，而更加突出法院的法治功能。最后，公安机关执法队伍本身要不断强化权利意识和监督意识，做到“适权不纵权”，切实遵循和运用法治思维，需要做到“目的合法”、“权限合法”、“内容合法”、“手段合法”、“程序合法”[7]；在科学定位及减负的基础上，自觉接受内外监督，依法行使法律赋予的职权。

2.在内部要处理好公安民警的考核测评问题。由上述可知，对公安民警的考评应当适应专门法治队伍建设的要求。一要建立以法治为中心的科学考评体系，这一体系不仅能够整合现有考评形式及考评主体，还能够将公安机关的内、外测评良性结合，并适当减轻民警应考压力，从而形成以法治建设为主要考核目标的公安民警考核机制。二要建立适应法治建设的考核测评标准。自2013年以来，批捕率、破案率、发案数等指标基本退出公安考核内容，与此相适应，公安民警的执法质量考核应当摒弃计划经济时代“指标挂帅”的做法，而应当结合各种相关因素及内外测评成绩，对执法质量进行综合考量，形成适应公安工作实际和法治建设的科学考察标准体系。三要继续加大法治考核的比重。如上所述，公安民警考核应当不仅限于执法质量考核，而应当扩展到所有涉法工作领域。考察内容中法律考核的比重应当继续加大，至少应当获得不可或缺的重要地位，才能适应法治专门队伍建设的需要。

（三）加强公安法学理论研究，推动公安机关法治专门队伍法学素养不断提高

1.树立公安队伍的法学专业意识，加强法学培训力度。有学者调研显示，以公安院校及警院公安专业在校生为例，在全国各公安院校中，对于公安法律课程的认识和定位并不统一，对课程和课时的设置也差距较大[8]。既然在法治公安建设中，我们应将公安民警当作法治专门队伍来对待，那么，在公安教育领域中，法学教育就不能仅仅作为普通的通识课或公共理论课来对待，而是理应将其作为公安教育中的专业基础课来定位，其在全体课程中的地位以及对培训考核的影响理应重于其他学科。

2.公安法学理论应当紧扣既紧扣司法实践，又突出公安特色。公安法学理论研究的目的是指导公安执法实践及发挥“智库”功能。一方面，理论研究不能仅限于文山书海中做学问，必须要走出象牙塔，放低身态，走进司法实践中寻找问题；另一方面，要充分结合司法实践和公安实践的特点，充分发挥公安学者尤其是公安法学教师的作用，在法学学术研究中要体现以审判为中心的司法体制之要求，以此指导公安实践适应法治社会的需要，实现理论与实践的统一。

3.建立完善的教师准入制度以适应公安法学教育。如上所述，公安院校的法学教师是公安法学教育的主要承担力量。而作为从事公安法学教育的合格教师，既需要有深厚的法学理论功底，又需要一定的公安工作实践经验，还要对司法实践有充分的认识。也就是说，公安法学教师必须具备将公安专业、法学理论、司法实践三者融通于课堂教学的能力，才能胜任这一教育任务。为适应建设法治专门队伍的需要，不仅要在民警准入制度上增加法律含量，在公安院校从事法学教育的教师这一队伍中，也要引进相应的准入体制，而且在法学理论上要高于并严于民警准入制度，这样才能在适应公安法学教育需要的同时，满足公安法治建设的智库需求。鉴于公安民警的文化素养在不断提高，拥有本科以上学历及通过国家司法考试者大有人在，那么，在现有公安法学教师的准入条件上，笔者认为还需同时满足两个条件，才能获得走上公安法学培训讲台的资格：一是，通过国家法律职业资格考试（原国家司法考试）或者具备硕士研究生以上法学学历或者通过高级执法资格考试，这是从事法学教学的知识基础；二是，具备1年以上的公安实践工作经历，这是从事公安教学的实践基础。

综上所述，以建设法治公安为目标，大力加强公安机关法治专门队伍建设，以适应全面推进依法治国的需要，已是时不我待的时代需求。在法治建设这一层面上，摆在公安机关广大民警面前的首要任务是改变既有的法治传统思维和执法职业惯性，以充足的勇气树立起强大的法治信仰，真正建立起以法治理念为导向的公安工作体制和执法思路。同时，更要以极大的责任心为全社会走向法治起到良性的引导作用，从而实现法治公安建设的宏伟目标。

注 释：

①中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》。

②《中华人民共和国公务员法》（2018年修订）第25条。

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第四部分之（三）。

④2015年3月份公安部印发的《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》（以下简称《决定》）。

⑤《中华人民共和国人民警察法》（2012年修订）第2条。