民法典绿色条款实施对土壤污染修复责任法律制度的影响

肖 强，赵腾宇

（天津工业大学 法学院，天津300387）

2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），标志着我国正式进入民法典时代。绿色作为我国基本的发展理念，在《民法典》中充分展现，承载着生态环境保护的重要使命。近年来土壤污染问题日益凸显，对业已污染的土壤进行修复既关系到社会公共利益也关系到公民的私人权益，《民法典》已将生态环境修复理念制度化在侵权责任编中予以规定，以此为切入点重新审视我国土壤污染修复责任制度，对其中不足予以完善，以期改善土壤生态环境，保障土壤环境利益，加快生态文明建设。

一、民法典“生态环境修复”条款对土壤污染修复责任法律体系的补充

（一）民法典“生态环境修复”条款评析

《民法典》在侵权责任编中以专章的形式规定了“环境污染和生态破坏责任”，开创性地将生态破坏行为涵盖在侵权范围之中，并针对生态环境损害规定了惩罚性赔偿与生态环境修复制度，在民法领域首次回应了生态文明建设的具体现实需求。

《民法典》第1234条首先强调了生态环境修复请求权，而且赋予了有关主体在侵权人不履行修复义务时的代为修复权利，因此民法典“生态环境修复”条款实质上只是对生态环境修复中的两种权利进行了规定，并非直接调整生态环境修复行为。根据该条规定，生态环境修复义务主体是违反国家规定造成生态环境损害的侵权人，与此对应的修复请求权主体以及代为修复权利主体指国家规定的机关或者法律规定的组织，具体包括环境行政代履行主体与环境公益诉讼主体。生态环境修复应当被限制合理的期限，一旦生态环境修复义务主体未在合理的期限内完成修复，将触发代为修复程序的启动条件。代为修复意味着代为修复权利主体可以自行或委托他人进行修复，相关费用由生态环境修复义务主体承担。代为修复起源于环境行政代履行这一公法制度，通过公权力主体的引入来实现对生态环境公共利益的保护，体现了私法公法化的倾向[1]。事实上，《民法典》并不是纯粹的私法，虽然其主要基于个人权益来调整平等主体之间的民事关系，但是也包含诸多涉及公共利益的公法规范，这是现代民法的进步。民法典绿色化拓宽了生态环境保护路径，但是生态环境保护的民法路径应有其界限。

此外，《民法典》在第1235条中规定了侵权人造成生态环境损害时所应当赔偿的损失与费用范围，其中包括从损害发生时起到修复完成期间由于功能丧失造成的损失以及修复生态环境费用，若无法完全修复，侵权人亦需赔偿由于生态环境功能永久性损害导致的损失。这一规定丰富了修复责任的内涵与外延，有助于提高生态环境修复效果，保障社会公共利益与私人权益。

（二）土壤污染修复责任法律体系的演进

土壤污染修复作为生态环境修复的一种形式，其法律体系与法治环境受益于《民法典》“生态环境修复”条款得以完善与优化。土壤污染修复责任在土壤污染修复制度中居于核心地位，土壤污染修复制度中的其他内容都是围绕修复责任而展开，而且修复责任也体现了土壤污染修复制度中的以责任为导向的本质要求。土壤污染修复责任法律体系是土壤污染修复的制度依据，厘清土壤污染修复责任法律体系是进一步研究土壤污染修复责任制度的基础。

2018年出台的《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）是土壤污染防治的基本法，其中以专章的形式规定了土壤污染的修复，根据农用地与建设用地两种不同的土地类型提出了相应的土壤污染修复责任主体以及具体的责任承担方式，并在法律责任一章中规定了违反修复责任的法律后果。土壤污染修复责任法律体系还包括诸多具体的管理办法和条例，其在法律效力上属于部门规章和地方性法规，在调整土壤污染修复责任方面体现了土地类型化特点和土壤地域性差异。比如《污染地块土壤环境管理办法（试行）》、《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》、《农用地土壤环境管理办法（试行）》分别针对特定污染原因或特定类型土地的修复责任进行了细化。由于我国土地尤其是农用地具有较大的地区差异，例如东北地区特别是东北平原是黑土区域，长江以南的低山丘陵区则主要为红土区域，这为不同地区的土壤污染修复责任提出了不同的要求，而这种要求就体现在各地区的地方性法规之中，如《吉林省黑土地保护条例》特别强调了修复黑土地微生态系统的目标。

政策虽然不具有法律外在形式，但是政策与法律可以在内在价值上达成共识，特别是在环境保护领域，政策往往发挥指引立法的作用，而且政策的灵活性特征更能适应环境保护的现实需求，相当于是对立法滞后性的一种补救。事实上，诸多土壤污染防治法律法规都是基于国务院2016年5月31日印发的《土壤污染行动计划》这一指导全国土壤污染防治的纲领性文件。《土壤污染行动计划》提出了明确修复主体、制定修复规划、有序开展修复等对于土壤污染修复的基本要求，这些政策性的要求体现在之后的立法中，通过具体的法律法规将政策精神制度化，推进了我国土壤污染修复责任法律体系的构建。

二、土壤污染修复责任制度的具体构成

（一）土壤污染修复责任主体

土壤污染修复责任主体是承载修复活动的实施主体，责任制度的其他内容都是围绕责任主体而展开，因此在研究土壤污染修复责任制度具体构成时首先应当对土壤污染修复责任主体进行分析。根据相应修复责任的性质，土壤污染修复责任主体主要分为土壤污染责任人、土地使用权人、相关政府部门和社会组织。

土壤污染责任人是土壤污染修复第一责任主体，无论依据民事法律还是环境保护法律的原理与规范，土壤污染责任人都应当承担土壤污染修复责任。土壤污染责任人承担的修复责任是一种“行为责任”，即责任主体修复责任的承担是基于其先前行为，具体来说是对土壤生态环境的损害行为。土壤污染责任人若发生变更，则由承继其债权债务的主体作为新的土壤污染修复主体继续履行相应的土壤污染修复义务。

土地使用权人作为土地利益的受益者，加之对土地的直接管理控制，也应当在特定条件下承担相应的土壤污染修复责任，即当土壤污染责任人无法认定时，土地使用权人将成为土壤污染修复责任主体。土地使用权人作为土壤污染修复责任主体是基于“受益负担”理论，其修复责任本质上是一种“状态责任”。土壤污染责任人的“行为责任”侧重于人的行为，土地使用权人的“状态责任”侧重于对土地的管控[2]。

土壤污染修复责任兼具公法属性与私法属性，土壤污染修复责任主体不仅包括土壤污染责任人与土地使用权人，还包括相关政府部门和社会组织，其承担的修复责任是一种非终局的“替代责任”，旨在及时保护社会公共利益。这种“替代责任”的产生主要分为两种情况：第一，“替代责任”可以理解为责任主体基于《民法典》“生态环境修复”条款规定的侵权人未履行修复义务时的代为修复责任；第二，如果土地使用权已经被政府收回，即使原土地使用权人是土壤污染责任人，政府也应当承担修复责任。此外，若发生突发环境事件导致土壤污染，政府和有关部门应当立即采取应急措施防止土壤污染，并依照相关规定开展土壤污染修复，这是由于突发环境事件具有较强的紧迫性与危害性，只依靠环境事件责任人无法完成对污染的及时控制与有效修复，出于对社会公共利益的保护，政府和有关部门直接成为责任主体，但实施修复活动所支出费用仍然由土壤污染责任人承担，这是对“替代责任”形式的突破，本质上仍然是非终局的修复责任。

（二）土壤污染修复责任的归责原则

我国环境侵权救济的内涵与外延都在不断完善，从单一的私益救济转变为公益与私益的双重救济，从传统的民事救济转变为以生态环境修复为主的综合救济，这是环境侵权理念的进步[3]。归责原则一方面反映出环境侵权的本质，另一方面体现出权利救济的法律价值。土壤污染既可能损害私人权益也可能损害生态环境公共利益，相应的修复责任亦存在法律属性的区别，并对土壤污染修复责任的归责原则造成了影响。根据对损害法益的类型差异，可以将土壤污染分为普通环境侵权型和生态环境侵权型，前者损害的主要是私人的人身、财产权益，后者损害的是生态环境本身。当然，同一污染行为可能同时损害两种法益，此时应当按照提出修复请求的主体性质来界定土壤污染行为以及适用相应的归责原则。

目前，根据土壤污染行为性质的不同，我国土壤污染修复的归责采取二元归责原则[4]。《民法典》侵权责任编主要调整侵害民事权利的侵权行为，虽专章规定了环境污染和生态破坏责任，但还是根据侵权行为是否对他人造成损害为出发点对污染行为相应的归责原则与责任承担方式进行区分。《民法典》第1229条指出，因污染行为造成他人损害的侵权人应当承担侵权责任，这是一种无过错责任，即无论侵权人是否存在主观过错，以及行为是否具有相关依据，只有侵权人的行为与损害的发生存在因果关系，侵权人则必须承担相应的侵权责任。因此，如果土壤污染行为对他人造成损害，应当适用无过错归责原则。《民法典》第1234条针对造成生态环境损害的污染行为的侵权责任承担应当以违反国家规定为前提，这就意味着对于生态环境侵权型的土壤污染修复责任是一种过错责任。此外，根据最高院公布的环境公益诉讼指导案例，司法实践中的生态环境损害责任优先适用过错责任[5]。《土壤污染防治法》并未根据土壤污染损害法益的区别适用不同的归责原则，《土壤污染防治法》在总则部分强调只要造成了土壤污染就应当承担相应的责任，可以认为这是一种无过错责任的归责原则。但是具体到土壤污染修复，相关责任主体的归责原则仍然有待明确。

（三）土壤污染修复责任承担

土壤污染修复的结果取决于修复活动的开展，而修复活动的本质就是修复责任承担。土壤污染修复责任承担主要包括责任认定、责任分配、责任履行，即首先对责任进行认定以明确相应的责任主体，其次依照相关规则向责任主体分配具体修复责任，最后由责任主体履行其修复责任。

由于土壤污染的隐蔽性、长期性、累积性等特征，土壤污染修复责任认定面临诸多客观障碍，从而出现土壤污染责任人不明确或者存在争议，尤其是农用地土壤污染修复责任的认定更为复杂。鉴于此，生态环境部于2019年9月17日发布了《农用地土壤污染责任人认定办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《认定办法》），以规范农用地土壤污染责任人的认定。《认定办法》首先界定了农用地土壤污染责任人的范围，除直接造成土壤污染的责任主体之外，还包括间接责任主体，生产、销售不合格的农业投入品的生产经营者对于造成的农用地土壤污染也应当承担修复责任。土壤污染责任认定的关键是因果关系，《认定办法》对因果关系判定程序与条件进行了规范。土壤污染责任认定主要是有关行政主体依职权启动相应调查、审查、认定等程序，为此《认定办法》还赋予了土壤污染责任人陈述申辩的权利。

责任分配是在责任认定的基础上对各责任主体所应当承担的修复责任进行分配，这是后续修复责任履行的前提。我国土壤污染修复责任分配总体采取对内按份责任、对外连带责任的基本分配原则。内部按份责任通常运用于二人以上侵权行为的责任分配，对于数人导致土壤污染的情况，应当根据不同主体污染物的种类、浓度、排放量，污染土壤的方式、范围、程度，以及污染行为对损害后果所起的作用等因素确定责任主体承担责任的大小。而根据《土壤污染防治法》与《民法典》规定的土地使用权人的“状态责任”和相关政府部门、社会组织的“替代责任”的责任内涵，反映出不同类别土壤污染修复责任主体的责任分配是一种连带责任，其中非终局的暂时性责任分配可以理解为是一种不真正连带责任。总之，按份责任与连带责任结合的责任分配方式可以更为有效保障公共利益，并兼顾分配正义。

责任主体经过责任认定与责任分配之后应当及时履行其修复责任，这是责任承担的具体实施，关系到土壤污染最终的修复效果。《土壤污染防治法》对土壤污染修复责任履行提出了诸多要求，修复责任主体在修复之前、修复期间、修复之后都应当遵循严格的责任履行程序。总体来说主要包括两点：一是避免土壤污染修复活动造成新的污染，所以在修复之前、修复期间、修复之后都应当进行及时的环境影响评价并采取合理的环境保护措施；二是避免土壤污染修复对既有土壤利益的损害，例如农用地土壤污染修复应当最大限度保障正常的农业生产。由于土壤污染修复需要大量的经济投入与技术支持，修复责任履行越来越有赖于金融手段的运用。

三、土壤污染修复责任制度的不足

随着《土壤污染防治法》的实施以及《民法典》的出台，我国土壤污染修复责任体系已经初步构成，然而目前土壤污染修复责任制度仍然存在一些不足之处，影响土壤污染修复效果，不利于私人权益以及生态环境利益的保护，阻碍生态文明建设。

（一）责任认定难度较大

尽管我国已经开始注重土壤污染修复责任认定问题，为此还专门制定了相应的《认定办法》，但是修复责任认定难度大的现实困境依然无法回避。土壤污染修复责任认定难度较大首先是由于土壤污染产生原因复杂的客观障碍，例如农用地土壤污染主要是工业污染物排放、农业投入品过度使用、污水灌溉等导致的，而建设用地土壤污染主要是工矿业活动中的工业污染物违规排放、地下储罐和地下管线泄漏、生产设施的跑冒滴漏、企业突发环境事件等造成的[6]。在土壤污染修复责任的认定中，可能出现多个原因共同造成土壤污染结果的情况，甚至出现本来不构成土壤污染的物质之间的化学反应生产新的污染物从而对土壤造成污染的现象。此外，由于土壤污染损害结果的发生往往滞后于土壤污染行为，这也增加了土壤污染修复责任的认定。除了上述客观原因导致土壤污染修复责任认定面临挑战之外，制度层面也有待完善。总体来说，我国土壤污染修复责任认定的法律依据相对缺乏，尽管已经发布《认定办法》，但该办法主要针对农用地土壤污染的责任认定且尚未正式实施[7]。此外，土壤污染修复责任认定的法律性质尚不明确，并缺乏相应的责任认定异议机制。

（二）历史遗留污染场地修复责任主体不明确

土壤污染的隐蔽性、累积性、长期性等特征造成许多污染场地修复责任主体之间关系错综复杂，尤其是污染者与土地产权关系的脱离更容易导致修复责任主体不明确[8]。尽管《土壤污染防治法》指出土壤污染责任人变更时会有新的责任主体承担土壤污染修复责任，但这一规定对于解决历史遗留污染场地的修复责任主体问题的作用相对有限。首先，历史遗留污染场地的土壤污染责任人难以确定，即使确定了当时的土壤污染责任人，由于历史遗留污染场地的污染原因复杂，并涉及到土壤污染责任认定，要求其完全承担现实的修复责任可能缺乏一定的合理性。此外，如果按照现行规定由土地使用权人承担修复责任，若土地使用权人对土壤污染不存在过错，其“状态责任”的承担也有失公允。在司法实践中，根据《环境侵权责任纠纷案件司法解释》，证明被告实施污染行为的举证责任依然由原告承担。因此需要通过对历史遗留污染场地土壤污染物的来源进行区分和确定，并由原告提供相应证据，囿于技术因素与客观条件，责任主体难以明确[9]。另外，历史遗留污染场地土壤污染修复还涉及到法律溯及力问题，但理论界与实务界对此尚存争论，这也是造成责任主体不明确的原因之一。

（三）责任分配加重某些主体责任

土壤污染修复责任在不同主体之间的分配可能会过分加重某些主体责任，相关负担可能导致与制度创设初衷相反的结果。以农用地土壤污染修复为例，按照现行修复责任分配机制，农户可能作为修复责任主体承担相应的修复责任。农户在农业生产过程中势必要使用如农药、化肥等农业投入品，相关农业投入品可能是造成农用地土壤污染的因素。但如果直接将农户作为土壤污染责任人承担修复责任则明显不合理且不现实。这是由于农业生产主要受农业政策影响，受国家产业发展方向和政策引导，因农业生产方式发生转变而对农用地土壤造成污染，所以除恶意大量使用农业投入品之外，农业生产方式转变造成的土壤污染不应由农户承担修复责任。此外，由于土壤污染修复成本极高，农户也不具备相应的修复责任履行能力，如果直接将农户作为土壤污染责任人也是变相对国家农业政策的否定，不利于乡村振兴战略实施[10]。另外，在某些情况，农户也是农用地土壤污染的受害者，且其农业生产符合相关标准规范，由其承担修复责任有悖于权利救济基本理念，不利于乡村社会与农业市场秩序的稳定。

（四）责任履行缺乏激励机制

由于土壤污染修复需要大量的资金投入，必要的经济激励机制有助于责任主体履行其修复责任，但目前我国激励机制还存在一些问题。首先，我国土壤污染修复经济政策主要依靠政府财政投入形式的专项资金。一方面，专项资金构成缺乏社会资本投入，加重了政府财政负担，且无法满足土壤污染修复的资金需求；另一方面，专项资金申请时间长，审核程序复杂,加之财政管理的诸多要求，造成专项资金使用效率低。此外，PPP模式已经开始在土壤污染修复中加以运用，但仍然存在改进空间，例如盈利模式与投资回报机制都有待完善,以及政策法规的缺乏增加了土壤污染修复领域的PPP项目实施风险[11]。税收是调节经济行为有效激励措施，《土壤污染防治法》规定从事土壤污染修复的单位可以享受税收优惠，但是我国税收法律体系并未对此进行细化，而且享受税收优惠的主体限于单位，有违税收公平基本原则，导致税收优惠无法发挥其应有的激励作用。《土壤污染防治法》规定将修复情况纳入信用系统并向社会公布，主要体现出对修复责任履行的规制，缺乏对于良好的修复责任履行给予信用层面的激励，如增加主体信用评级、提供更为优惠的信贷支持等有利于加强主体修复责任履行积极性的手段。

四、土壤污染修复责任制度的完善建议

如前所示，目前我国土壤污染修复责任制度存在诸多不足之处，对其予以完善是土壤污染治理以及生态文明建设的重要使命，尤其应当体现绿色民法典的时代特征。

（一）明确土壤污染修复责任认定规则

责任认定是确定责任主体以及分配修复责任的基本前提，因此对责任认定规则进行明确是完善土壤污染修复制度的首要任务。尽管土壤污染修复责任认定是技术性难题，仍然可以通过完善责任认定法律法规与技术标准，为土壤污染修复责任认定提供制度依据。首先，应当制定统一的责任认定规则，由于农用地土壤污染与建设用地土壤污染的差异性，应当分别确立认定规则，包括认定主体、认定程序、相关权利义务、异议机制等内容。此外，土壤污染修复责任认定规则应当体现土壤污染的地域性，应当依照不同地区土壤污染现状与产业发展特点制定适宜的责任认定规则[12]。由于责任认定关系到土壤污染修复责任主体的确定以及后续修复责任的承担，且涉及到私人权益与社会公共利益，在责任认定过程中应当加强信息公开披露，并积极发挥公众参与的作用。另外，充分运用大数据、互联网、人工智能等科技手段有助于提高土壤污染修复责任认定效率，尤其应当建立动态的土壤污染监控系统，为将来土壤污染修复责任认定提供必要的基础条件与技术支持。

（二）整合修复责任的归责原则与责任分配机制

目前虽然理论界普遍认为我国土壤污染修复责任的归责主要采取二元归责原则，但实践中仍然存在诸多问题，而且责任分配机制加重某些主体责任的现状也反映出归责原则与责任分配机制亟待整合。首先，除正常开展农业生产造成农用地土壤污染的农户外，所有土壤污染责任人应当成为土壤污染修复主体承担修复责任，且不以具有过错为前提，若存在多个责任主体，其共同承担对外的修复责任，当然责任主体之间可以依照责任大小进行责任的追偿。此外，土地使用权人以及正常开展农业生产造成农用地土壤污染的农户都应当适用过错责任的归责原则，这一规定在于减轻“状态责任”，对于已尽到合理土地管控义务的土地使用权人不宜承担修复责任，而农户造成污染原因的特殊性应当体现在归责原则之中。土地使用权人以及正常开展农业生产造成农用地土壤污染的农户修复责任分配总量应当有所限制，修复责任不应超过其所获利益[13]。这就意味着对内按份责任、对外连带责任的责任分配原则不能机械地适用于所有修复责任主体，否则会出现责任分配与履行不均衡的结果。

（三）强化政府对于特定场地土壤污染修复责任

我国对于特定场地的土壤污染修复一直不甚理想，其中历史遗留污染场地的土壤污染修复问题尤为突出。考虑到我国土地政策，应当加大政府在特定场地土壤污染修复中责任承担比重。虽然政府在修复责任体系中的定位是“替代责任”，在责任履行顺序上居于末端位置，且是一种非终局的补充性的责任，但在某些情形下应当适度前移政府责任履行顺位。为此，应当在特定场地土壤污染修复责任的启动条件与运行程序中强化政府修复责任。由于特定场地土壤污染修复如历史遗留污染场地的土壤污染修复、农户正常农业生产污染农用地的土壤污染修复等都会面临修复责任主体不明确的问题，强化政府责任意味着如果修复责任主体难以明确则无需明确，直接由政府承担相应的修复责任。然而，目前我国立法并未对政府修复责任予以明确规定，尽管《民法典》提出了政府“生态环境修复”义务，但适用条件与程序相对严格，无法满足特定场地土壤污染修复的现实需求，因此应当对政府修复责任制度予以立法完善，特别应当重点关注法律法规之间的衔接[14]。此外，还应当充分发挥政府不同部门之间协同修复治理的优势，从而可以提高土壤污染修复效率。

（四）完善修复责任履行激励机制

健全的激励机制有助于土壤污染修复责任的履行，目前我国对土壤污染修复激励主要集中于财政支持，缺乏社会资本的介入，未能充分发挥市场配置资源的优势，无法形成对土壤污染修复的有效激励。因此，完善修复责任履行激励机制的重点在于提升土壤污染修复市场化水平[15]。绿色金融作为一种同时兼顾环境保护与经济发展的新型金融模式可以加快土壤污染修复市场化进程。绿色信贷、绿色保险、绿色证券等金融手段的运用有助于推动土壤污染修复产业升级，可以有效解决土壤污染修复社会资本参与度低的问题。税收是调节市场主体经济行为的重要方式，合理运用税收的宏观调控功能是完善修复责任履行激励机制的具体路径。在税收法定基本原则下，对从事土壤污染修复行业以及履行土壤污染修复责任的有关主体给予一定的税收优惠，需要明确适用税收优惠的实体条件与实施程序。此外，由于土壤污染修复责任履行情况已被纳入信用系统，信用是现代金融的本质，在市场经济中发挥重要作用，因此可以结合绿色金融理念，通过为良好土壤污染修复信用评级提供更优惠的经济支持，实现对土壤污染修复责任履行的激励。

绿色是《民法典》最鲜明的时代特征，《民法典》将我国绿色发展重要理念制度化，加快推进我国生态文明建设。土地承载着社会根本利益，关乎国家安全与人民福祉，土壤污染修复反映出国家治理体系和治理能力现代化程度。由于土壤污染修复技术性与资金需求都相对较高，政府必须承担其应尽责任，并优化土壤污染修复产业营商环境。土壤污染修复责任制度既是修复制度的核心，也是连接公益与私益的关键，在公益与私益之间找到有助于发挥制度价值的平衡，实现生态环境保护与经济发展的共同目标。