推进市域社会治理现代化的系统论视野

□吴亚慧

党的十九届四中全会确定了“构建基层社会治理新格局”的战略目标，并提出了具体的行动目标即要“加快推进市域社会治理现代化”。作为国家治理的重要基石，市域社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。在此之前，中央政法委秘书长陈一新在2018 年6 月首次正式提出“市域社会治理现代化”的概念，大概一个月之后的中央政法委机关下半年工作推进会再次强调要以市域社会治理现代化试点为抓手，积极探索具有中国特色、时代特征、市域特点的社会治理新模式。[1]由此，作为一个社会治理领域的新概念，市域社会治理现代化无论是在理论界还是实践层面都有较大的研究空间和探索可能。作为一种思维方式和方法论，系统论是马克思主义辩证唯物主义思想在科学方法论上的重要体现，也被广泛应用于社会科学等领域的研究。市域社会治理现代化也是一项系统工程，将系统论的思维和方法引入市域社会治理现代化研究，有助于更深刻地把握其理论精髓和实践要义，从而为实现市域社会治理现代化提供理论指导。

一、系统论的主要观点及价值意义

系统论认为，系统是一个由彼此相互作用和影响的各种要素组成的有机整体。系统论思想的形成和发展经历了比较复杂的过程。系统论公认的创始人、奥地利生物学家贝塔朗菲提出的一般系统论，把系统定义为“有相互关系的元素的集合，是处于一定的相互关系中并与环境发生关系的各组成部分的总体”。[2]有学者认为“系统是指由一定部分（要素）组成的具有一定层次和结构并与环境发生关系的整体”[3]“系统是一个关于在一系列条件下保持自身稳定性的作为整体的实体概念”。[4]总的来说，系统论最基本的概念就是系统、要素、环境，表现出来的显著特征有四：

一是整体性，系统是由其组成部分（要素）联系有机组织起来的，系统的功能大于各要素简单的相加。二是层次性，即系统内部各要素相互结合形成多层次的框架，包括系统与要素、要素之间相互结合的方式、过程及作用。在各类影响系统结构的因素中，系统的层次构成发挥着重要的作用，反过来，对系统的层次结构进行优化也能带来系统整体功能的递进。三是动态开放性，系统的整体功能和属性变化受环境及其互动状态的影响，既包括内部环境的要素影响，也包括与之关联的外部环境。四是动态自组织性，强调系统同外界所进行的物质、能量、信息的代谢和交换。有趣的是，由于系统的结构具有相对稳定性，在外界环境对系统造成一定干扰的情况下，系统内部会进行随机起伏和多种发展的可能，然后自发地走向有序程度更高的状态，这就要求我们用动态发展的眼光看待系统，既存在一个动态演进的可能性，但也能通过反馈和自我调节维持一定的稳定性。

综上，系统论旨在从结构解析的角度形成一种研究进路，既关注系统各要素相互作用、联系的规律与机制，又关注各要素是如何构成整体、影响整体并维持整体的稳定和持续演进的。实现市域社会治理现代化作为一项系统工程，是作为社会治理现代化的切入点和突破口，是对社会治理模式的体系化升级，也是把我国制度优势更好转化为治理效能的关键抓手，它本身就内含着丰富的系统论意蕴，因此尝试用系统论的思维和方法全面审视市域社会治理现代化，有利于正确指导当前市域社会治理工作的具体展开，以及有效推动市域治理现代化的纵深发展。

二、系统论视阈下推进市域社会治理现代化存在的问题

近年来，随着我国城市群、区域一体化、大都市圈、大湾区的加速建设，许多大中型城市在集聚资本、人才、技术、信息等资源优势的同时，也暗藏着许多更复杂、更棘手的社会矛盾和社会风险。市域社会治理是在我国社会治理现代化实践的时空背景下产生的，具有深厚的现实需求以及鲜明的中国特色，而且作为全面深化改革的内容之一，市域社会治理现代化必然会导致社会结构的转型和社会秩序的调整。[5]更确切地说，要深刻全面理解和把握市域社会治理现代化的理论蕴含和本质要素，需要置之于新时代的整体性社会发展过程中。

（一）整体性：市域社会治理现代化的系统规划不够完善

整体性是系统论最基础的特征，“若干事物一旦按某种方式相互联系而形成统一整体，就会产生出部分所没有的新性质。[6]”按照我国现行地方行政层级设置以及中央政法委关于“市域社会治理”的谋划布局和现实需求来看，“市域”主要指设区的城市的行政区域和层级。[7]这是将设区的城市区域范围看作一个完整的系统，既包括城市行政区域的城市社区，又包括城市所辖区行政区域的城镇社区和农村社区[8]，克服了县域和基层社会治理在治理空间和治理对象上的单向度问题。当然，“市域”所强调的空间关联性也导致了市域社会治理的客体往往呈现出复杂性、综合性和关联性的特征，正如陈一新所总结的“以解决市域内影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题”。[9]也就是说，市域社会治理需要在城乡融合发展问题上下功夫，需要面对的问题更多是多元的、复杂的、彼此交织和联系的，这就要求市域社会治理现代化树立市域空间观，融入地方经济社会发展大局进行整体谋划，在党的坚强领导下统筹把握社会治理各项任务和公共资源之间的互融互促互联性，采取系统推进、整体治理的方式解决问题，以实现良性共治的整体功能。然而，当前无论是理论界还是实践界，对于市域社会治理现代化所承担的时代使命、其中所涉及的关联因素以及复杂结构等等内容都认识不够全面，以致当前市域社会治理现代化的顶层设计和系统规划不够完善、协同治理水平有待提高。

（二）层次性：市域社会治理现代化的要素协同水平较低

系统的整体功能和目标需要各要素密切配合与良性协同，这就是系统的整体涌现性。系统整体不是它组成部分性质的简单“拼盘”，而是系统整体涌现的结果[10]。同时，复杂的系统内部各个子系统和各要素之间也可以相互作用和影响、相互制约和合作，体现出各要素之间的关联性和系统的复杂性。要推进社会治理体系和治理能力现代化，必须要坚持市域社会治理系统的良性运行和更新功能。这就需要重塑包括治理主体、治理机制、治理手段、治理内容、治理质量等子系统在内的市域社会治理新格局。其一，在坚持党的核心领导下，统筹整合政府、社会、市场等各种力量共同参与社会治理，拓展更立体的社会治理空间，在城乡场域中构建社会力量支持体系，在此过程中还须重视不同治理主体之间要形成功能融合、优势互补的新型社会治理网络结构，以实现主体间关系功能的优化；其二，深化对市域社会运行规律的认识，围绕依法治理、精准治理、智慧治理等理念开展制度设计，完善构建民主协商、利益诉求、契约规范等社会治理机制；其三，工具性手段也要从传统的经验主义转变为现代智能化、精准化、复合化的治理手段，即由党建引领下的自治、法治、德治、心治和智治组成的复合型治理手段[9]。

当前市域社会治理现代化尚存在参与要素协同不足问题，未实现系统要素之间的良性耦合。例如在治理主体方面，搭建更大范围、更多层级的整体性合作网络结构，进一步优化多元治理主体的“主体间性”关系，激发社会活力，有效引导社会力量参与等难题亟待解决。又如在制度建设方面，弥合城乡二元社会治理不平衡问题、更加有效解决程序的严密性、执行的有效性等方面还存在明显不足。

（三）开放性：市域社会治理现代化的集成体系效能不足

系统论的开放性与动态自组织性要求我们既要注重系统与环境的互动，又要注重系统各个要素及其相互作用的动态过程。一方面，系统与其周围环境之间进行着动态的能量、信息的互动，在国家治理的行政链条上，市域社会治理是市域层面对国家社会治理大政方针的执行者和落实者，要正确理解“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的战略目标以及在地转化问题，要正确理解社会治理中的制度目标和行动目标之间的关系，结合实际条件和优势，切实把制度优势转变为治理效能，同时这也是市域社会治理现代化系统不断优化、自组织发展的状态。要敏锐地注意到，当前城市化、区域化全局发展的背景下，仅靠基层社会治理创新难以消解社会治理困境，这种结构性转变所带来的问题需要以市域社会治理引领区域社会的协调发展。另一方面，系统各个要素的正向动态互动过程能够促进系统的正向演进。要想形成市域社会治理现代化的聚合力，需要市域社会治理各主体、资源、环节的相互配合、有效衔接和良性互动。比如要完善党委领导下的社会治理各项工作在政策取向上的协同机制；要进一步厘清上级职能部门与基层之间权责的条块协同机制；要创新新时代群众参与社会治理的制度化渠道和平台；等等。

要主动适应市域社会治理面临的新情况新问题新挑战，以完备的工作协同机制和生态治理链条为着力点，不断提升市域社会治理效能。但目前来看，无论是能力建设还是运行机制的保障都存在不少薄弱环节。拿资源整合能力的提升来说，市域社会治理中的资源整合既包括人财物的有形资源，也不能忽视意识形态、价值理念、文化传统等无形资源，在一个横向构建共治同心圆、纵向打造善治指挥链的社会治理格局中，如何通过机构整合、功能整合、制度整合等来优化配置各种资源，依然值得深入研究。还有面对当前这种源头复杂、内容叠加、形式多变的矛盾风险社会，亟需一套完备的突出全过程性、全要素性和全社会性的风险治理系统。

三、推进市域社会治理现代化的对策建议

（一）加强顶层设计与系统规划：健全市域社会治理现代化工作体系

要全面提高市域社会治理水平，就必须从整体上对市域社会治理现代化进行顶层设计和系统规划。市域社会治理是国家治理的子系统，也是社会治理在市域范围的自然延伸，必须把市域社会治理现代化置于国家治理体系和治理能力现代化、“以人民为中心”发展思想以及城乡融合发展大背景之下，树立市域社会治理“一盘棋”理念，在对标对表中央关于国家治理的大政方针、制度安排和决策部署前提下，通盘考虑本市域社会治理的使命担当、现实状况和实践方略，对社会治理政策制定、体系创新、资源统筹等方面做好系统规划与周密部署。

市域社会治理现代化这个系统工程面对的问题具有跨界性、关联性、复杂性等突出特征，既要坚持系统融合思维、着眼全局做好系统部署，又要坚持源头预防的工作方法、抓住重点问题实现科学共治。聚焦城乡一体化发展需要，适应现代复杂城市治理的要求，运用对接统一的社会政策改善民生，从市域层面更好应对外部挑战、协调内部关系。同时，着眼于社会矛盾外溢这一突出难题，要充分发挥市域在社会政策制定、资源统筹、治理体系创新方面的主导性作用，最终实现问题联治、工作联动、平安联创，增强社会治理的整体性、协同性、精准性。

（二）强化要素耦合与功能实效：完善市域社会治理现代化协同结构

基于系统论的指导会发现，市域社会治理现代化所涉的每一项要素和内容其实都有其自身发展变化的内在规律，但同时因身处系统之中彼此之间又存在复杂的关联机制和作用机制。要实现市域社会治理现代化就是要用系统思维厘清各项内容之间或相互矛盾或相互影响的作用机制。这就要求我们正确把握市域社会治理所面临的本质性挑战，或者说市域社会治理所要达到的终极目标。“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路”是中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势之一，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民日益多层次、多样化的需求连接着人民的获得感、幸福感和安全感，市域社会治理现代化必然是以人民为中心的社会治理，市域社会治理的最终目标是为了满足人民对美好生活的需要。[11]要满足人民对美好生活的需要，就要在新时代城乡融合发展背景下建设包括利益共同体（化解矛盾、利益共享）—精神共同体（守望相助、公益精神）—发展共同体（社会认同、主体意识）[12]三重指向的市域社会治理共同体。

在此基础上，正确处理市域社会治理现代化系统各要素与功能的有效发挥和密切协同。在系统内部功能整合上要统筹考虑整体与局部、引领与自治、治理空间的点面兼顾等多组关系，在系统开放性要综合考虑乡村振兴战略、城乡融合发展战略等环境要素的影响，充分发挥系统内外部各项要素的“生态功能”，同时发挥要素之间的协同共振效应，实现系统的良性耦合与功能跃升。以引领与自治的关系为例，就是要基于市域的系统统筹，充分动员社会协同及时吸纳基层治理创新。一方面要增强市域社会治理党建整体引领性，不断创新城乡基层“党建+”体系，构建多维立体的“大党建”引领格局；另一方面，政府层面要主动创造一个利于社会组织发展、社会力量壮大的良性生态系统，制度安排上要明确社会协同在市域社会治理中的角色定位，探索党建引领下的社会组织自生发展的路径与机制。

（三）优化机制衔接与效果集成：形成市域社会治理现代化整体合力

市域社会治理现代化的最终目标是为了满足人民对于美好生活的需要，即其本质上内含一种效能指向型的实践诉求，也就是说，市域社会治理的各种举措、各个环节、各种能力要形成整体治理合力，最终落实到市域社会稳定和谐与良性运行的整体成效上来。市域社会治理现代化的总体效果取决于各个子系统和各个要素的联动集成，这就需要贯通要素之间、内容之间的内在关联，构建起有利于最大化激发市域社会治理成效的工作机制和工作格局。

第一，在市域社会治理体系格局中，要形成市—县（市、区）—乡镇（街道）上下联动协调的治理链条。其中，市一级发挥统筹谋划功能，要不断优化地方治理的立法体系建设，发挥设区市的立法先行功能，加大对基层社会治理的制度供给力度。县（市、区）是执行层面，要积极贯彻地市的统筹谋划，并发挥出强大的快速组织执行能力，把地市社会治理的总目标和总安排落实到底，构建县域社会治理的治理体系、力量体系、任务体系、机制体系、智慧信息支撑体系。乡镇（街道）和村（社区）是基层基础，是市域社会治理现代化的重要基石。将社会治理空间按照资源禀赋、治理重点等差异划分为农村、城市社区、产业园区三种类型，将市域社会治理任务分别融入这三种治理空间内，并通过智慧治理这一抓手，有效解决基层社会治理突出问题，全面推进基础任务落地。

第二，充分利用市域社会治理全局统筹、资源集中、社会协同等基础优势，构建“党建引领下的五治并举”治理体系，即在坚持党建引领前提下，推进市域社会治理现代化必须坚持自治、法治、德治、心治与智治相结合。以法治为例，在全面深化改革的背景下，市域社会治理应该充分利用好一个关键资源，即地方立法权，对当前基层治理创新中镇（街道）“事权不对等”、网格化治理等提供法律依据。