信阳市农业综合执法向乡镇延伸的探究

张昱琼，孙德武，蔡永超

（1.信阳市动物疫病预防控制中心，河南 信阳 464000；2.信阳市动物卫生监督所；3.河南省动物卫生监督所）

农业综合执法向乡镇延伸，顺应了农民群众对农业综合执法工作的新期待，是建设法治乡村的现实需要，是贯通广大农民群众对美好生活向往最后一公里的纽带，是强化乡村治理的重要抓手。

1 农业综合执法的提出

按照农业农村部的规定，农业综合执法最初的内涵仅仅包含行政处罚职能的综合，即是分散在农业领域的各项执法职能，打包统一由农业（畜牧）执法机构承担，对外以农业（畜牧）部门的名义行使职权。以2018 年为界，改革组建后的农业综合执法机构，综合了动物卫生、饲料兽药、农产品质量安全等执法事项，涵盖了行政处罚、行政强制、行政检查等行政职能。2018年中央1号文件提出，农业综合执法改革要向基层延伸，农业综合执法向乡镇延伸工作有了基本的政策依据。

2 信阳市农业综合执法的成果

截至2018年底，信阳市农业机构改革已经完成，各县区农业农村部门组建已经基本完成，信阳市市级农业综合执法支队已经挂牌，农业领域综合执法各项工作全面展开，向乡镇延伸也在有序推进。

3 重大意义

3.1 是农业领域落实“两个更好”的基本举措

2019 年9 月16 日至17 日，习近平总书记在信阳殷殷嘱托广大党员干部：“要把革命老区建设得更好，让老区人民过上更好的生活”。随着农业机构改革落下帷幕，农业综合执法的广度和深度都有大的调整，乡镇是国家大政方针落实最后一公里的重要坐标，是心系农民群众的纽带，农业综合执法在农产品质量安全、饲料兽药等领域开展执法工作，事关广大群众“入口”的安全感、幸福感，事关老区人民群众的身体健康，事关信阳绿水青山的高质量跃升。

3.2 是保障粮食安全的重要抓手

河南是粮食大省，信阳是稻虾养殖的重要基地，是全国再生稻种植主要推广区，粮食安全在国家大局中不仅举足轻重，而且关联着脱贫攻坚后续的巩固提升。高标准良田的建设、土壤的金属污染、畜禽粪污污染等系列新问题都摆在面前，面对诸多问题，农业综合执法不能缺位，预防性质的事前行政检查、依法惩戒性的行政处罚、过程中的行政强制，这是农业综合执法运作的主要形式。农业综合执法乡镇层面的有效开展，从农业视角上来看，是保障粮食安全的重要抓手。

3.3 是广大“三农”干部将情怀写在农村希望土地上的具体实践

习近平总书记意味深长地指出：“要把论文写在祖国的大地上”，农业综合执法人员作为“三农”的基本骨干，积极响应习总书记的号召，将执法中心下移，将农业综合执法向乡镇延伸，是践行以人民为中心的具体实践，是将农业综合执法深入服务农业的规范动作，是新时代农业执法人员基本的价值担当。

3.4 是法治政府、法治社会、法治国家一体建设的应有之义

《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确要求，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，全面推进依法治国的总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治保障。农业综合执法是法治政府运行的基本动态，向乡镇延伸是社会主义法治理念的辐射与放大，规范行政处罚、行政强制、行政检查等职能运作，通过行政执法教育当事人，使社会主义核心价值观在农村实践生根，早日实现美丽中国。

4 当前面临的实际问题

4.1 乡镇层面没有农业综合执法权

农业综合执法从执法事项上而言，包括动物卫生监督、饲料、兽药、农产品质量安全等事项；从行政职能上而论，农业综合执法包括行政处罚、行政检查、行政强制等职能。无论是农业综合执法机构还是委托，对外都必须以农业农村局的名义统一执法，乡镇在执法层面没有执法权。从这一点上来看，农业综合执法向乡镇的延伸，应该是一种执法权服务效能行使区域范围的延伸，而不是执法权下放到乡镇，以乡镇名义行使农业综合执法权没有法律上的依据。

4.2 县区农业经费不足且没有用于乡镇农业综合执法专项经费

农业综合执法经费不足是困扰当前执法现状的实际问题，专门用于支持乡镇的执法经费更是屈指可数。

4.3 具有专业特色综合素养的人才不足

农业综合执法是涉及动物卫生监督、饲料兽药、农产品安全、粮食安全多领域的执法活动，对执法人员不仅要求具备系统的法律知识，还要具备扎实的专业知识。因此，具有专业特色综合素养的人不足，也会对农业综合执法向乡镇的延伸造成一定影响。

4.4 乡镇农业综合执法点多面广

以乡镇为基点开展农业综合执法，从影响农产品质量安全、粮食安全的角度审视，畜禽养殖点源污染、白色薄膜污染、秸秆焚烧等都必须纳入到综合执法的范畴。由此可见，农业综合执法的外延是动态的、开放的。

5 乡镇农业综合执法向乡镇延伸的愿景展望

5.1 有条件的地市可以设立派出机构

县级改革后的农业农村局，根据工作需要，结合实际和历史特点，在乡镇设立农业综合执法中队，以所属农业农村局的名义对外进行统一执法。这种执法模式是最基本的执法模式，在法律上没有任何障碍，应该作为未来推行的范本，其效果取决于所属农业农村局的资金投入情况和执法人员的实际数量。

5.2 无条件派出的可尝试与乡镇政府签订执法委托协议

如果所属的县级农业农村局的财政经费和执法人员的数量不能在乡镇成立执法中队，县级农业农村部门可以依照《行政处罚法》第18 条的规定，将行政执法中的行政处罚职能委托给乡镇，有符合条件的乡镇以委托者农业农村局的名义对外实施行政处罚。这种委托是最原始行政执法的委托，是狭义的，根据《行政强制法》第17 条“行政强制措施权不得委托的规定”，这种委托是不彻底的，增加了县级农业农村局成为行政法意义上被告、被行政复议人的风险。

5.3 将乡镇农业综合执法纳入到“乡村振兴”战略一体推进

乡村振兴是写入党章和十九大报告的战略规划，是脱贫攻坚后期巩固提升的具体安排，是农业农村现代化的具体抓手，农业农村部门将农业综合执法延伸到乡镇，是新时代对新工作的再次呼应，乡村治理有效，农业综合执法不能缺位，在乡村，尽管我们的工作取得了全面的进展，但是与广大农民群众的新期待还有一定的距离，农民群众对农产品质量安全的信心、对持久蓝天白云的向往、对涓涓细流的眷念等都是乡镇农业综合执法努力的空间。乡村振兴是持久的战略安排，更是乡镇农业综合执法持久的平台，要久久为功，持续奋斗。

5.4 条件具备的乡镇经批准组建综合执法局对外以自己的名义进行执法

乡镇经批准后成立综合执法局，将农业、交通、水利等涉及地方执法的事项纳入综合执法局的范畴，如此可以分担县级农业农村部门在乡镇“三农”领域的工作压力，这样的批准源自《行政处罚法》第16 条的授权，让乡镇一级地方人民政府承担行政执法（行政处罚）的职能，似乎与本轮机构改革“优化、高效”机构改革宗旨不相协调，而且乡镇执法局行使的仅仅是行政处罚的职能。

5.5 加强农业综合执法向乡镇延伸的建设

一是硬件建设。按照《国务院兽医管理体制改革》（国发〔2005〕15 号）关于“切实加强基层动物防疫机构建设。根据经营性服务和公益性职能分开的原则，积极推进乡镇畜牧兽医站改革。由县级兽医行政主管部门按乡镇或区域设立畜牧兽医站，人员、业务、经费等由县级兽医行政主管部门统一管理，承担动物防疫、检疫和公益性技术推广服务职能”规定的精神，落实国办发〔2018〕118 号文件关于保障经费投入的有关要求，设置在乡镇的农业综合执法中队的办公用房、执法装备、检验仪器需要全面强化。

二是强化人才队伍素质提升建设。人才队伍建设是一个长期的系统工程，乡镇执法人员应该纳入所在地县级农业农村部门统一管理、培训。可尝试建立乡镇执法人员名录，建立上级执法机关对乡镇执法人员优先培训的制度。

三是信息共享机制建设。利用网络建立统一的执法信息上传机制，做到及时上传、信息共享，让违法行为无处遁形。

农业综合执法向乡镇延伸，工作需要持续地推动。延伸是综合执法服务范围的延伸，是为谁执法、如何执法的辐射落实问题。农业综合执法向乡镇延伸，体现了以人民为中心的执法理念，是农业农村现代化的生动实践，要勇于探索，不懈奋斗，努力打开乡镇综合执法工作的新局面。