矿山生态修复治理调研报告

2021-01-06李福壮

河南建材 2021年9期

陈奎李福壮

河南省地质矿产勘查开发局测绘地理信息院（450000）

1 矿山生态修复治理现状

我国从20世纪50年代开始就对矿山生态修复进行研究，主要是对矿山的尾矿土地进行平整复垦、土壤改良，以解决当时的粮食短缺问题。1988年《土地复垦规定》颁布，这是我国第一步关于矿区土地复垦的规范性文件，由此土地复垦工作逐渐规范起来。随着胡振祺、王希智等众多专家学者的研究，各地相继颁布了多种关于矿山生态修复和土地复垦的章程。

2016年以来，我国统筹实施山水林田湖草生态保护修复试点工程，部署开展重点区域废弃矿山生态修复，整体保护、系统修复、综合治理的观念深入人心。各地广泛开展矿山生态修复及综合治理实践，在探索实现矿山废弃地“满目疮痍变绿水青山”“劣势变优势”的路径和方法上积累了一定经验，修复成效明显。当然，其中也不乏只顾眼前、急功近利、违背自然规律大搞人工修复的做法。

2 矿山生态修复存在的问题

企业在进行矿山开采时追求的是最优经济效益，没有把环境价值、人的价值和社会发展目标考虑在内，忽视了自然环境对整体环境的生态价值。

2.1 矿山生态修复基础物资保障不足

2.1.1 修复资金不足和利用率低

据中投顾问发布的《2017-2021年中国矿山生态修复行业深度调研及投资前景预测报告》表示，目前我国矿山总复垦率不到10%，其中很大一部分原因是治理资金严重不足。国家财政资金总量小且资助范围有限，尤其是在简政放权的改革环境下，政府财政收入进一步收缩，资金压力更大。据统计，国家财政投入矿山地质环境恢复治理项目成本约1.7万元/亩，矿山生态修复治理面临巨大的资金缺口。

大部分矿山企业在生态修复使用自筹资金的方法，在完成生态修复任务后保证金没有返还。矿山生态修复需要资金来保证具体修复行为的实施，项目的责任主体，不管是政府还是矿山企业，都要面临着很大的经济压力，责任主体的经济实力也就决定着修复任务能否顺利完成。矿业企业是营利性实体，在矿山生态修复中，企业会考虑所获得的经济效益以及所要投入的成本，消耗大量生态修复资金是不现实的。

2.1.2 修复技术匮乏和模式单一

矿山生态修复治理早期主要体现为废弃地复垦和矿区复绿，新时期矿山生态修复内涵更加丰富，对修复工作提出了更高的要求，矿山生态恢复需要可靠的技术保障。然而，我国大多数矿业企业目前没有技术研究人员，先进技术通常由专业研究机构的技术人员掌握。

现阶段矿山生态修复模式比较单一，缺少统一的规划治理体系。在矿山生态修复治理时还是以简单整治和复垦复绿为主，鲜有从景观、园林、环境科学的角度去考虑修复方式，缺少“山水林田湖草是生命共同体”的系统思想，缺少按照系统思维综合考虑矿区生态功能的修复模式。

2.2 缺少完备的法律体系作支撑

矿山生态修复内涵丰富，包含了地质环境治理、土地复垦、含水层地下水治理恢复、环境污染治理及生态系统功能恢复等多方面内容，这就意味着科学规范推进矿山生态修复工作需要以完善的法律法规体系作支撑。当前我国与矿山生态修复治理相关的法律条文散见于《矿产资源法》《土地管理法》《土地复垦条例》《地质灾害防治条例》等法律法规中，内容不统一、体系不独立，实践中针对性和操作性不强。作为矿山生态修复主要依据的《矿山地质环境保护规定》几经修正，内容不断完善，但因其仅为部门规章，而非国家层面制定的矿山修复治理核心法律，不能满足新时期系统修复、综合治理的需要。

此外，矿山生态修复治理涉及面广，难度较大，技术性较强，目前缺乏统一的生态修复技术标准及验收标准，露采矿山削坡治理、复绿措施、建（构）筑物拆除等相关治理技术、措施的科学合理性难以界定。因无具体依据可循，工程施工后是否会引发新的地质灾害或环境破坏有待论证，修复治理后管理部门验收也存在困难。

2.3 矿山生态修复监管体系待完善

矿业开发普遍存在重开发、轻保护的现象。由于缺乏系统的监测体系和有效的监管手段，矿山地质环境保护压力很大。一直以来，针对矿区生态环境保护缺乏一个完整的成体系的省、市、县级全覆盖的动态监测平台，全面真实有效的矿山生态环境调查数据库尚未建立。大多数矿山企业也未开展自主监测，使得事中、事后监管缺乏依据。已开展监测的重点大都在是否越界开采，较少关注矿区生态环境治理问题，监测效果大打折扣。

矿业权人作为矿产资源开采使用的主体，在采矿过程中未树立起保护矿产资源及矿区生态环境的责任意识。一些矿业权人为了追求利益，知法犯法，肆意开采资源、采完就跑，加剧了矿山地质环境问题和土地损毁生态问题。然而目前我国主要以企业信息定期报送、信息公示和信用惩戒约束等作为监管的主要途径。就惩戒效果来说，其作用并不具有强制性，对企业约束不够。对于不履行矿山生态修复义务以及履行不到位等情况，法律规定的惩处程度也较轻，企业违法成本较低，而且监管缺位。此外，在矿山修复治理阶段，会产生部分余量资源，在具体处置利用及监管方面因没有明晰的法律条文依据而难以把握和落实，容易出现不按方案治理、“以采代治”的行为，从而产生新的矿山地质环境问题和矿山地质灾害隐患。

3 矿山生态修复治理的经验做法

3.1 部分矿山生态修复治理的经典案例

3.1.1 永城市东西城区间采煤塌陷区矿山地质环境治理示范工程

永城市位于豫鲁苏皖四省交界处，多年来，规划区内因为煤炭的开采造成了地面的塌陷，对村庄道路、房屋造成了巨大的破坏，生态环境非常薄弱。河南省地矿局测绘地理信息院通过三期勘察，多次深入调研，参阅大量文献，将矿山地质环境治理与绿色可持续发展理念相融合，创造性地提出了“挖深垫浅、挖湖堆山”的治理思路。运用我国传统造园艺术中“理水堆山”的造园手法，利用沉陷区所形成的自然水面，合理组织挖方与填方工程，充分考虑水陆边界的特色及山高水低的起伏之感，增加景观的层次，形成内湖、外湖、岛屿、湿地、堤、塔、亭、桥景观，这些景观形成错落有致、分布有序、丰富而有特色的山水空间格局。

随着采煤塌陷区治理大幕的拉开，按照“统一规划、突出重点、分步实施、全面治理”整体思路，因地制宜，科学运作，集中优势资金，全力打造新时代的美丽家园。经过多年的治理，使20多平方公里的塌陷积水区变成了国家级水利风景区、省级湿地公园和省级矿山公园，成为传播生态文明理念、建设美丽中国的具体实践。事实证明，日月湖治理模式充分集成整合资金政策，对山上山下、地上地下、陆地湖泊进行整体保护、系统修复、综合治理，真正改变了治山、治水、护田各自为战的工作格局，成为河南推进山水林田湖生态保护修复的典范。

3.1.2 上海辰山植物园矿坑花园建设

上海辰山植物园矿坑花园是由上海市政府、中国科学院和国家林业局合作共建的一座集科研、科普及休憩于一体的综合性植物园。矿坑花园位于辰山植物园西北部，是松江辰山采石坑矿山遗址。这里属于人工采矿遗迹，自然景观不复存在。近半个世纪的开采使得这里的生态遭到破坏，原本郁郁葱葱的山林变成了峭壁深坑。

设计团队经过多次勘察后将这里作为一个修复式花园进行改造。把矿坑花园分为三个主要部分:平湖区、台地区、深潭区。分别采取不同的修复设计策略，以生态恢复景观设计为手段，通过各种生态恢复设计手法，恢复矿山公园生态环境，再现怡人自然生态景观，创造良好游览环境。设计者没有采取覆盖式的修复手法简单地对山体崖壁进行复绿，而是选择尊重场地，在展现矿山特有的景观特质的基础上分区进行修复与景观营造，保留山体北部的自然山林，保护场地原生自然植物。采空区适当引进本土植物，作为上海辰山植物园的一部分，承担着对市民的植物科普展示功能。

3.2 部分地区矿山生态修复治理的经验做法

江苏省宜兴市矿产资源丰富，采矿历史悠久，长期粗放式露天开采形成大面积裸露废弃矿山，地质环境问题突出。宜兴市准确把握习近平生态文明思想的深刻内涵，制订了一系列有关矿山生态修复的措施。

3.2.1 创新政策制度，盘活用地空间

在解决历史遗留关闭露采矿山造成的土地损毁、生态破坏及废弃工矿地等问题上，宜兴市出台了《关于进一步加强矿山绿色建设与环境整治的实施意见》，制订了矿山环境治理项目的实施流程，以加强矿山地质环境治理和生态环境建设。宜兴市积极探索实施“矿地融合2.0”，以矿山废弃宕口复垦利用为抓手，将矿山地质环境恢复治理与工矿废弃地复垦利用工作有机结合，在改善矿区生态环境、消除地质灾害隐患的同时，盘活低效用地。结合城乡建设用地增减挂钩政策，允许将历史遗留工矿废弃地复垦增加的耕地用于占补平衡，实现了矿山生态修复和经济社会发展相协调。

3.2.2 高效利用财政资金，多渠道引导社会参与

在经费有限的情况下，合理规划矿山治理任务，高效利用财政资金，突出重点，优先治理重点旅游景区等露采废弃矿山，提高财政资金使用效益。

同时，多渠道引导社会资本参与，探索构建“政府引导、财政扶持、社会参与、市场化运作”的矿山地质环境治理新模式。积极引入第三方治理，制定优惠政策优化投资环境，实行“谁治理、谁投资、谁收益”，鼓励民间资本参与矿山生态修复。通过将工矿废弃地复垦项目和建设用地使用权、景观经营权捆绑出让，公开招标引入社会投资主体。投资方以公开竞争方式取得废弃矿山国有建设用地使用权的同时，直接承担和参与矿山土地综合修复利用，并可由此获得收益回报。

3.2.3 坚持山水林田湖草系统修复，探索多元化、开发式治理

统筹考虑矿山生态修复治理需求，按照“宜耕则耕、宜水则水、宜林则林、宜建则建”的原则，将废弃矿山地质环境治理与生态建设、土地复垦、新农村建设、景观建设有机结合，加快矿山生态修复进度。在社会主体参与治理矿山废弃地时，要求参与者因地制宜，针对矿山区位条件及地质环境现状，结合当地规划分别采用治理复绿、地质保护、景观再造、土地复垦和项目利用等多元化治理方式。

4 解决矿山生态修复治理的对策

4.1 完善市场化运作机制，引导社会资本参与

首先，提高财政资金的高效利用。各地自然资源主管部门应根据区域废弃矿山规模体量编制地质环境综合治理规划，建立近、远期修复任务清单，按照矿山情况及对生态环境的影响程度确定修复时序及周期，有重点、有侧重地安排使用资金。

其次，各地政府应积极探索构建财政资金和社会资金的双驱模式，以财政资金为引领，通过制定合理的政策引进社会资金实施开发式治理，实现矿山生态修复财政补助和社会资金共同发力，解决当前面临的资金难题。

最后,自然资源主管部门应积极引入有技术、有实力、有经验的企事业单位，采取总承包方式对矿山废弃地进行统一治理,从方案设计上总体把关，确保矿山生态修复的科学合理和稳定可行。

4.2 加快制定矿山生态修复治理的法律法规

各地方应结合本地区矿山修复治理实际，制定相应的地方法律法规，为加强矿区环境保护和修复治理提供强有力保障。在治理的过程中，必须明确机构之间的职能，避免政府部门之间相互推卸责任。应尽快出台矿山生态修复技术和评价标准、矿山生态修复监管及验收规范等，以便对已实施的修复工程效果进行综合评价，提高矿山生态修复及管理质量。自然资源主管部门内部也应加强协作，统筹矿山生态修复工作，明确矿区各类自然资源资产产权主体的生态保护修复和治理修复的主体责任义务，统筹制订矿区国土空间规划，打通部门间政策衔接渠道，推进新时期矿山生态文明建设。

4.3 完善矿山生态修复监测制度，加大监管力度

各地政府应完善开采生产矿山生态修复监测制度，加强对矿山边开采边治理情况的监管。基于大数据、人工智能技术，探索建立矿山地质环境变化及修复的快速监测系统。在矿山修复治理后，要对修复治理效果进行监管，在相关法规政策文件中明确验收标准，对验收不合格的要求整改。对半年、一年及一年以上应治未治的处以处罚措施，建立企业诚信档案和信用积累制度，强化信用惩戒约束。将未履行修复义务的企业或个人与社会信用体系挂钩，采取暂停开矿及提高罚金等措施，督促企业履行义务。此外，还应完善及畅通公众监督举报渠道，提高矿区群众监督、参与积极性。