史主法辅：新时代党内法规的研究方法

冀明武

（南阳理工学院 党内法规与廉政建设研究中心，河南 南阳 473004）

以党的十八届四中全会将党内法规正式列入社会主义法治体系为重要标志，党内法规的法律地位被正式明确。2016年12月，中共中央召开我党历史上第一次全国党内法规工作会议，随后印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，这标志着党内法规建设进入规范化、制度化新阶段，党内法规制度建设随之驶入快车道。制度建设的积极推进催生了理论研究的蓬勃发展，与党内法规建设进程相契合，近年来学界对党内法规的研究，范围不断拓展，成果数量迅速增加，呈现突飞猛进的发展态势。

任何学科的健康发展与最终成熟都离不开其独特方法论的建立与学理支撑，诚如德国法学家卡尔 · 拉伦茨所言，“每种学问都运用一定学问的方法，或遵循特定的方式来答复自己提出的问题”[1]。经过近年的快速积累和沉淀，党内法规研究的理论成果和实践推进都已经初具规模，适时探索并建立适合自身属性特点的研究方法不仅是党内法规建设发展新阶段的迫切要求，更是确立党内法规学科独立地位及建构党内法规理论研究体系的必由之路。

一、何谓“史主法辅”

（一）“史主法辅”提出的学理背景

党内法规法律地位明确后，“衔接和协调”成为党规与国法基本关系的概念，党规国法“统筹推进、一体建设”也成为新时代法治国家建设的基本范式。如何在“衔接协调”与“统筹推进”框架下厘清党规与国法的关系，是新时代法治建设中的一个重要问题，党内法规的研究当然必须面对和回答之[2]。事实上，无论是“衔接协调”的关系定位，还是“统筹推进”的实践遵循，都已昭示了党规与国法在法律性质上的差异，党规与国法是社会主义法治体系内两种不同类型的法律形式。两者法律性质的差异决定了它们在研究方法上必然存在不同，研究上简单地彼此套用与互换移植肯定是不科学且不合理的[3]。令人遗憾的是，目前党内法规的研究普遍存在将党规与国法混同、以国法同化党规的理论缺憾，理论界或者以国法标准和逻辑衡量评判党规发展，或者简单套用国法研究的方法、原则于党规研究，以至于将党内法规等同于国家法律。基于当下党规研究方法的不成熟以及对党规自身独特法律属性的学理思考，并综合党规与国法衔接的实践路径的理性反思，笔者正式提出新时代党内法规研究应采用“史主法辅”方法的观点。

（二）“史主法辅”的核心内涵

从词语构成上看，“史主法辅”是由“史主”和“法辅”两个部分构成，两部分的关系通过“主”和“辅”的修饰限定而得以明晰，二者既相辅相成又主次分明，共同构成党内法规研究方法的核心要素。就概念而言，“史主法辅”，是指党内法规研究以梳理、总结党规发展的历史规律为主导，以借鉴国家法律精神理念为辅助。首先，党内法规的研究应推崇对党内法规演进历史的梳理，在充分掌握历史事实的基础上，总结党内法规发展史中一以贯之的制度理念与规律遵循，结合时代发展新趋势和新要求完善党的制度，用以指导新时代党内法规建设的理论研究和实践活动。这即所谓的“以史为主”，简称“史主”。其次，党内法规作为社会主义法治体系的重要构成部分，其研究的展开不应该也不可能自我隔绝于国家的立法，相反，要积极吸收、借鉴与国家法律共通共用的价值理念和原则。这里，问题的关键在于，基于党规国法在法律性质上的差异，党内法规研究必须充分考虑党规自身的特性和发展规律，在学习借鉴国法研究先进经验的同时，明确界定国法研究方法在党规研究中的辅助性或从属性，防止出现国法立法理念和制度规范对党规研究与建设的全面同化局面。这即所谓的“以法为辅”，简称“法辅”。

二、为何要“以史为主”

“以史为主”观点是基于对我党长期执政的客观事实与党内法规本质属性的审视而做的理性思考，它深植于党的制度建设的生动实践，而绝非学理层面的凭空设计和逻辑推演。

（一）“以史为主”的可能性：中国共产党领导核心的长期实践

不言而喻，研究方法上“以史为主”必须以研究对象绵绵不绝、未曾中断的发展历史为客观前提。如果这一客观前提缺失，则必然造成该研究理论上的不成立和实践上的不可能，以历史为基础的方法论体系建构也必将是纸上谈兵。以国家法律发展史为例，中国近现代命运多舛的历史境遇决定了我国法律发展史一脉相承关系的缺失，我国法律发展史具有明显的断层和割裂特征，如以法律性质标准来划分，近代国法史大致可分为清朝的封建法、中华民国时期的资产阶级法以及新中国的社会主义法，国家法律发展史也因此被割裂为三大历史阶段。巨大的历史断层使得不同性质的法律在学习传承上困难重重，由此也造成国家法律研究在方法上具有弱化、淡化历史传承的显著特征。例如，我国依宪治国的法治模式既是对君主专制的直接否定，又不同于以三权分立为核心的资产阶级宪政，这对于围绕依宪治国而展开的宪法研究和建设而言，我们能从封建君主专制和民国资产阶级政体中汲取多少有积极价值的历史资源呢？

与国法明显不同，党规发展在其进程中一直保持很好的继承性，没有出现类似国法发展史中巨大的断层和割裂，因此在传承发展上并不存在任何历史障碍。从1921年我党正式建立到1949年取得革命胜利、建立中华人民共和国，从20世纪80年代开启改革开放到当今进入新时代，“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，战胜许多艰难险阻而取得的”①。随着全面从严治党目标的确立，发展完善党内法规体系、夯实管党治党制度基础成为我党新时代一项核心任务，全面从严治党事业在党的坚强领导下已经取得重大成就。从党内法规发展历史看，我党长期以来保持稳定统一的领导核心地位，塑造了党规研究重视历史资源的可能性。也就是说，党内法规在不同时期的发展历史，完全可以为新时代党规研究提供所需要的历史资料。

（二）“以史为主”的可行性：党内法规本质属性一以贯之的历史传承

如前所述，党的长期领导地位为党规研究可聚焦于历史提供了基础前提，但是如果党规自身本质属性随着时间流逝而发生嬗变，过分强调历史总结就可能变得因循守旧而无功。从党规研究聚焦于历史视角看，党内法规在其发展历史中对自身本质属性一以贯之的传承固守，为“以史为主”的研究提供了坚实的历史支撑。具体来说，党内法规本质属性的传承取决于党对初心使命和党规核心属性两大因素的坚守。就初心使命而言，中国共产党成立伊始，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴定位为自己的初心和使命，团结带领人民进行艰苦卓绝的斗争，谱写出气吞山河的革命与建设史诗。为了实现中华民族伟大复兴的历史使命，我党初心不改、矢志不渝，团结带领人民攻克了一个又一个看似不可攻克的难关，创造了一个又一个彪炳史册的人间奇迹。从这个意义上讲，“不忘初心、牢记使命”既是党的十九大报告的核心主题，更是新时代中国共产党人坚守自己初心使命的政治誓言。就党规核心属性传承而言，基于我党始终保持时代先锋、民族脊梁和马克思主义执政党的目标要求，维护党的先进性和纯洁性一直是党内制度建设的核心追求。党的理念价值贯穿于党内制度体系建设的过程之中，并逐渐外化为以坚决维护中央统一权威、党员服从组织为核心的制度属性。纵观百年党规制度发展史，尽管世情、国情和党情都发生了重大变化，但党制定出台的党规制度始终表现出对自身本质属性矢志不移的坚持。以党员的服从义务为例，革命战争时期历届党章都明确规定，加入中国共产党必须承认本党党章，并服从本党一切决议案；全体党员应无条件执行党的代表大会或党内指导机关所提出的决议，即便存在不同意见，也应无条件执行。全面从严治党新时代，随着“四个意识”“三个坚决”“反对四个主义”等党员服从组织理念的明确重申②，随着《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等党规的制定完善，党员服从组织的党规制度属性被顺利传承并获得坚实制度保障。

三、为何要“以法为辅”

（一）学理上党规与国法的法律性质不同

法律是相应社会基本价值取向和道德规范的制度凝结，法律是成文的道德，道德是内心的法律。在此意义上讲，任何法律都具有一定的道德属性。党规与国法虽同属于社会主义法治体系，但两者在重点体现社会主义道德维度和深度上并不完全一致。换言之，党规与国法是两种道德属性不同的法律形式。基于道德属性衡量划分法律的立场，美国法学家富勒提出“愿望道德”和“义务道德”概念，认为“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发”[4]。借鉴这种概念划分，我们也可以对国家法律与党内法规进行区分说明，那就是，如果说国家法律是基于维系社会基本秩序需要对公民提出的最低限度道德要求而归入“义务的道德”范畴，那么党内法规则因为其对共产党人提出更高标准的道德期望与要求而应归入“愿望的道德”范畴。“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”[5]在党规与国法的关系上，“愿望道德”与“义务道德”的性质差异蕴含着党规严于国法的基本判断。混淆或否认这一性质上的差异，不仅无法实现制定党内法规的初衷，甚至会严重削弱党内法规存在的法理根基。例如，相较于国家法律重点关注调整人们的外部行为，党内法规不仅注重对党员行为的规制，还积极关注党员思想的改造，加强思想建设始终是党内法规建设的一项重要任务。以宗教信仰自由为例，宗教信仰自由是宪法明确规定的一项公民基本权利，中华人民共和国公民享有宗教信仰自由，任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。然而，全体共产党员必须坚持以马克思主义的唯物主义世界观为自身思想指导，不能信仰任何形式的宗教。2018年重新修订的《中国共产党纪律处分条例》明确增加了对党员信教的处理规定，要求全体共产党员要做坚定的马克思主义无神论者，坚定理想信念，牢记党的宗旨，绝对不能在宗教中寻找所谓的人生信念和方向指导。

（二）实践中国法同化党规的后遗症颇多

“文革”结束后，党在深刻反思历史教训的基础上，提出政治体制改革首先要党政分开，改变过去“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”[6]的局面。党政分开对于克服党政不分、以党代政体制弊端以及成功开启改革开放进程发挥过重要作用。但在党政分开思想指导下，国法主导甚至同化党规的现象也凸显出来，由此带来了党规在国家治理制度体系中地位和影响力下降。这种状况持续存在的结果是，无论在学理上还是在制度上，都不能很好回应改革开放形势下管党治党的新要求。以党规制度建设推进为例，直到《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁布，才有了“党内法规”概念的正式界定，直到《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013―2017年）》出台，才有了党内法规发展的第一次顶层设计。党规法律地位的边缘化与制度建设发展滞后的交叉重叠，成为一个时期以来管党治党上的宽、松、软现象的一个重要原因，使得“一些地方和部门党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，一些党员、干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，一些党组织和党员、干部不严格执行党章，漠视政治纪律、无视组织原则”[7]等问题不同程度存在。

四、以“史主法辅”方法推动党内法规研究

（一）尽快明确党内法规学的学科定位

党内法规纳入社会主义法治体系后，不仅是“管党治党的重要依据”，还是“建设社会主义法治国家的有力保障”，社会主义法治事业从此被注入鲜明的中国特色元素。党内法规呈现出党法兼容的二元法律属性[8]，党规法律性质地位的变化构造了新时代党规研究的学术语境，新时代党内法规研究必须基于研究对象姓“党”与属“法”而展开。

首先，党内法规姓“党”，这决定了党规研究乃至创建独立学科都必须根植于党史党建等学科的发展，同时追踪和借鉴政治学及政党理论的前沿。也就是说，唯有强化交叉学科的研究意识，才能推动党内法规研究快速健康发展，才能为党内法规学的尽快建立夯实基础。相反，如果党的发展和制度建设历史的研究基础不牢固，单兵推进党内法规学研究，势必像在沙滩上筑建高楼一样陷入基础不牢的困境。如果缺乏以中国特色政党制度为核心的政党理论的支撑，党内法规研究最终难以摆脱“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”的尴尬局面。

其次，既然党规“属法”，具有法的属性，那么党规研究理应重视对国法研究的吸收借鉴。基于坚守党规本质属性与防范国法同化党规的考虑，“史主法辅”方法在运用过程中应注重吸收、借鉴国法研究的成果。党内法规属于社会主义法治体系的组成部分，属于更为宏观的国家规则范畴。在现代国家治理的规则体系中，法律无疑是最为重要、最为核心的要素，相较于其他规则体系，无论是理论基础还是制度设计，国家法律都已经形成压倒性的地位优势。中国特色社会主义法学研究，各要素原本应该齐头并进、相辅相成，但由于种种历史原因，目前确实存在党内法规研究落后于国家法律研究的客观现实。在正视差距的基础上，党内法规研究有必要吸收、借鉴当代国法理论研究的基本理念、指导原则及立法技术，以交叉融合研究优势弥补自身的研究短板，在中国特色法治实践中以党规国法“双轮驱动”的方式确立其交叉学科地位。

（二）及早关注党内法规程序法的建设

法学家伯尔曼指出：“法之所以成之为法，并与其他社会制度和解决社会问题的过程相区别，在于它的形式化、程序化。”[9]重视程序法一直被视为现代法治文明的一个重要标志。然而，由于受“重实体、轻程序”观念的长期影响，我国法制在建设过程中呈现非常明显的“先实体、后程序”特征，这在一定程度上制约、影响了全面依法治国方略的落实。鉴于此，为了避免实体法规与程序法规在发展中失衡，党内法规研究应该从开始起步阶段就积极关注程序法建设，为程序法建设夯实基础，确保全面从严治党事业平稳顺利推进。

相对于实体法较为完备的情况，目前党内法规在程序法立法方面确实存在滞后的问题，这不仅影响党内实体法规的正确贯彻执行，也为党内程序法规研究带来诸多困难。从某种意义上讲，尽快改变党内程序法规研究的落后现状，已经成为推进全面从严治党事业亟须解决的关键问题。在制度框架建设层面，为了弥补党内程序法规缺失的短板，规范纪检机关监督执纪工作，2017年，中央纪律检查委员会颁布了首部党内程序法规《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，其“立案审查”一章从权责分工、工作流程和纪律要求等方面强化了对监督执纪各环节的监督制约，这有利于把纪检机关的权力关进制度的笼子。2019年，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）在提升党内程序法规法律位阶的同时，进一步完善了监督执纪的内容规定。例如，《规则》贯彻新时代纪委监委合署办公要求，在管辖范围、监督检查、线索处置、审查调查、审理、请示报告、措施使用等环节，建立了统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，体现了促进执纪执法贯通、有效衔接司法的要求，实现了党内监督和国家监察的有机统一。党的制度发展是推进党规理论研究的基本前提，而理论的发展必然促进制度的完善。可以预见，《规则》的实施在大大助推相关理论研究发展的同时，还会以监督执纪实践的形式为理论研究指明方向。例如，《规则》第65条确立的监督执纪回避制度规定：“审查调查审理人员是被审查调查人或者检举人近亲属、本案证人、利害关系人，或者存在其他可能影响公正审查调查审理情形的，不得参与相关审查调查审理工作，应当主动申请回避，被审查调查人、检举人以及其他有关人员也有权要求其回避。”显然，此条规定比较原则化，在一些具体问题上还需要细化与研究，在如何准确界定“近亲属、本案证人、利害关系人”的范围，如何启动回避程序以及做出决定的具体程序是什么等问题上，都需要党内法规研究在具体实践的引领下，在借鉴吸收国家程序法研究成果的基础上，结合党内监督执纪的特点与原则，及时总结出相关理论研究成果，为日后党内立法机关制定、出台相关监督执纪实施细则提供可行性方案。

通过以上论述，我们认为，任何一门学科的研究方法不可能也不应该是简单的、唯一的，而必然是丰富的、多元的，党内法规研究当然也不例外。只有让科学合理的多元研究方法彼此碰撞，才能最终促进党内法规研究在方法论上的完善与发达。“史主法辅”方法的提出，不仅不会排斥其他研究方法，相反会为其他研究方法提供史法结合的新视角，帮助其他研究有效增加理论厚度与视角深度。同时，笔者认为，任一学科研究方法的演进都具有明显的阶段性特征。就目前党内法规研究发展阶段而言，用“蹒跚学步”一词形容极为恰当、精准。在人们对党内法规尚未形成共识的情形下，在国法同化党规理论阴影尚未完全消除之时，在党规自身研究成果相对其他学科明显单薄之际，笔者以为，试图短期之内建构完善的党规研究方法论体系，在理论和实践上都是不现实的。当下的党规研究应该夯实史学基础，重点凝练党规发展的历史规律与核心原则，为其方法论的确立奠定研究基础。

注释：

① 参见我国宪法序言。

② “四个意识”是指全党必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致；“三个坚决”是指全党要做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做；“反对四个主义”是指全党必须自觉防止和反对个人主义、分散主义、自由主义和本位主义。参见《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。