人大监督与检察机关行政法律监督工作的衔接机制

鲍 莉 娄 毅

（睢宁县人民检察院 江苏徐州 221200）

人大作为国家权力机关，享有立法权、罢免权、重大问题的决定权、监督权等，对“一府两院”的监督，系其监督权力的重要组成部分。检察机关系《宪法》规定的法律监督机关，职责主要包括提起公益诉讼的权力；对诉讼活动实行法律监督；对执行工作实行法律监督等。从监督对象来看，检察机关法律监督主要涉及司法监督以及行政监督。实践中，司法监督相较成熟，行政监督工作开展起步较晚，且法律上历经被肯定、否定、限缩的历程，故在理论研究、法律依据和实践经验层面均有所欠缺，是检察工作中相对薄弱的方面。由此，检察机关开展行政监督，既受到人大的监督制约，同时亦需人大的支持。

人大监督与检察机关法律监督衔接配合的逻辑证成

第一，人大权力的至高性给予检察机关开展法律监督工作支持。人大系国家权力机关，检察机关作为法律监督机关由其产生并对其负责，二者的关系系国家权力机关（位高者）对由其产生的机关（位低者）的赞同、鼓励，核心在于为位低者提供合法性支撑，即检察机关的职权源于人大立法权或决定权的赋予。人大对检察机关的支持寓于监督之中，支持的内涵及于二方面的内容：一是对国家机关严格依法行使职权给予支持。二是对国家机关开展有关改革试点工作给予法律依据上的支持。

第二，人大监督与检察院法律监督在监督性质、监督对象、监督方式、监督效果等方面存在的差异性，是实现二者衔接配合的前提条件。从监督性质来看，人大监督是权力机关就关系宪法和法律实施中的重大问题，从宏观上、从权源上进行的监督，具有决策的性质；检察机关监督是对具体案件、具体行政行为的监督，就事论事，依照法定的职权与法定的程序启动。从监督对象来看，人大监督更具广泛性，其监督“一府两院”实施和执行法律的情况，检察机关法律监督对象较为具体，限于法律明确授权。监督方式上，人大监督方式更为丰富，包括听取和审议专项工作报告、视察调研、执法检查、工作评议、专题询问、质询等方式。检察机关监督方式具有专门性，包括对民事行政裁判抗诉、对行政机关在食药品安全等领域违法行使职权督促纠正等。监督效果方面：人大监督主要系宏观性、抽象性的监督，通过听取审议报告等形式进行，且报告通过率几近百分百。但检察机关法律监督效果具有法定性，即检察机关只要提起了监督，那就得按照法定程序进行下去，最终形成法律结论。

第三，检察机关法律监督的专业性是对人大监督渠道的拓宽与监督力度的强化。监督是一项艰难繁重的工作，只有在满足监督权清楚、监督能力专业、监督形式直接等条件下，监督才能取得好效果。检察机关在这些方面特色明显。首先，检察机关作为专门的法律监督机关，对于诉讼监督业务的熟悉程度、丰富法律实务经验是其他国家机关都不具备可替代的。在需要进行监督的关键节点，能够以最有效最快捷的方式推进监督。其次，检察机关监督权来自宪法、组织法、诉讼法等，监督权最为清楚、最有保障。再次，检察机关作为法律监督机关，具有极强的专业性，这体现在检察官法律素养方面。检察官职业化进程不断推进，检察官人才选拔来自高校法学专业且，经过职业锻造而成，是法治工作队伍中法律专业性极高的组成部分。在监督形式上，检察监督显现直接性，即直接针对行政执法机关，直接针对具体行为或者事件，要求执法机关快速作出直接的回应或者纠正。检察机关法律监督的专业性、直接性是人大监督不具备的。

人大监督与检察机关法律监督的界限把握

人大监督是一种宏观性的监督，主要监督宪法及法律具体实施情况，故其不对具体的行政行为或是个别的司法案件进行监督，而只能对“一府两院”的专项工作或是整体工作进行监督。虽然人大为回应社会需要、强化监督力度等缘由，而在实践中探索开展个案监督，但由于缺乏明确的宪法依据，其正当性和合法性也不断受到质疑，实践中难以有效推广运用。

检察机关作为宪法规定的法律监督机关，法律监督对象具有特定性，即监督的范围有法律明确规定，没有法律规定的，检察机关不得进入，监督工作范围不得任意扩大。目前行政检察监督由于法律规定较为原则，实践经验阙如，导致行政检察监督并不理想，但挑战与机遇并存，法律规范的原则性及不确定性，也给行政检察监督留下了探索的空间。

检察机关法律监督应秉持谦抑性理念。一方面，检察监督权是一种积极主动的权力，在行使权力过程中，应努力把负面效应降到最低，把积极效应发挥到极致。另一方面，检察监督权对行政权的干预应保持在适度、必要的范围内。具体而言，贯彻行政检察适度原则，可以借鉴行政诉讼的做法，以合法性监督为主，以合理性监督为辅；在实施监督时，应尊重行政管理规律，尊重行政执法上的裁量权，避免形成对行政的过度干预；监督应当适时，以事后监督为主，通常不能介入到行政过程当中；监督不能替代行政，不能直接撤销或者变更行政机关的决定。监督手段限定在提起公益诉讼，以及对行政机关的违法行政行为提出建议并督促行政机关纠正方面。

人大监督与检察机关行政法律监督衔接机制的路径构建

人大赋予检察机关对专项执法检查工作的提议权与参与权。人大执法检查工作的功能在于，一是确保法律的执行，即主要检查监督法律事实主管机关的执法工作，督促政府及其部门、人民法院和人民检察院及时解决法律实施中存在的问题。二是发现并解决制约执法顺利开展的制度障碍。三是为完善立法提供建议。但有一点是明确的，即执法检查不直接处理问题。而检察机关作为国家法律监督机关，其监督具有针对性与直接性，程序一经启动，必然引起相应的法律处理结果。检察机关通过对具体行政行为以及具体案件监督的积累，能够发现行政执法机关、司法机关在执行法律过程中存在的普遍问题，但基于被监督者的抵触情绪，难免导致监督效果不尽如人意。在这种情况下，由人大赋予检察机关建议人大开展专项执法检查工作的提议权，则有利于解决法律执行过程中存在的问题。当然，提议权的赋予，需配套规范的程序，建议规范检察机关必须经过充分的论证，形成提议建议书，对被监督机关存在的执法不当问题进行充分论述。一旦提议建议获得人大的采纳，建议在人大开展执法检查工作过程中，赋予检察机关参与的权力，一方面检察机关通过前期监督知晓存在的问题，另一方面检察机关监督的专业化水平利于在执法检查过程中发现问题症结所在，给人大提供可行性建议。通过人大与检察机关的有效衔接配合，可提升监督的刚性，保障法律的正确实施。

人大对检察建议的备案权以及质询权。虽然法律赋予检察机关提出检察建议的权力，但并未规制被监督机关不予理涉检察建议会承担的法律责任，这导致实践中部分检察建议成为一纸空文。检察机关在耗费人力、物力充分开展调查并给出可行性改正建议后，被监督机关视若无睹，极大损害了法律监督的权威。基于监督的疲软性，有些地方检察机关通过探索向人大借力，提升了监督的刚性。例如，江苏省徐州市泉山区人民检察院推动该区人大常委会审议通过《关于加强检察建议工作的决议》，明确将检察建议及落实情况列入人大监督范围。如果被建议单位在规定时限内不回复、不采纳检察建议，经催办仍拒不回复和整改的，区检察院可以提请区人大常委会启动监督程序。通过备案，强化了人大对被监督机关某项工作的关注，也通过备案以及质询，增强了被监督机关的重视，不仅提升了监督刚性，更切实解决了问题。

人大主动将具体法律监督业务交办检察机关处理。人大作为国家权力机关，享有的职权十分广泛，鉴于此实践中群众倾向于借助人大解决监督事项。但其中部分监督事项属于检察机关法律监督范畴。对此类监督事项，建议人大交办检察机关办理。另外，伴随人大代表参政议政、关心国家公共利益热情的高涨，越来越多人大代表对于公共事务提出的建议越来越多，但能够得到有效回应的并不多或是并不理想，建议对于人大代表提出的涉及国家利益、公共利益的建议，有关部门没有落实且符合检察建议适用范围的，人大可以交检察机关以检察建议方式办理。例如，北京市石景山区人民检察院主动与区人大内司委对接，通过对近年人大代表建议办理情况进行梳理，对于人大代表提出后超过两年未予办结且符合公益诉讼领域的提案，作为公益诉讼案件线索由人大移送检察机关。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，在深入推进法治中国的进程中，完善人大监督与检察机关行政法律监督的衔接应在维护宪法、法律正确实施统一目标的引领下，实现二者的融会贯通，理顺二者的关系，通过实践探索不断修正与完善。