家庭教育立法的政府责任及实现途径

2021-01-05彭虹斌

华南师范大学学报（社会科学版） 2021年3期

彭虹斌

(华南师范大学政治与公共管理学院，广州 510006)

自2012年至2020年，习近平总书记在多个场合提及家庭教育的重要性，在有关教育的论述中提及“家庭”二字的频率也很高。全国人大常委会2020年度立法工作计划中明确提出要制定“家庭教育法”。目前，中国已有8个省(市)出台了家庭教育地方性法规，分别对政府提出了相应的责任要求：重庆倡导的是“保障激励”；贵州、安徽和浙江提出的是“主导”；江苏、山西和福建使用的是“推进”；江西运用的是“推动”。2019年，全国妇联和教育部等9个部门颁发的《全国家庭教育指导大纲》第3条“核心理念”中提到：“家长是家庭教育的责任主体，家长在家庭教育中负有主体责任。”[1]然而，关于政府在家庭教育中应该承担哪些责任，还需要进一步明确。

一、政府在家庭教育中的定位

“政府”一词源于希腊文的“kuberan ”和拉丁文的“gubinere”，本义是指导、驾驭或掌舵，后来被明确赋予了管理、领导和统治等含义[2]。政府就是对国家进行管理的官僚机构的总称。政府应该对家庭教育承担一定的责任。

(一)政府为什么要承担家庭教育的责任

市场经济的发展引发了家庭结构的变化，未成年人的教育问题显得异常突出，政府不得不化解由家庭教育缺失而引发的社会问题。

1.传统的大家庭模式解体，家庭模式多样化

在市场化背景下，传统的家庭结构发生了重大变化，传统农业社会的大家庭制度被小型家庭所替代，再婚家庭、单亲家庭数量大大增加。根据民政部的统计数据，2019年，中国离婚率已从1993年的1.54‰上升到3.4‰，当年依法办理离婚手续470.1万对，民政部门登记离婚404.7万对[3]。家庭教育不到位往往会诱发未成年人性格缺陷、亲情冷漠、道德感匮乏等心理问题。随着市场经济的深入发展、家庭结构的变化以及外部诱因的增加，近年来未成年人犯罪数量连续下降趋于平稳后，又有所回升。2014年至2019年，检察机关分别受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人77 405人、67 737人、59 077人、59 593人、58 307人、61 295人，与2014年相比2016年下降了23.68%， 2019年比上一年又上升了5.12%[4]。未成年人犯罪与个人因素和家庭因素密切相关，有关研究显示，家庭因素和个人因素诱发犯罪的比例分别为14.2%和31.6%；未成年犯所在家庭出现问题的比例是普通家庭的3倍，其父母婚姻出现问题的比例为33.3%，而普通学生的父母婚姻出现问题的比例仅为11.4%[5]。由此可见，家庭教育缺位或不当会诱发未成年人犯罪等社会问题。

家庭模式发生变化，离异家庭和单亲家庭的孩子容易出现心理问题，这需要政府会同学校以及社会教育机构进行疏导，代替父母承担额外的家庭教育任务。

2.女性就业率提升，需要政府参与家庭教育

2018年，全国女性就业人员占全社会就业人员的比重为43.7%[6]；《2020年全球性别差距报告》显示，中国女性的就业率在69%以上[7]，居世界前列，中国女性就业率远远高于世界53%的平均水平。“男主外，女主内”的家庭模式被女性的广泛就业所替代，一旦女性走出家门，参与工作，其对子女进行教育的时间和精力便会大大减少，这将导致家庭教育投入不足和家庭教育功能弱化。因此，需要政府协助并支持家庭教育。

3.社会孤儿及留守儿童也需要政府承担家庭教育的任务

截至2019年底，全国共有孤儿23.3万人，其中散居在社会上的孤儿16.9万人，投入孤儿生活保障经费37.2亿元，约占儿童福利总开支的69.01%[3]。大量的社会孤儿需要政府对他们实施补偿教育。另外，截至2017年底，全国共有农村留守儿童697万人，96%的农村留守儿童由(外)祖父母隔代照料，其余由其他亲友照料[8]。政府对社会孤儿和留守儿童实施的补偿教育代替了其家庭教育的任务。

(二)政府为什么对家庭教育承担帮扶与监管的责任

自1986年《义务教育法》颁布以来，中国义务教育的普及发展迅速。为了让年轻人安心工作以维系家庭稳定，政府在资助办好免费或半免费的幼儿教育、加大对未成年人的福利投入、支持家庭教育等方面的工作越来越多，其“公共父亲”的角色也越来越突出。

1.家庭教育具有准公共性

在传统的儒家文化圈，家庭养儿育女是为了防老，子女负有赡养老人的义务[9]，且老人去世时需要儿子主持葬礼，原则上他人不得替代。而在市场经济环境下，社保体系逐步推行，社会养老机制逐步健全，养儿防老的功能也逐步弱化，养儿育女变成了为社会培养人才、为社会做贡献的事业。相应地，家庭教育便具有准公共性。从公共管理的角度来看，公共产品可以分为“纯公共产品”与“准公共产品”。前者由政府或社会团体免费提供，纯粹为公众服务，一般不收取费用，如义务教育、国防等；而“准公共产品”指的是同时具有公共产品与私人物品的特征、满足社会部分成员需要且仍具有公益性的产品或服务，为了维护其运行，收取部分费用，即由政府和市场共同分担其费用，如高等学校、高速公路、公共汽车、公共电影院等。在工业社会，父母养儿育女，子女长大成人会为社会做贡献，他/她可以就职于政府部门，也可以就职于企业，甚至可以自己创业，无论其做哪一行，都是为社会做贡献。而随着养老机制的社会化，养儿育女的公益性更加突出，养老金采取了一种“年轻人缴纳，老年人使用”的循环使用模式，即子女成年参加工作后所缴纳的养老金是为社会上的“公共老人”所使用的，而非专门给其父母使用。从这个角度讲，抚养子女也具有准公共性。因此，需要政府对家庭教育进行监管。

2.政府承担了准“公共父亲”的角色

(1)政府大力资助学前教育，承担了家庭教育的部分职责。在19世纪之前的农业社会中，儿童的教育基本上都是由家庭和家族完成的，不存在国家教育权干预家庭教育的现象，但是自19世纪后，各国纷纷颁布义务教育法，推行强制性的义务教育，家庭教育权逐步退缩；在国家教育权合理干预并挤占私人领域家庭教育权的空间后，政府将部分学前教育纳入免费或半免费的范畴，实质上是承担了部分家庭教育的任务。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(2018年11月)第3条的“主要目标”规定：“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%。到2035年，全面普及学前三年教育。”[10]新颁布的《未成年人保护法》第84条规定：“各级人民政府应当发展托育、学前教育事业，办好婴幼儿照护服务机构、幼儿园，支持社会力量依法兴办母婴室、婴幼儿照护服务机构、幼儿园。”[11]实际上，所有的发达国家以及部分发展中国家都在扩展学前教育的公益性，推广免费或半免费的学前教育。欧洲八成以上国家公立机构在园儿童比例超过50%，其中法国公立机构在园儿童比例接近100%[12]。

(2)国家对育儿家庭的普惠性资助。由于劳动力的持续减少以及生育率的下滑，中国在2016年1月推行全面二孩政策并开始鼓励家庭生育二胎。《个人所得税专项附加扣除暂行办法》(国发〔2018〕41号)第5条规定：“年满3岁至小学入学前处于学前教育阶段的子女，按纳税人的子女接受全日制学历教育的相关支出，按照每个子女每月1 000元的标准定额扣除。”[13]这是对家庭养儿育女的变相资助。

(3)对处境不利的家庭进行资助。《未成年人保护法》要求对处境不利的儿童进行临时监护，第92条列举了6种应进行临时监护的情形：未成年人流浪乞讨或者身份不明，暂时查找不到父母或者其他监护人；监护人下落不明且无其他人可以担任监护人；监护人因自身客观原因或者因发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件不能履行监护职责；监护人拒绝或者怠于履行监护职责；监护人教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，未成年人需要被带离安置；未成年人遭受监护人严重伤害或者面临人身安全威胁，需要被紧急安置等[11]。《未成年人保护法》第94条还要求对一些处于特别不利状态的儿童予以长期监护。

对处境不利的家庭进行资助，尤其是对单亲家庭进行补助，实际上就是把国家教育权延伸到了家庭教育，把养家的责任从缺失的父亲那里转移给了纳税者，这种方案实行的后果是使国家充当了“公共父亲”的角色[14]。

3.市场经济发展导致传统儒家文化背景下家庭教育功能丧失

自秦汉开始，中国就存在有关家长教令子孙的“子孙违犯教令”条款，唐律进一步完善了有关家教的法律条款，赋予了家长惩戒子孙的权力，宋、元、明、清的法典均基本延续了唐律家教的有关训令[15]。与之相适应，中国农业社会的宗族制即是依托家族对子女进行家庭教育，通过族规、家规以及祠堂祭祖等仪式完成家庭教育的任务。由于市场经济的发展以及与之相适应的法治的健全，传统的宗族制已经解体，小型化的家庭难以对子女进行全方位的家规、两性以及传统美德等方面的家庭教育，就需要政府和社会来承担这方面的任务。

总体来说，在过去，家庭教育一直被认为是父母个人的事情，属于私人领域，私法也就成了调整家庭教育关系的主要法律工具，在多数国家的法律中都可以找到有关父母教育、抚养子女的规定[16]。但是,随着家庭模式的多样化、养老机制的社会化，学前教育开始走向公共化，小型化的家庭难以独立承担家庭教育的重任，政府接管了部分本应由家庭承担的教育任务，如资助创办免费或半免费的幼儿园、对生育子女进行补助和奖励等。既然政府承担了本应由家庭承担的经费，就应该对家庭教育承担相应的责任，为家庭教育提供符合时代发展的、维护社会稳定和谐的公共服务，并制定相应的法律规范，提升家庭教育的质量，保障儿童和青少年的健康发展。因此，政府对家庭教育应承担“帮扶与监管”的责任，具体包括指导、协调、实施、服务、督导等，而不仅仅是补充责任。

二、政府承担家庭教育责任的体现

“责任”一词被广泛地用于政治学、伦理学、管理学和社会学等学科。“责任”源自拉丁文“respondo”，本义是“我作答”[17]，在英语中常用“responsibility”“obligation”“duty”“liability”“accountability”等来表达。责任通常由个人或团体的资格赋予，指个人或团体从事与其资格相适应的某些活动，或完成相应的任务以及承担与之相适应的后果。责任包括三个方面的含义：(1)责任主体分内应该做的事；(2)因失责所遭受的谴责或制裁；(3)对责任主体的行为的评价。责任在行政学方面通常体现为“职责”或“职能”。职责是履职机构或责任人为履行一定的组织职能，根据其业务范围而必须承担的一系列工作任务，以及完成任务所需承担的相应责任。职能是一个与公共权力、公共责任紧密联系在一起的概念，职能的核心问题在于公共主体或行政主体“应该做什么”，其反题是“不应该做什么”。政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及应起的作用，也就是政府行使行政权力的范围、干预社会的程度和方式。或者说，“政府职能是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称”[18]。通俗地说，政府职能指的是政府应该做什么，以及应该怎么做。家庭教育法制建设包括家庭教育立法、执法以及司法，制定家庭教育法律规范是政府公权力在促进家庭教育方面的职责。我们应该明确政府与监护人或家庭成员在家庭教育中责任范围的划分，然后确定政府承担家庭教育责任的具体体现。

(一)明确政府对家庭教育的责任范围

家庭教育有广义和狭义的区分。如中国台湾地区家庭法实施细则就是采纳广义的家庭教育立场，“家庭教育指的是增进家人关系与家庭功能之各种教育活动”；狭义的家庭教育则是指监护人对子女(包括养子女)实施的教育[19]。以广义的家庭教育作为出发点，父母或者家庭其他监护人以及家庭中年长的成员是家庭教育的直接责任主体，依法履行家庭教育义务；政府对家庭教育负有帮扶与监管的责任，责任范围包括“指导、支持、保障、督导、服务”等，重点是提高家庭成员对子女的家庭教育能力。指导是指政府对家庭教育进行全方位指导；支持则是对家庭的内容体系以及家庭教育的内容体系在政策、经费、服务等方面进行全方位的资助与扶持；保障是指政府为家庭教育的开展、为相关实施机构提供经费和场地设施等方面的服务以促进家庭教育的和谐健康发展；督导是对家庭教育的实施过程进行监督和管制，政府对没有履行家庭教育责任的机构和家庭有权进行训诫，责令其改进；服务是指为家庭教育提供相关配套服务。为了落实这些责任，应该建立由中央政府统筹，地方政府负责，民间广泛参与，学校、社会、家庭互相协作的网络体系。

(二)政府的家庭教育责任

1. 明确家庭教育的主管部门及其职责

既然政府在家庭教育方面承担的是帮扶与监管的责任，那么，中央政府在家庭教育方面承担的就是主管责任，具体负责以下事宜：(1)家庭教育具体法规与政策的制定；(2)开展家庭教育；(3)对全国的家庭教育工作进行策划与督导；(4)对全国性的家庭教育进行奖励、资助与评估；(5)对家庭教育事业进行宣传与推广；(6)负责委托有关家庭教育研究机构、学校开发各类家庭教育教材和课程，高中以下学校每学年应在国家课程之外实施4小时及以上的家庭教育课程，会同家长一起参与亲职教育；(7)负责对从事家庭教育帮扶与监管的人员进行培训。

2.明确中央政府与地方政府在家庭教育上的关系

中央与地方各级政府是上下级关系，中央政府负责大政方针的制定，地方政府则遵照中央指示。在家庭教育方面，中央政府与地方政府是指导与被指导、监督与被监督的关系。

省级及以下教育行政部门，(1)负责地方家庭教育的策划、承办与督导；(2)对所辖范围内的学校、有关部门的家庭教育工作进行奖励、资助与评估；(3)培训家庭教育的工作人员和志愿者；(4)开展家庭教育的对外交流与合作。县级及以下行政单位设家庭教育中心，该中心与妇联、关心下一代工作委员会(关工委)、民政部门等进行广泛合作，负责落实家庭教育的具体工作，对所辖区域内的幼儿园、中小学、中职学校等进行家庭教育的指导与管理。乡镇一级的行政机构、街道办事处(社区)应当将家庭教育纳入日常工作计划，建立家庭教育服务站(点)，创办家长学校，对家庭教育进行指导，开展相关的家庭教育实践活动，处理家庭教育求助申请。

3.落实具体实施家庭教育的机构

由政府的哪个部门来负责家庭教育的实施？目前形成了三种家庭实施模式：一是教育行政部门牵头、推进家庭教育的山东潍坊模式；二是政府拨款、妇联牵头推进家庭教育的广东中山模式；三是关工委牵头、推进家庭教育的江苏淮安模式。这表明家庭教育的实践方式逐步多元化[20]。教育行政部门作为家庭教育管理机构有利于家庭教育课程的实施和活动的开展，专门的家庭教育指导服务机构的建立则有利于提高家庭教育指导服务活动的专业化和规范化水平。

家庭教育的管理由教育部的职业教育与成人教育司负责，省级教育行政部门根据中央教育的建制，安排专门的处室对接中央教育部的有关工作；各级教育行政部门下设的专门机构，即家庭教育指导服务中心(点)，负责家庭教育的具体事务，配备相关人员。家庭教育指导服务中心(点)须与妇联、关工委、民政部门等进行广泛的合作，组建家庭教育网络，凡涉及亲子关系、夫妻沟通、婚姻危机、父母职责、青少年心理或生理等方面的问题，都是家庭教育指导服务中心(点)的工作方向和内容。

各级政府须组建家庭教育咨询与研究会，由有关家庭教育的高校、科研机构的专家和学者，以及政府官员、民主党派代表、社会团体组成，须研制人员遴选、组织机构建立与运作的有关条例。《全国家庭教育指导大纲》要求各级各类家庭教育研究会组织研发指导教材等服务产品、制定监测评估标准等，加快推动家庭教育学科建设，努力构建家庭教育理论和学科体系。家庭教育咨询与研究会主要对家庭教育提供咨询建议，进行家庭教育方面的科学研究，出版和发行相关的研究成果。

4.制定家庭教育的实施内容

政府提供家庭教育指导服务，包括制定适合不同学龄段未成年人的家庭教育课程标准，编制相应的教材或读本，其内容有亲职教育、子职教育、法制教育、两性教育、婚姻教育、传统美德与伦理教育、社会主义核心价值观教育及其他家庭教育如家族史教育等。亲职教育指的是加强父母的教育观念，使父母获得抚养、教育子女的知识与技能[21]，增进父母职能之教育活动；子职教育指让子女了解其职责和义务的教育活动；法制教育指的是对子女进行法律常识以及社会主义法制基本知识的教育；性别教育指增进性别认知，让孩子认识到自己正确的性别角色，并发展出适合自己自然性别的个性风格的教育；婚姻教育指增进与维系夫妻关系和谐，促进夫妻理解婚姻本质的教育活动；传统美德与伦理教育指弘扬优秀传统文化，增进家族成员相互尊重、互相关爱，促进敬老爱幼等观念的教育活动；社会主义核心价值观教育指的是对子女进行社会核心价值观理念与价值引导的教育。

5.保障家庭教育经费

政府开展家庭教育的全部经费由政府财政承担，列入各级政府的财政预算。中央以及各省(自治区、直辖市)、市、县(区)财政预算中设立家庭教育的专项经费，并对城市与农村、山区等不同地区采取不同的经费管理和筹资办法，确保家庭教育工作的正常开展。

6.落实家庭教育的配套保障措施

(1)人员培训保障。政府应该加强对专职家庭教育人员的培训，落实培训经费，建立家庭教育指导人员的培训基地，定期组织其进行参观考察和学术交流，提升其业务水平，制定相应的家庭教育培训计划，培养家庭教育指导专门人才。

(2)促进家庭教育科研。政府应培育家庭教育科学研究队伍，鼓励高等院校和科研院所设立相关的科研机构从事家庭教育研究，通过课题研究的方式促进家庭教育研究队伍的发展和科研水平的提升。

(3)指导并制作播放公益性的家庭教育广播电视网络节目。

(4)在结婚登记、怀孕和哺乳的年轻人中普及家庭教育、育儿、怀孕等相关知识，并安排专人回答有关家庭教育的问题。

(5)定期或不定期举办家庭教育讲座。家庭教育主管行政部门利用公共服务场所，如科技馆、博物馆、文化馆、公共图书馆、电教馆等，开展免费的家庭教育指导讲座。

(6)办好学校内和社区的家长学校。督促幼儿园、中小学、中等职业学校创建家长学校，利用学校的资源协助开展家庭教育的指导工作；鼓励社区创建家长学校，提供相关的家庭教育服务。家长学校应针对未成年学生的特点，定期对其父母或者其他监护人提供相关的咨询服务，进行家庭教育指导，或开展相关的培训业务。

7. 规范家庭教育市场

政府应加强对家庭教育市场的监管。家庭教育是一种私人教育与政府支持相结合的教育形态，“需要明确家庭教育服务机构的资质，制定家庭教育服务的指导或办学标准，授予家庭教育主管行政部门相应的处罚权限”[22]，提高家庭教育服务市场的水平，提升家庭教育的质量。

8. 构建家庭、社会和学校一体化的教育网络体系

应构建在政府引领下，家庭、社会和学校三者协作互助的一体化家庭教育网络系统。中国新修订的《未成年人保护法》第2条规定：“各级人民政府应当将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系，开展家庭教育知识宣传，鼓励和支持有关人民团体、企业事业单位、社会组织开展家庭教育指导服务。”[11]《全国家庭教育指导大纲》第5条“保障措施”中也提出：“要统筹各方面力量，完善共建机制，形成政府、学校、家庭、社会密切配合的家庭教育社会支持网络。”[1]要发挥民政、卫生健康、文化和旅游、广播电视等部门的功能，开展家庭教育方面的指导。例如，民政部门可以督促婚姻登记机构和未成年人救助保护机构开展相关的指导活动；卫生健康部门可以为婴幼儿家庭教育提供必要的医学与护理知识；文化和旅游、广播电视等部门可以协助相关文化机构开展家庭教育宣传，鼓励它们为家庭教育开发服务产品。

9.处理特殊未成年人家庭教育救助事务

在推进家庭教育工作中，各级教育行政、民政等部门以及妇联应当提供家庭教育指导救助。救助的对象包括：(1)监护人不履行家庭教育责任，未成年子女处于无人照看或者危险状态的，如父母因强制戒毒、双方服刑或失踪、死亡等原因不能履行家庭教育责任的[23]；(2)家庭教育方式不当，危害未成年人身心健康的；(3)留守、流动、贫困、重病、重度残疾等特殊困境儿童的父母或者其他监护人在履行家庭教育义务方面的确存在困难的。

10.构建家庭教育的督导评估制度

各级政府的督导委员会或机构应当建立家庭教育督导评估制度，依法实施教育督导，包括制定评估指标体系以及问责制度，将家庭教育主管机构和家庭教育实施机构纳入督导范围，明确规定对家庭教育中违法违纪行为的处理。

三、政府责任实现的途径

家庭教育立法已纳入十三届全国人大常委会立法规划第三类项目。全国人大社会建设委员会已经在2020年启动了家庭教育立法的研究论证和草案起草工作,待时机成熟,提请全国人大常委会会议审议。加快家庭教育立法，规范政府责任，政府的公权力适度介入原本作为私权利的家庭教育，政府以适度干预为准则，对家庭教育进行帮扶与监管，需要经过以下程序。

(一)鼓励地方政府先行制定家庭教育实施条例

目前，中国已有8个省(市、自治区)出台了家庭教育地方性法规，其他地方也在制定或准备制定地方性家庭教育法规条例。地方先行制定并推行家庭教育立法，可以积累经验，为后续的家庭教育立法打下基础。

(二)制定“家庭教育法”

全国人大常委会在地方性家庭教育法规的基础上，总结成功经验，分析地方政策实施的不足，然后起草“家庭教育法”(征求意见稿)，向全社会公开征求意见。在广泛征求意见的基础上，组织相关专家学者进行修订，然后在人大常委会讨论通过，由国家主席签署并发布。

(三)各级政府依法配置家庭教育中心建制，并开展家庭教育的有关工作

1. 各级政府依法配置家庭教育中心建制

在教育部职业教育与成人教育司的领导下，省级教育行政部门的职业教育与成人教育处也配备了专门的家庭教育管理人员，落实有关家庭教育的工作；各级教育行政部门依法成立专门机构——家庭教育指导服务中心(点)，并为之配置专职人员，行使政府的家庭教育职能，同时设置家庭教育咨询与研究会，构建政府、家庭、社会参与协作的家庭教育网络体系。

2. 开展家庭教育的有关工作

政府对推行家庭教育的公务人员实施考核机制，作为其升迁和政府治理绩效的依据;政府定期对办理推广家庭教育工作的公办和民办学校，以及参与家庭教育的社会组织和机构、团体实施督导评价。