从碎片化到整体性：农村环境治理现代化进路

刘孝阳

(徐州工程学院 马克思主义学院，江苏 徐州 221018)

一、 问题的缘起

党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，强调“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。农村环境治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，也是乡村振兴的基础性工作。党的十八大以来，国家高度重视农村环境问题，并对农村环境治理作出了一系列有益探索，如“千村示范、万村整治”“农村污染防治攻坚战”“农村人居环境整治村庄清洁行动方案”，使农村环境得到明显改善。但是工业化和城镇化的加速发展给农村环境带来严峻挑战，严重制约了乡村振兴。因此，如何推进农村环境治理现代化，提高农村环境治理效能，成为新时代需要解决的现实问题。

当前，学术界关于农村环境治理的研究集中体现为：其一，农村污染类型。按照污染物来源可分为自然来源污染物和人为来源污染物[1]，按污染物形态可分为气体污染物、液体污染物和固体废物[2]，按污染物性质可分为化学污染物、物理污染物和生物污染物[3]。其二，农村环境的影响因素。农业生产污染、农民生活污染、外来转移污染、农村工业污染等是造成农村环境问题的主要因素[4]。其三，农村环境治理模式。学术界存在政府治理型、市场治理型、社区治理型、自主治理型四种不同观点[5-8]。

综上所述，学者们从不同学科、不同视角对农村环境治理这个议题开展了积极有益的探索，取得了丰硕成果。但这些探索大都是单向度的探索，缺乏整体性分析。因此，本文旨在已有研究成果的基础上探索以整体性治理实现农村环境治理现代化，这对提高农村环境治理效能具有现实的理论意义和实践价值。

二、理论工具的出场：整体性治理及其与农村环境治理现代化的契合性

(一)整体性治理理论与农村环境治理的高度契合

整体性治理理论起源于1990年的英国，现已成为西方国家治理的新范式。希克斯为该理论的主要倡导者。作为一种新的治理范式，整体性治理以满足公众利益、解决现实问题为治理价值导向，以协调、整合和责任为治理机制，对治理观念、治理结构、治理过程进行调适和整合，从而推进国家治理从碎片化走向协调化、从局部性走向整体性，为公众提供无缝隙的整体性服务，充分展现国家治理的整合性和宽容性。这一理论虽源于西方，带有一定的资本主义色彩，但在治理观念、治理结构、治理过程方面与当前我国农村环境治理存在着高度的契合性。

在治理观念上，整体性治理理论以公众利益为导向，规避政府部门利益的价值倾向，主张政府职能从管理统治转向公共服务，为公众提供无缝隙而非分离的整体性公共服务，最大化增进公众利益，实现公共服务的公平正义。当前，党坚持以人民为中心的发展思想，始终坚持从人民的立场出发，把人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标，强调从社会管理走向社会治理，更好地增进人民福祉，实现社会公平正义。

在治理结构上，从治理主体角度来说，都主张实现治理主体的多元化。整体性治理主张打破政府一元化治理格局，这与我国完善党领导、政府负责、社会协同、公众参与的“治理共同体”、实现共建共享的治理格局具有高度的耦合性。从治理组织角度来说，整体性治理主张打破金字塔式组织结构，建立一种更具有灵活性、扁平化的治理组织结构，这与我国推行的大部制改革、建立扁平化组织结构具有一致性。

在治理过程上，都强调保持治理流程的连贯性和完整性、治理对象上的全覆盖、治理手段上的多样化，以克服治理过程中出现的公共服务的“碎片化”困境。

综上所述，我们可以批判性地借鉴、吸收整体性治理的合理内核，将其与中国农村实际相结合，提高我国农村环境治理效能，推进农村环境治理现代化。

(二)农村环境整体性治理现代化的理论框架搭建

习近平指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要更加注重治理的系统性、整体性、协同性及其内在规律[9]。这一指示为推进农村环境治理现代化指明了方向，提出了新的更高的要求。因此，可以借鉴整体性治理构建农村环境治理现代化的理论框架，以提高农村环境治理效能。治理过程、治理结构和治理观念是治理体系的三大关键要素，三者之间内在统一、相互影响、相互联动，共同致力于提高治理效能，实现治理现代化。对此，本文提出以治理过程、治理结构、治理观念为抓手，探索推进农村环境治理现代化的进路。

首先，推进治理过程的重构。治理过程属于治理体系中的外在层次，是推进治理现代化的重要举措。它在方向上受制于治理观念，在方式上受制于治理结构，同时又以自身的嬗变反过来赋予治理观念和治理结构特定的内涵。当前，实现农村环境治理现代化，需从治理流程、治理对象、治理手段等维度重构治理过程。

其次，推进治理结构的优化。治理结构属于治理体系中的中间层次，它既受制于治理观念，又对治理过程起到规制作用，发挥着连接治理观念和治理过程的桥梁作用。实现农村环境治理现代化，要着重从治理组织结构的整合、治理主体结构的协调、治理体制结构的完善等维度推进农村环境治理结构的优化。

最后，推进治理观念的整合。治理观念属于治理体系的核心层次，发挥着实现治理现代化的灵魂统摄作用。因此，推动农村环境治理现代化，必须坚持观念先行。作为现代化的治理观念，农村环境治理必须坚持人民主体地位的政治立场，以人民需求为导向，深入贯彻绿色发展观，有效回应人民群众对“更优美的环境”这一美好生活的向往。

三、农村环境治理“碎片化”梗阻表征

“碎片化”(Fragmentation)是后现代主义的核心概念，意为完整的东西破成诸多零块。本文借用这一概念及其相关范畴考察农村环境治理状态。

(一)治理观念的“碎片化”：价值观念异质化

农村环境治理与保护是国家的既定政策和指导观念，但实际上地方政府、企业和农民并没有在这一问题上达成共识，而是围绕各自利益展开了博弈，从而使治理观念呈现出异质化特征。

首先，地方政府“变通”发展观念和环境治理政策。坚持绿色发展理念与环境保护政策是中央指导农村环境治理的既定方针，但这一方针政策在地方却变形走样。由于现行官员政绩考核标准是“项目制”式，项目结果既包括经济增长的“显性政绩”，也包括环境保护、民生改善等“隐形政绩”。在这一考核标准下，地方政府倾向于经济增长这一相较于环境保护更被重视和较易衡量的“显性政绩”。因此，当中央主导注重整体利益的环境保护政策传到地方政府层面时，地方政府在扮演中央政府“代言人”，又扮演地方自身利益的“掌门人”两种角色中，更偏向注重自身利益。此时，地方政府通过“变通”甚至突破中央既定环境保护政策与绿色发展观念的限制，容忍、庇护甚至放纵污染农村环境的行为，以破坏农村环境为代价换取经济增长，忽视农民群众对改善环境的向往。此外，一些基层干部急功近利，为改变当地落后状况，通过降低环境准入标准引进一些高污染、高排放、高能耗的企业，使环保能力脆弱的农村环境形势雪上加霜。地方政府这种“变通”式的发展观念，凸显出其责任心不足的问题。

其次，企业环保责任意识不足。当前，无论是本土的乡镇企业，还是从城市中转移到农村的落后企业，都存在片面追求自身利润，缺乏环保责任意识的问题。在环保意识淡薄、绿色发展观念缺位的情况下，一些企业在污染治理上处于被动状态，基本上是囿于环保法规压力和环保部门检查的被动应付。

最后，农民环保意识薄弱。农民既是环境破坏的受害者，也是环境治理的践行者。但在生存压力下，农民在环境治理和经济利益二者中倾向于选择后者。《中国经济生活大调查》显示：在农村环保重要性认识上，60.70%的农民认为农村环境问题“太严重”，渴求“更优美的环境”，但同时又认为农村经济发展、自身生活水平提高才是头等大事；在环保常识上，超过2/3的农民明知过量施用化肥农药会造成污染、危害人体健康，但在提高经济收益的驱动下仍然会施用[10]。因此，农民在面对资本下乡企业入驻时，经常出现环保态度不坚定、意愿不一致、治理凝聚力不强的状况。

综上所述，农村环境治理主体结构中，中央坚持绿色发展、生态保护理念、追求整体和长远的利益，地方政府则出于政绩的考量更加重视短期的和局部的利益，企业在追求利润的驱使下更加关注集团利益，农民(牧民)在生计的压力下更加关注自身经济利益(见表1)。

表1 农村环境治理观念践行者的各自诉求

(二)治理结构的“碎片化”

1.治理主体结构的“碎片化”：社会参与性不足。一是社会组织力量的弱化。农村环境治理，要求在发挥政府作用的前提下，充分发挥社会组织的作用，形成政府主导、社会参与的协同治理格局。但在实践中，农村环境治理基本上是以政府为主体的一元化治理模式，社会组织参与治理的能力不足。一方面，环保NGO参与能力有限。环保NGO虽有参与农村环境治理的愿望，但是由于其数量有限、资源匮乏、独立性缺失，致使其在农村环境治理中难以大有作为。另一方面，村民自治组织行政化色彩严重。从法理上讲，村民自治组织与农民在根本利益上具有一致性，是代表农民利益的基层群众自治组织，但在实践中，村民自治组织却表现出了浓厚的行政化色彩，与当地基层政权形成事实上的上下级关系。这就导致在农村环境治理中，一旦基层政权和农民发生利益冲突时，村民自治组织往往会选择站在政府一边，致使村民自治组织与村民利益共同体关系破裂。

二是农民主体地位的边缘化。农民本应是农村环境治理的主体，但地方政府包办农村环境治理，忽视农民的知情权、参与权和监督权。一方面，农民主体地位不突出。一些地方政府虽然对农民参与有一定的认识，但又将农民视为治理的对象，而对农民作为环境治理的主体地位认识不足。农民对环境治理的参与大多是“自上而下”的政府主导形式。这种被动式的参与弱化了农民的主体地位，加剧了农民对政府的依赖，使农民认为农村环境治理是政府的事情，与其自身无关。另一方面，农民的参与层次偏低，大多采用宣传倡议、听证会、座谈会、民众留言等形式。从本质属性上讲，这些形式是低层次的末端参与，缺乏实质性参与。以听众会和座谈会为例，不仅参会的群众代表大多是指定人员，而且会议过程也流于形式、浮于表面，政府部门对群众提出的意见基本上是听而不采、谈而不用。这种低层次的参与不仅弱化了农民对政府的信任，而且使农民转向只关注自身利益而漠视代表整体利益的环境治理。

2.治理组织结构的“碎片化”：政府部门关系裂化。当前，农村环境系统中的各要素被分散到不同的行政部门，各部门之间权责不清、衔接不顺、协调不畅等问题明显存在。近年来虽有大部制改革，组建了新的“大部”，以减少职能部门数量实现政府职能的优化整合，但在实践过程中，这些“大部”只是在表面上是一个部，而内部各部门之间仍然貌合神离，没有形成良好的协调分工，在很大程度上阻碍了职能合力的形成。在一些跨流域的农村环境治理中，地方政府作为“地方经济人”，为维护自身管辖区域的经济利益，缺乏有效的协调沟通，从而使流域内农村环境治理效果大打折扣[11]。

3.治理体制结构的“碎片化”：政策机制乏力。一是农村环境政策的碎片化。一方面，缺乏专门农村环境立法。当前，我国的环境立法侧重于城市环保，而农村环境立法则被边缘化，涉及农村环保的立法分散于《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律之中。由于缺乏专门的法律法规，农村环境治理缺少法律依据，破坏农村环境的行为得不到有力惩治。另一方面，涉及农村环境的法律可操作性不强，一些法律条文制定得过于笼统。如《环境保护法》第49条第1款规定：“各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染”[12]，但对于何谓“科学”、通过哪些具体制度达到“科学”标准则缺乏具体细则设计，从而导致条文规定在实施过程中时效性打折扣。

二是城乡发展体制的二元化。从根源上讲，农村环境问题是由城乡二元化体制造成的。国家在环境治理上对城乡实行截然不同的两种政策，使农村在环境政策、资金投入、基础设施供给上严重不足。一方面，农村环境治理资金不足。国家将大量的财政资金投向城市环境治理，而农村却很少能得到环境治理资金。如2015 年国家共投入8806.30亿元的环境污染治理费用，但用于农村环境治理的仅有3103.80亿元，仅占当年环保总投入的35.24%，农村污水处理投入更是不及总投入的1%[13]。另一方面，农村公共物品供给不足。与城市相比，农村环保公共设施建设远落后于城市，难以满足农村环境治理的要求。当前，由于公共物品的供给不足，全国仍然有37%的农村生活垃圾得不到有效处理，80%的农村生活污水得不到有效处理[14]。

(三)治理过程的“碎片化”

1.治理手段一元化。我国农村环境治理主要依靠以管控为基本特征的行政手段。这种传统的治理手段一方面表现为日常的“运动式治理”，即在一段时间内集中突击开展整治；另一方面表现为应对环境危机时的“刚性稳定”特质，即“以垄断政治权力为制度特征，以绝对管治秩序为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段”[15]，从而达到迅速消弭危机、平息事态发展的目的。

2.治理内容片面化。农村环境治理是涉及生产方式、生活方式、管理方式等各方面的系统性工程，要科学运用整体观，坚持综合治理和专项治理并重。然而，在实践中或是“面”上推广忽略了“点”的突破和深入，或是单个问题的突破但又缺乏整体性考量，如“山水林田湖草”是一个有机整体，但在实践中却是“种树的只管种树，治水的只管治水，护田的单纯护田”的分割式治理[16]，顾此失彼，最终导致生态环境的系统性破坏。

3.治理流程失衡化。农村环境问题从本质上来说就是一个从不断量变到质变，生态环境系统逐渐被破坏的过程。这在客观上决定了要保持治理流程的完整性。但是，当前农村环境治理流程存在着重心异化的弊端。治理流程重点聚焦于紧急处理和善后修复这两个环节，而监测预警的环节相对薄弱。这种碎片化的治理流程带有明显的应急色彩，属于典型的紧急灭火治理模式。

四、整体性治理：推动农村环境治理现代化的路径选择

破解农村环境治理“碎片化”困境，提高农村环境治理效能，可以借鉴整体性治理，并与之和中国农村实际相结合，通过整合治理观念、优化治理结构、重构治理过程，不断推进农村环境治理现代化转型。

(一)治理观念的整合：强调公共利益和公共责任意识

观念是行动的基础和先导。作为治理体系的灵魂，观念整合是实现整体性治理的前提。其方向在于破解治理主体认知上的差异和冲突，增进治理主体间的共识，实现农村环境“善治”(good governance)。当前，“公共性”是农村环境治理共同体观念整合的价值基石。其原因在于公共性是各治理共同体的集合，是每个成员在其中找寻意义、分享价值、凝聚利益的最大公约数。

秉持“公共性”价值导向具体表现为以下两个方面。一是政府牢固树立“公共利益至上”的执政观念。整体性治理强调把公众需要和公众利益放在首位，要求发挥政府公共服务职能，建立现代治理必需的“负责制政府”(accountable government)，为社会公众提供无缝隙的公共服务。“负责制政府”意味着“统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众利益置于自身利益至上”[17]。所以，农村环境整体性治理要坚持以人民为中心，以实现公共利益为价值导向。要落实这一理念，政府部门必须回归初心，强调公共关怀，发展公共理性，从以政绩为导向的价值观转向以公共利益为导向的民生观。政府要把农民对美好环境的需求贯穿于农村环境治理的整个进程中，以解决农民生活中的环境问题作为政府运作的出发点，大力加强生态文明建设，摒除官僚主义、形式主义等思想，强化绿色发展观与绿色政绩观。

二是重塑“公共责任”意识。整体性治理强调治理主体的“公共责任”意识，把“公共责任”意识视为开展整体性治理的关键因素[18]168。重塑“公共责任”意识的关键在于各治理主体对农村环境治理达成共识。政府必须对人民负责，这也是公共责任的精义所在。具体而言，就是强化公共责任意识，摒除部门主义、地方主义，以整体性治理思维打破部门、组织和区域之间的界限，形成“集体行动”。

(二)治理结构的优化：从一元化向多元化和协同化的转轨

在观念确定的前提下，怎样设计出行之有效的治理结构来贯彻和实现这种观念，成为一个重要问题。推进农村环境治理现代化，可从治理主体结构、组织结构和体制结构等维度优化治理结构。

1.主体结构：形成合作共治的治理共同体。整体性治理的基本特征是从“独治”走向“合作共治”。具体而言，就是通过改变传统的政府一元化治理模式，形成多元合作治理模式。究其根源，这是由现代化的变化发展带来的社会变迁所导致的。一方面，现代性内部的裂变所导致的风险社会和全球化带来的治理危机是全方位的，无论是国家、社会还是个人都无法单独担负应对风险的重任；另一方面，民主化的发展进程中，公民权利意识的不断增强、社会组织力量的孕育成长，不断挑战着传统的家长式独断性管理模式。整体性治理模式就是针对治理风险加大、民主化程度提高的现实而出现的，它要求社会治理体系从封闭、独断走向开放、协商，改变政府是农村环境单一治理主体的困境，让社会、个人等多元主体参与农村环境治理，形成“治理共同体”。换言之，就是要在发挥政府作用的前提下，最大程度地发挥非政府潜力，实现政府与非政府力量合作治理的“集体行动”。这既是当前农村环境治理的现实需要，也是农村环境治理的发展趋势。当前，多元合作治理模式的转变，需要具备一定的条件。

第一，以转变治理观念为前提。与传统的政府以单边形式的管控为主要特征，以打造良好政府，实现对社会和公民个人的有效管控为主要目标不同的是，整体性治理更加重视社会的自我调节、公民个人的自我治理，并寻求“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[9]。因此，实现农村环境整体性治理的前提是树立合作共治观念。政府首先要做的，就是改变现行的“政府主导”模式，根据农民天然“在场”的特点，把农民从过去的被治理对象变为治理的核心主体[19]，并主动联结社会组织合作治理农村环境，努力实现“自上而下”和“自下而上”两种力量的无缝对接。

第二，以建立平等关系为基础。不同于一元化权力支配社会、个人与国家开展合作，以强化国家对社会和个人的控制力为目的，国家与其他治理主体形成治理主体间地位的不平等关系，在整体性治理中，治理主体间是一种平等的合作“伙伴”关系，没有任何一个治理主体能拥有绝对权力来支配其他治理主体的行动，国家也只是治理中的一员。在整体性治理语境中，实现农村环境治理主体之间的平等，实质上就是寻求国家治理的核心问题——权力与权利关系的平等[20]，即国家(政府)与社会、个人之间的平等。实现这一关系的关键是以法治为基础在权力和权利之间划定边界，一方面要把权力关进制度的笼子里，以法律和制度严格限制国家之所“不能”，规范权力运行，科学定位政府的角色和职能，使政府权力在农村环境治理中不缺位、不错位、不越位；另一方面要加大保障农村社会与农民个人基本权利的力度，凸显农民在环境治理中的话语权，在法治规则下寻求农民之所“能”，如依法保障农民争取环境信息的参与权、决策权，从而实现环境治理的公平正义。

第三，以增强信任为动力。信任是合作共治的内在要求，是应对生态危险的重要条件。转型时期农村环境风险具有极大的不确定性和巨大危害性，在客观上决定了多元治理主体要维持合作关系共同应对风险，必须凭借相互之间的信任。“当我们不能完全控制未来的事件时，信任将成为我们的凭借。”[21]从某种意义上讲，多元治理主体间的信任度越高，越能促进合作意愿且保持其合作关系的稳定，进而降低治理成本。当前，在传统社会信任被破坏，现代社会信任尚未成熟的大背景下，重塑互动信任的关键在于增进社会信任和政府信任。要完善农村生态补偿机制，维护农民合法权益；要为政府与社会和个人良性互动搭建平台，如健全环境监督平台，充分利用举报信、公开电话、网络信箱等手段，鼓励社会组织和农民个人举报环境违法行为；完善生态环境信息公开机制，及时向农民公开生态环境信息，保障农民的环境知情权，提高政府公信力；开展环境治理失信行为整治，将乡村环境治理失信行为纳入社会信用体系；运用电子政务平台，完善生态环境信息共享机制，以信息共享的方式增进政府内部各部门间的信任。总而言之，要综合运用德治法治自治手段，以完善的信任机制保障合作治理的稳定性，从而实现农村环境的整体治理。

2.组织结构：构建部门协同的治理组织形式。整体性治理倡导部门间的整合以协调政府内部组织机构来提高治理效能，实现治理现代化。当前，实现农村环境治理中从组织裂化转向部门协同，需在以下三个维度上同时下功夫。

第一，在宏观维度上推动治理机构组织进行逆碎片化的大部门整合。与传统管理模式中“政出多门”不同的是，整体性治理重在打破政府部门职能分工，将业务性质相近、职能存在交叉的机构进行精简、合并，继而实现组织和功能的重塑，最终建立整体性政府，实现整体性治理。因此，当前可以分阶段、有重点、循序渐进式地将承担农村环境治理职能相近、业务领域交叉严重的部门机构实行整合，组建新的大部门。如将分散在农、林、水、土等部门的生态环保机构整合到统一的大生态环保部门中，从而避免部门独立导致的政策冲突和片面性，保证农村环境治理的统一性。

第二，在中观维度上推动治理层级的整合。传统的金字塔式科层管理模式由于行政链条过长，对现代化发展带来的复杂性挑战反应迟缓与之形成鲜明的对比，整体性治理以整合不同层级或同一层级，减少纵向行政链条，缩短层级距离，实现组织结构扁平化为主要特征。当前，面对日益复杂多变的农村社会环境，传统意义上的金字塔式组织结构在农村环境治理中越来越显得僵化。因此，应加强基层政府组织机构层级的整合，建立垂直统一的治理体制，形成更具灵活性、扁平化、弹性化的网络化治理结构，从而实现农村环境的整体性治理，提高治理效能。

第三，在微观维度上以组织部门间的协同为关键推进政府部门职能优化。大部制改革和治理层级整合只是整体性治理的基础，实现农村环境整体性治理的关键在于加强政府内部机构协调，优化政府部门职能，整合政府服务方式，建立无缝隙政府。其核心是如何采取有效方式实现公共服务的有效供给，为农民提供无缝隙的环境治理服务。从协调的方向来看，一方面要加强纵向环保部门间的协调，按照权责一致原则，合理划分各级环保部门的财权和事权；加强上级环保部门对下级环保部门的直接领导。另一方面在横向上建立环保部门与其他相关部门的综合协调制度与机制。

3.体制结构：形成有力道的制度供给体系。根据奥尔森的集体行动理论，要形成集体行动，制度约束是至关重要条件[22]。这与整体性治理理论认为 “制度是重要的治理工具”具有一致性[18]233。当前，农村环境治理的关键在于建设以法治为核心的有力度的制度供给。有力度的制度设计不仅能够对农村环境治理主体的行为形成约束和限制，使治理主体的行为有章可依，防范治理主体“搭便车”的机会主义行为，而且能够保障多元主体间的冲突得以协调、功能差异得以整合，进而克服“集体行动困境”，提高农村环境治理效能。其着力点在于以下两个方面。

第一，完善制度供给。一方面，鉴于农村环境立法偏弱、可操作性不强的缺陷，整体性治理需构建针对农村环境治理的系统性法律法规体系，减少农村环境立法盲区。在立法程序上，加强制度制定中的主体协调，虽然在制定制度方面国家居于主导地位，但也应推动公众尤其是农民的实质性参与，明确公众尤其是农民参与立法和行政决策的权限，为公众提供利益表达平台，促进立法的民主性；在立法内容上，根据农村环境污染的特殊性和复杂性，重点加强面源污染、固体垃圾废弃物污染、养殖业污染、大气污染、乡镇企业污染、城市转移污染等领域的立法工作，推进农村环境的系统性治理；在立法质量上，确立农村农业环境质量标准和评价体系，提升法律条文的可操作性。另一方面，鉴于农村基本环境公共服务供给不足的现状，健全农村基本环境公共服务供给制度。在供给模式上，按照整体性治理的要求，建立以公共财政托底、村集体经济组织为主体，其他力量参与的多元化供给体制，规避政府一元化供给服务的缺陷，保障农村基本环境公共服务供给的多元性、可持续性。

第二，建设多元化的制度供给体系。在传统的政府管理模式中，国家是唯一的制度供给者。在整体性治理中，国家虽然仍是制度供给的主要承担者，但不再是唯一的制度供给者，其他治理主体作为重要参与者提供了非正式制度，开辟了制度供给的新渠道，从而使制度供给呈现多元化的特征。在正式制度给定的前提下，非正式制度也能决定农村环境的治理水平。当前，建设农村环境的制度供给体系，要积极推动形成多元化的、复合型的制度供给结构。在这一结构中，既有国家着眼于生态环境的整体性治理完善生态环境立法形成的正式制度，也有社会组织着眼于重塑农村生态文化，充分发挥乡规民约等非正式制度的引导，二者合力规范社区农民形成绿色生产生活方式。

(三)治理过程的重构：再造系统性的治理行动

在治理观念、治理结构、治理过程相统一的治理体系中，治理过程是直接反映治理观念和治理结构的外在表现。

1.治理环节：实现全流程治理。任何事物的发展变化都是一个经历量变到质变到新的量变到新的质变不断循环往复的过程，这一规律提供了事物发展是量变和质变的统一、阶段性和连续性的统一的观察事物的原则和方法。所以，要实现对农村环境的现代化治理，必须坚持“源头治理、过程监督、应急处置、善后修复”相结合的全流程治理范式，从而保证治理过程的连续性和完整性。但目前农村环境治理普遍存在重应急处理环节而忽视其他环节的问题，所以，农村环境全流程治理应加强源头治理、过程监督和善后修复环节的治理。在源头治理上，一方面要加强农民日常生活和生产中的污染源、工业生产中的污染源的控制；另一方面要完善生态环境危机预警系统，建立灵活、高效的生态环境信息监测、分析、发布和处理系统。在过程监督上，要加强生态环境政策的监督、评估和反馈，保障政策的执行力。在善后修复上，一方面要加强生态环境问题的有形修复，如完善生态环境基础设施建设，改善农业生产条件；另一方面要加强生态环境问题的无形修复，即反思农村环境问题的根源，及时总结经验教训，避免生态环境问题的重复出现。

2.治理内容：实现全要素治理。农村环境系统是由内部若干要素组成的有机整体，各要素之间相互作用联系在一起，生态环境问题的严重性就是各要素之间相互作用的结果。因此，农村环境治理必须坚持整体性考量，统筹综合治理和专项治理。一方面，要重视专项治理，抓住生态环境问题的关键因素，按照流域尺度和区域尺度，找准问题突破口。另一方面，要从整体性角度出发，统筹考量各要素之间的密切联系，根据相关要素功能联系和空间影响范围，将其看作一个有机整体，探索出整体性、系统性解决方案，如加大农村环境外在设施建设，大力提高农民的生态环境保护内在意识。

3.治理手段：实现全方式治理。实现农村环境整体性治理要综合运用多种手段，而不能单纯依靠行政手段，归根结底这是由农村自身环境和外围大环境所决定的。从大环境来说，一方面，改革开放以来，中国社会分化程度的日益提高，政府不再是资源和机会的垄断者。这就决定了政府不可能完全靠行政手段和政府资源来解决农村环境问题。另一方面，全面依法治国的深入推进使中国逐步从卡里斯玛型领导权威走向法理型领导权威，政府干预社会的合理性受到了一定的约束。当政府不再扮演全能主义角色，日益成为一个有限责任政府时，国家就必须注重运用法治手段提高农村环境治理效能。从农村自身环境来说，农村环境治理不能忽视农村经济社会和自然基础的特殊性，农村经济基础的多样化、产业结构的多元化、社会形态的多元化、自然环境的复杂性，在客观上决定了农村环境治理不能完全依靠行政手段，而必须结合农村特殊背景，综合运用行政、经济、法治、科技等手段，提高农村环境治理的现代化水平。

总之，推进农村环境治理现代化是中国在处于国家治理体系和治理能力现代化进程中面临的重大课题。农村环境治理中出现的各种问题，集中暴露出“碎片化”治理在提高农村环境治理效能、推进农村环境治理现代化进程中的软肋。整体性治理理论与我国农村环境治理具有高度的契合性，对于提高农村环境治理效能，推进农村环境治理现代化具有重要的借鉴意义。