老龄化背景下老旧小区加装电梯面临的困境及解决措施探究

袁欢 许雨晨 王雯敏

摘 要：随着老龄化的日趋严重，国内诸多老旧小区的老年群体成为了社会重点关注的对象，他们由于年龄增长行动不便，但是苦于老旧小区没有现代化的电梯，给生活造成了极大困难。目前，为解决这一困境，长三角一带已有老旧小区成功安装电梯的代表性案例，通过调查访谈，笔者了解到安装过程中所遇到的一系列困境，并针对性地提出相应解决措施，力求深化该领域的研究。

关键词：老旧小区;加装电梯;解决措施

一、绪论

1.选题原因和意义

目前，中国主要城市中有大量老旧小区。因早期建造的多层建筑设计时都缺乏电梯，加上老社区老年人比例较高，给居民出行带来了许多不便，特别是老年人上下楼的困难已严重影响了他们的安全和生活质量。为解决老年人在多层建筑中的出行困难而安装老旧建筑电梯，已成为世界各国政府推动的一个重要的民生项目。

在这背景下，旧住宅区安装电梯的情况于各地都有所增加，然而在落实的过程中，各老旧小区仍面临着业主利益冲突、安装经费矛盾、审批手续复杂、环境技术制约等多种困境。因此安装的成功率并不高。然当下城市的适老化建设的迫切需求已刻不容缓，不能让上下楼成为老年人外出购物、锻炼、外出办事等活动的最大障碍。因此，需要找出阻碍电梯安装的原因，并进行彻底而全面的分析，跟踪源头，阐明思路，切实找出问题的关键所在，最后探讨一些切实可行的解决办法，为困在家中的老人出谋划策，摆脱出行困境，为提升民主生活质量贡献自己的微薄之力，力求通过项目调查研究真正解决问题。

2.文献述评

综合阅读各相关文献后，可以看出学者研究主要分为几个方面：1.将视角聚焦于老旧小区电梯安装的整体现状，主要包括面临的困境（业主意愿难以统一、资金筹集困难、小区自身条件限制、电梯审批流程繁杂），及学者对此提出的宏观意见;2.针对某个地区的具体实际项目进行分析并对此评估和经验总结;3.根据老旧小区电梯安装中的某一问题进行着重研究并提出具体的解决方案设计。這些研究对于电梯加装的进程有着许多推动作用，然而我们仍发现了一些值得改进之处：首先，目前学术界的主要研究方向偏向宏观性，对于具体地区具体情况仍难以适用，缺乏因地制宜、因事制宜性和可操作性;其次，大部分研究主体在于政府和电梯加装技术层面，如何发挥社区的引导和协商作用、居民群体中的“发起者”作用都值得做进一步的发掘;同时，学术研究大多缺乏实地调查和住宅居民的采访，大多解决方案中学者都以“家长式”视角单一提出解决方案，而并非“协商式”体现出低层不同年龄阶层住户的真实需求。

二、加装电梯实践的一个理论框架——合作治理理论

合作治理理论是治理理论的丰富和发展，是针对社会发展进程中一个主体无法解决的棘手问题而形成的，其根本特点是在治理进程中对多样性的理解和应用。国内外学者在解释合作治理时，习惯于从“治理”的角度理解“合作”，在承认治理主体多元化的前提下探索多主体合作治理。这种理解方法和得出的结论产生了广泛而深刻的影响。

参与合作治理的主体可分为政府、社区和居民。多元参与主体在市域社会治理现代化中进行协同联动和资源共享，本质上即是一种合作治理。

城市社会治理现代化中，政府、市场和社会合作不力，合作成果失败的现象屡见不鲜，最直观的表现是不同治理主体之间资源整合力度不高。缺乏资源整合的主要原因在于合作治理主体之间的关系定义不明确，地位不平等，以及难以形成治理协同增效作用。例如，在政府与社区合作为老旧建筑加装电梯的过程中，政府在组织身份和组织资源方面的优势使得社区在与政府合作时易受伤害，电梯加装文件审批一拖再拖，资金无法到位，居民需求无法满足等问题层出不穷。虽然社区组织具有组织灵活性、小规模经营、对公共服务提供者的服务需求反应能力强等优点，但由于中国传统的“官强民弱”的现实情形，政府在资源和地位上都占有较大优势。近年来，为赋予社会组织参与社会现代化治理的身份和资源，增加社会组织参与市政社会现代化治理的机会，国家不断加强和完善促进社会合作治理的相关制度。然而总的来说，社区委员会体系的建设仍然存在缺陷，限制了它们与政府的合作。因此，从城市社会治理现代化和适老化建设的现实困境看，提高城市社会治理现代化资源整合能力也是促进共同治理力量协同增效的有效途径。

三、长三角地区三种不同类型老旧小区电梯加装代表性案例的分析

1.宁波市白鹤街道孔雀小区——公民主导

据笔者调查发现，以宁波市鄞州区白鹤街道孔雀小区为代表的老旧小区安装电梯主要遵循着公民主导的模式。当时之所以能成功安装电梯，主要是14号楼的居民们自己有了这个想法，自行商量提议的结果，社区居委只是后期的辅助。当时居住在该幢楼的李储聿老人是主要的提议发起者，他通过大胆提议以及亲自去做各位邻居的疏导工作，成功促成了孔雀小区第一部电梯的成功安装。

2.上海市曹杨新村——政府主导

上海市曹杨新村成功加装电梯则主要依靠政府相关部门的主导，街道办事处专门成立了一个“加装电梯指导办公室”负责跟进指导，为居民详细解释各类政策流程，协助他们完成相关手续的办理。其中，美源公寓是办公室第一个在政府指导下完成电梯加装的小区，据小区居民回忆，当时政府相当负责，还会请来专门的人员做指导。居民自身毕竟资源有限，政府的后援却能够起到更好的引领号召和监督实施作用。

3.杭州市桐庐桐君街道圆通社区——社区主导

在圆通社区安装电梯的过程中，社区则扮演了关键核心的角色。据笔者了解，虽然居民们听到要加装电梯都非常乐意，但是后期涉及到利益攸关的问题时，却踌躇犹豫起来，意见不一，一度导致协议拖延。后来，社区主动介入，召开各种大会积极劝导，还组织居民了解电梯相关知识，并且亲自上门沟通，最终促成动工。有许多时候，社区这种第三方能更好发挥推动作用，也能更好化解各类矛盾。

四、措施探讨及相关建议

1.构建政府、社区、公民合作网络

为有效推进老旧小区加装电梯工作，促进民众生活品质的提升，亟需构建政府、社区、公民合作网络，三个主体需要充分利用自身优势并协调合作，共同推进电梯顺利加装。政府要充分利用自身的权威性和刚性，较大程度地指导社区和公民积极处理老旧小区加装电梯的问题。社区居委会工作人员因距离业主较近，要采取“上门到户”、举办“圆桌会”等多元方式，直接与业主进行交流，充分发挥自身的治理优势。此外，公民较之于政府、社区，虽然处于较为弱势的地位，但作为社区生活的主体，人数多力量大，在社区加装电梯这一公共问题中要合理地表达自己的诉求并主动承担相关责任，推动工作的顺利进行。因此，以政府、社区、公民三者为主体构建合作网络，以共同利益为基础建立合作机制，在一定程度上能够有效解决老旧小区加装电梯中存在的众多问题。

2.细化三方职责，建立长效机制

老旧小区加装电梯涉及多种问题，要顺利推进电梯的工作，提升居民生活水平，要细化政府、社区、公民三方的主体责任，准确定位三者的职责分工，采用自上而下与自下而上相结合的方式建立长效治理机制，使得职责明确而又相互协调。

就政府层面而言，政府在城市治理中占據主体地位，一方面要始终坚持一切为了群众，转变以往家长式的思维模式，要根据社区、公民所提供的信息以及加装电梯中存在的问题，制定科学的老旧小区加装电梯政策、管理办法;另一方面，政府要积极推进电梯审批“最多跑一趟”政策，提供“一站式”咨询服务，从宏观上破解在老旧小区住宅加装电梯中面临的协调民意、项目审批、长效管理等难点问题，有效协调各方利益。针对加装电梯费用的问题上，政府可以在财政上给予一定支持，减少业主分摊费用份额和压力，有利于缓解居民之间的矛盾纠纷。对于有意愿加装电梯的小区，政府在有条件的情况下可以委托建筑设计等专业单位，对小区进行可行性评估，协助社区、居民制定实施方案。

社区居委会应根据政府相关政策，针对本社区内的存在的问题进行具体问题具体分析。社区工作人员要利用组织优势和信息优势，提升服务意识，对公民持包容开放的态度，加大调节力度，动之以情、晓之以理地解答居民对政策的困惑。在业主之间产生矛盾时，社区工作者要及时利用社区内的公共空间，为居民提供沟通、协商的公共平台，通过对会议的主持和协调业主的诉求，耐心地引导业主自愿地达成协议。此外，社区要提前上门走访有意向加装电梯的单元楼业主，询问相关事项并充分征求意见，在业主都决定要加装电梯后，协助单元楼进行公示并收集、汇总、上交业主的相关资料给区加梯办。

就公民而言，公民在加装电梯过程中作为行动主体，首先要充分了解加装电梯的相关通知、政策，要树立起责任意识，不能仅仅从个人利益出发思考问题，敢于退让，自发开展利他性活动;单元楼内的牵头人要充分发挥自己的领导带头作用，善于与其他业主沟通，增进各业主之间的了解，坚持不懈推进工作。

参考文献：

[1]陆志豪.老旧多层住宅电梯加装问题及对策分析[J].科技风，2019（5）：150-151.

[2]刘佳燕 陈思羽.老旧小区加装电梯项目后评估——北京毛纺区小区为例[J].西部人居环境学刊，2018（5）：14-20.

[3]周亚越 吴凌芬.诉求激发公共性：居民参与社区治理的内在逻辑——以H市老旧小区电梯加装案例的调查[J].浙江社会科学，2019（9）：88-95.

项目来源：浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）“老龄化背景下老旧小区加装电梯面临的困境及解决措施探究——以长三角地区为例”（编号：2020R427005）